Pubblicato il 31/03/2026

N. 00214/2026REG.PROV.COLL.

N. 00789/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 789 del 2022, proposto da PP CI, rappresentata e difesa dall'avvocato Fabio Faraci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Cattolica Eraclea, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza di rigetto del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda) n. 00170/2022, resa tra le parti, e conseguentemente per l'annullamento:

- del provvedimento di diniego di sanatoria prot. n. 11546 dell'8.7.2011, a firma del Dirigente dell'Ufficio Tecnico Comunale del Comune di Cattolica Eraclea;

- dell'ordinanza di demolizione del Dirigente dell'Ufficio Tecnico Comunale del Comune di Cattolica Eraclea n. 18 del 28.9.2011;

- di ogni altro atto o provvedimento connesso o consequenziale.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2026 il Cons. ST Di TA e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La controversia trae origine dalla vicenda edilizia relativa a un fabbricato per civile abitazione sito nel territorio del Comune di Cattolica Eraclea, in contrada Piana Vizzi, originariamente realizzato dal dante causa dell’odierna appellante in forza della concessione edilizia n. 1034 del 3 maggio 1993, rilasciata, per quanto emerge dagli atti, previo conseguimento dell’autorizzazione del Genio civile di Agrigento del 29 gennaio 1993 e del nulla osta della Soprintendenza ai beni culturali e ambientali di Agrigento dell’8 marzo 1993.

2. Su tale originario corpo di fabbrica venivano successivamente eseguiti lavori di ampliamento in assenza di titolo abilitativo, in relazione ai quali veniva presentata, in data 9 dicembre 2004, istanza di condono edilizio ai sensi dell’art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 326 del 2003, sul presupposto della riconducibilità temporale delle opere entro il termine del 31 marzo 2003, rilevante ai fini dell’accesso alla sanatoria straordinaria.

3. L’amministrazione comunale non aderiva, tuttavia, a tale prospettazione e concludeva il procedimento con il diniego di sanatoria prot. n. 11546 dell’8 luglio 2011; a tale atto faceva seguito l’ordinanza di demolizione n. 18 del 28 settembre 2011, con la quale veniva ingiunto il ripristino dello stato dei luoghi.

4. Avverso tali provvedimenti PP CI proponeva ricorso innanzi al T.A.R. Sicilia, sede di Palermo, deducendone l’illegittimità sotto una pluralità di profili e prospettando, in particolare, l’erroneità del diniego di condono sul presupposto che l’amministrazione non avrebbe adeguatamente confutato gli elementi versati in atti dalla richiedente a sostegno della datazione delle opere; deduceva, altresì, che l’ordine demolitorio avrebbe inciso anche sulla porzione del manufatto originariamente assistita da titolo, oltre a formulare ulteriori censure concernenti i presupposti e i destinatari del potere repressivo esercitato dal Comune.

Nel giudizio di primo grado la ricorrente aveva allegato, a sostegno della propria tesi, documentazione fotografica munita di data certa, assumendo che essa rappresentasse un manufatto già ultimato in epoca anteriore al 31 marzo 2003; aveva inoltre richiamato l’istruttoria disposta in sede cautelare dal Tribunale amministrativo, il quale aveva richiesto al Comune la produzione dell’aerofotogrammetria dell’area riferita al 31 marzo 2003 e di una dettagliata relazione sugli accertamenti eseguiti; aveva ancora evidenziato che, secondo la nota del dirigente dell’Ufficio tecnico comunale del 3 ottobre 2011, non risultavano disponibili, per l’anno 2003, riprese aeree o cartografia afferenti alla zona di Cattolica Eraclea.

5. Il T.A.R., nondimeno, con sentenza n. 170 del 25 gennaio 2022, rigettava il ricorso, ritenendo che la prova dell’ultimazione dell’abuso entro il termine utile per il condono gravasse sul richiedente e dovesse essere rigorosa, certa e univoca, reputando non sufficienti, a tal fine, gli elementi fotografici e documentali prodotti dalla parte.

6. È avverso tale decisione che è stato proposto il presente appello, con il quale l’originaria ricorrente ha nuovamente contestato la correttezza della ricostruzione operata dal primo giudice, insistendo, anzitutto, sulla erroneità del giudizio reso circa la consistenza del compendio probatorio offerto in ordine alla data di realizzazione delle opere abusive.

7. Il ricorso va accolto.

Il Collegio ritiene che la soluzione cui è pervenuto il primo giudice, pur muovendo da un principio generale indubbiamente corretto, non possa essere integralmente condivisa nella misura in cui finisce per risolvere la questione probatoria in termini eccessivamente rigidi, quasi che il riparto dell’onere della prova in materia di condono edilizio si esaurisca in una formula astratta e autosufficiente, insensibile alla concreta configurazione del caso.

È certamente vero, e il Collegio non intende in alcun modo discostarsi da tale acquisizione, che incombe sul privato richiedente il condono l’onere di dimostrare l’ultimazione dell’opera entro il termine di legge, in applicazione del criterio della vicinanza della prova. Tale regola, da tempo consolidata nella giurisprudenza amministrativa, trova il proprio fondamento nell’evidente considerazione per cui il soggetto che ha realizzato o comunque dispone del manufatto è, di regola, il più idoneo a offrire elementi documentali, fotografici, tecnici o dichiarativi utili a ricostruirne la data di realizzazione. Nondimeno, proprio il più recente sviluppo della giurisprudenza di appello ha chiarito con apprezzabile puntualità che il richiamato principio non può essere irrigidito sino a trasformarsi in un modello di giudizio sostanzialmente impermeabile a qualunque apprezzamento concreto della plausibilità del materiale allegato dalla parte privata.

Sotto tale profilo assume particolare rilievo l’arresto giurisprudenziale del Consiglio di Stato, Sezione VI, sentenza 4 marzo 2025, n. 1924, ove, pur ribadendo il principio generale dell’onere probatorio gravante sul privato, ha nondimeno puntualizzato che il criterio della vicinanza della prova conosce un necessario temperamento secondo ragionevolezza nei casi in cui l’interessato abbia addotto elementi significativi a sostegno della propria ricostruzione e l’amministrazione non li abbia debitamente scrutinati, ovvero abbia opposto un quadro fattuale non sufficientemente perspicuo circa la presumibile data di realizzazione del manufatto. La medesima decisione si spinge ad affermare che, in tali evenienze, la deduzione di concreti elementi di fatto relativi all’epoca dell’abuso è idonea a trasferire sull’amministrazione l’onere della prova contraria, non essendo consentito a quest’ultima arrestarsi a una contestazione meramente assertiva o generica.

In termini del tutto convergenti si è espresso il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana con sentenza del 21 luglio 2025, n. 596, la quale ha chiarito che elementi non dotati, isolatamente considerati, di piena valenza dimostrativa possono nondimeno concorrere a formare un quadro probatorio complessivo connotato da “ alto grado di plausibilità ”, tale da rendere esigibile un più penetrante approfondimento istruttorio da parte dell’amministrazione. La stessa sentenza aggiunge, in modo particolarmente significativo, che, ove tale doveroso approfondimento manchi e il diniego di sanatoria si risolva in una mera negazione del requisito temporale non adeguatamente confrontata con gli elementi offerti dalla parte, il provvedimento risulta viziato per difetto di istruttoria, con illegittimità derivata dell’ordine demolitorio che ne costituisca sviluppo consequenziale.

Non meno significativo è, poi, il richiamo ai precedenti del Consiglio di Stato, Sezione VI, 30 luglio 2020, n. 4833, e n. 5547 del 24 giugno del 2024, i quali, pur riaffermando il principio generale secondo cui la prova della data di ultimazione dell’abuso grava sul richiedente il condono, escludono tuttavia una lettura puramente formalistica di tale regola e impongono che il materiale dedotto dal privato venga scrutinato nella sua concreta idoneità a rendere esigibile un supplemento di istruttoria, specialmente quando esso presenti un coefficiente di plausibilità non trascurabile e il quadro documentale opposto dall’amministrazione non risulti pienamente univoco.

Se queste sono, come il Collegio ritiene, le coordinate ermeneutiche oggi maggiormente persuasive e più aderenti a un corretto equilibrio tra riparto dell’onere probatorio e doveri istruttori dell’amministrazione, ne discende che la vicenda oggetto del presente giudizio non poteva essere definita nei termini di una radicale svalutazione del compendio probatorio offerto dall’odierna appellante. Le fotografie munite di data certa, gli ulteriori elementi richiamati negli atti difensivi, la stessa dedotta assenza, per l’anno 2003, di aerofotogrammetrie o riprese aeree relative alla zona di Cattolica Eraclea, nonché il quadro istruttorio emerso nel corso del giudizio di primo grado, non erano certamente tali da imporre, di per sé soli, l’approdo a una affermazione piena e incontrovertibile circa l’ultimazione delle opere entro il 31 marzo 2003; nondimeno, neppure potevano essere relegati, senza ulteriori approfondimenti, nell’area della assoluta irrilevanza probatoria.

La questione, in altri termini, non si esauriva nel domandarsi se gli elementi allegati dalla parte fossero, da soli, idonei a dimostrare in modo definitivo la tempestiva ultimazione del manufatto; essa imponeva, piuttosto, di verificare se tali elementi, considerati nel loro insieme, presentassero un grado di plausibilità sufficiente a rendere esigibile da parte del Comune un più serio, accurato e penetrante approfondimento istruttorio. Ed è proprio sotto tale profilo che la motivazione della sentenza appellata non appare pienamente persuasiva, giacché il primo giudice, pur richiamando correttamente il principio generale in tema di onere della prova, ha finito per farne applicazione in termini tali da arrestare l’analisi alla sola constatazione della non decisività del materiale allegato dalla ricorrente, senza confrontarsi fino in fondo con il quesito, logicamente e giuridicamente preliminare, se quel materiale imponesse o meno un più intenso dovere di verifica da parte dell’amministrazione.

Ne deriva che il primo motivo di appello presenta, ad avviso del Collegio, un non trascurabile grado di consistenza, quantomeno nella parte in cui censura la rigidità della valutazione compiuta dal primo giudice e la insufficiente valorizzazione di quel canone di ragionevolezza che la più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato e di questo Consiglio di Giustizia Amministrativa ha ormai chiaramente posto al centro del sindacato giudiziale in materia di condono.

Tuttavia, proprio per evitare di attribuire alla presente decisione una portata ricostruttiva eccedente quanto strettamente necessario alla definizione della lite, il Collegio ritiene di non dover sospingere oltre tale scrutinio sino all’approdo di una statuizione piena e definitiva circa la originaria condonabilità dell’intervento. E ciò non già perché il primo motivo sia privo di rilievo, ma, al contrario, perché la controversia trova più appropriata, più equilibrata e al tempo stesso più solida definizione su un distinto versante, sopravvenuto nel corso del giudizio d’appello e direttamente incidente sul quadro urbanistico di riferimento.

Successivamente alla pubblicazione della sentenza gravata, è infatti intervenuta l’approvazione definitiva del Piano di recupero dell’abitato di Cattolica Eraclea, deliberata dalla Giunta comunale con atto n. 44 del 15 maggio 2025. Dalla memoria depositata dall’appellante e dalla certificazione comunale ivi richiamata emerge che l’immobile per cui è causa, censito al N.C.E.U. al foglio 39, particella 783, categoria F/3, risulta incluso nel perimetro del predetto strumento urbanistico attuativo e che, per esso, il piano contempla interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, di restauro e risanamento conservativo, nonché di ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art. 4 delle relative norme tecniche di attuazione.

Tale sopravvenienza non può essere ritenuta recessiva o meramente esteriore. Essa incide, viceversa, in maniera diretta e significativa sull’assetto degli interessi pubblici e privati sotteso ai provvedimenti impugnati. Il Piano di recupero, infatti, non si esaurisce in una presa d’atto passiva dell’esistente, ma esprime una rinnovata ponderazione urbanistica del territorio interessato, assumendo a oggetto proprio realtà edilizie già presenti e inserendole entro un disegno di riordino, recupero e disciplina del tessuto insediativo. Ne consegue che l’inclusione del manufatto nello strumento urbanistico sopravvenuto modifica in termini non marginali il contesto amministrativo entro cui erano stati originariamente adottati il diniego di sanatoria e la successiva ordinanza di demolizione.

E tale conclusione trova un preciso e significativo conforto nei recenti precedenti di questo Consiglio concernenti proprio il medesimo contesto territoriale di Cattolica Eraclea, richiamati dalla difesa appellante, vale a dire le sentenze nn. 487 e 489 del 2025. Si tratta di decisioni di particolare rilievo nel presente giudizio, non soltanto perché attinenti allo stesso ambito territoriale e al medesimo quadro pianificatorio sopravvenuto, ma soprattutto perché espressive di una linea decisoria che, senza in alcun modo alterare i principi generali in tema di prova della data dell’abuso, ha valorizzato l’intervenuta approvazione del Piano di recupero quale elemento giuridicamente decisivo ai fini del superamento dell’originario assetto repressivo, reputando che il mutato quadro urbanistico imponesse una nuova delibazione amministrativa coerente con esso.

L’importanza di tali precedenti, nel presente giudizio, risiede proprio in ciò: essi dimostrano che una soluzione favorevole all’appellante può essere raggiunta senza alcuna impropria torsione dei principi di diritto e senza la necessità di trasformare il presente giudizio in un definitivo accertamento storico sulla originaria condonabilità dell’intervento. Il punto centrale non è, infatti, proclamare oggi che il manufatto dovesse senz’altro ritenersi sanabile ab origine ; il punto, assai più esatto e giuridicamente sobrio, è prendere atto che il sopravvenuto mutamento del quadro pianificatorio, riguardante il medesimo comprensorio territoriale e già valorizzato da questo Consiglio in casi analoghi, rende non più attuale l’assetto di interessi posto a fondamento dei provvedimenti impugnati e impone una rinnovata valutazione amministrativa alla luce del nuovo contesto urbanistico.

Né può utilmente obiettarsi che il Piano di recupero determinerebbe, per ciò solo, una sorta di automatica sanatoria dell’abuso originario, poiché una simile affermazione non è né necessaria né corretta. Più precisamente, deve ritenersi che la sopravvenienza pianificatoria favorevole abbia reso non più attuale la persistente efficacia dell’originario impianto repressivo, imponendo che la vicenda venga nuovamente valutata dall’amministrazione alla luce del mutato quadro regolatorio. È in questa più misurata e rigorosa prospettiva che il Collegio ravvisa la ragione decisiva dell’accoglimento dell’appello.

Ne consegue che la sentenza impugnata deve essere riformata, poiché i provvedimenti gravati non possono essere mantenuti fermi nella loro originaria configurazione, dovendo l’amministrazione procedere a una nuova valutazione della vicenda alla luce della sopravvenuta approvazione del Piano di recupero dell’abitato di Cattolica Eraclea. In tale quadro, le ulteriori censure coltivate dall’appellante restano assorbite, ivi compresa la necessità di definire oltre quanto sopra osservato il primo motivo di appello, il cui rilievo resta comunque apprezzabile nella parte in cui denuncia l’insufficienza dell’istruttoria compiuta in ordine alla datazione delle opere abusive.

Sussistono i presupposti, considerata la peculiarità della controversia, per compensare le spese del doppio grado di giudizio..

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello (n.g.r. 789 del 2022), come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, annulla i provvedimenti impugnati in primo grado, restando salve le ulteriori determinazioni dell’amministrazione alla luce della sopravvenuta approvazione del Piano di recupero dell’abitato di Cattolica Eraclea.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

RT OL, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

Anna Bottiglieri, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

ST Di TA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ST Di TA	RT OL

IL SEGRETARIO