Pubblicato il 30/03/2026

N. 00183/2026REG.PROV.COLL.

N. 00984/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 984 del 2025, proposto da Clinica della Visione s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Maria Gabriella Valenti, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

contro

Azienda sanitaria provinciale (ASP) di Catania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato OC Mauro DE, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Sicilia, sezione staccata di Catania, n. 2326 del 2025, resa tra le parti.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Azienda sanitaria provinciale (ASP) di Catania;

Viste le memorie delle parti;

Visti gli atti tutti della causa;

Visti gli artt. 112 ss. c.p.a.;

Designato relatore il cons. EP La EC;

Uditi nell’udienza camerale del 5 marzo 2026 per le parti gli avv.ti Maria Gabriella Valenti per la parte appellante; EP OR, su delega di OC DE, per l’ASP di Catania;

Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1.- I fatti di causa possono essere così compendiati.

1.2.- Con nota datata 20 giugno 2018 indirizzata al Direttore generale dell’ASP di Catania (cfr. deposito di parte ricorrente in data 25 gennaio 2019 nel ricorso r.g. n. 149/19 T.a.r. per la Sicilia, sez. staccata di Catania), avente ad oggetto « istanza di attribuzione budget 2018 per interventi chirurgici di cataratta in regime ambulatoriale – cod. struttura CT 408400 », il legale rappresentante della Clinica della visione s.r.l., premessa l’asserita violazione delle « norme che regolano l’attività, costituita in primo luogo dalla omessa convocazione per la stipula di autonomo contratto per chirurgia del cristallino », invitava e diffidava l’ASP, su cui sarebbe gravato « l’obbligo relativo a contrattare con la Clinica della visione s.r.l. il budget 2018 conseguente alla autonoma determinazione della tariffa per l’intervento di cataratta in regime ambulatoriale », a procedere, sostanzialmente, alla stipula di siffatto contratto.

1.3.- L’ASP di Catania con nota del 26 novembre 2018 respingeva tale richiesta sul rilievo che non sarebbero stati presenti i presupposti per una revisione del budget assegnato, evidenziando che la struttura sarebbe risultata già accreditata e contrattualizzata per il 2018.

1.4.- Tale ultimo atto era quindi impugnato, con richiesta di annullamento, dinanzi al T.a.r. per la Sicilia, sez. staccata di Catania il quale, con sentenza sez. IV n. 1114 del 2024 accoglieva il ricorso – espressamente volto all’annullamento « della nota «26.11.2018 n. 127468 con la quale è stata “negata l’esistenza dei presupposti per la revisione del budget assegnato” » (cfr. epigrafe del relativo ricorso di primo grado) – così argomentandone la fondatezza: « nella fattispecie all’esame è accaduto che la “s.r.l. Clinica della Visione”, già accreditata come studio oculistico alla data di entrata in vigore del D.A. 890/2002, abbia ottenuto, in data 28 agosto 2017, la voltura dell’autorizzazione sanitaria in principio rilasciata in favore della società “Studio oculistico Lux del dr. UI OL & c. s.a.s.”, con la conseguenza che risulta integrato l’unico requisito previsto dalla normativa applicabile consistente nella necessità, al fine della contrattazione del budget, esclusivamente di un accreditamento come “oculista” precedente al 24 giugno 2002.

Al di là del suddetto profilo, non si rinvengono infatti ragioni e disposizioni normative a sostegno del diniego adottato dall’A.S.P. resistente.

I Decreti assessoriali sopra citati, infatti, ammettono la pratica chirurgica della cataratta in regime ambulatoriale, richiedendo requisiti tecnici appositi nonché il pregresso accreditamento, presenti nel caso in esame.

Sul punto la difesa di parte ricorrente ha prodotto in giudizio, rispettivamente in data 18 gennaio 2024 e il successivo 22 gennaio 2024, i prospetti del fatturato per le prestazioni degli anni 2022 e 2023, dai quali emerge che nell’ultimo biennio alla ricorrente è stato assegnato un budget per la branca a visita di oculistica pari ad € 115.569,80, a fronte del quale la stessa ha prodotto un fatturato per il 2022 pari ad € 390.057,11 di cui € 370.258,95 solo per interventi chirurgici e, nel 2023, un fatturato totale pari ad € 558.368,00 di cui € 532.984,45 per la cataratta.

Da qui la fondatezza del ricorso introduttivo, con conseguente obbligo dell’amministrazione resistente di provvedere alla contrattazione del budget ».

1.5.- La asserita mancata esecuzione di tale sentenza costituiva, dunque, oggetto del ricorso per l’ottemperanza poi rigettato con la sentenza qui impugnata.

1.5.1.- Sosteneva la ricorrente che il T.a.r. avrebbe acclarato l’obbligo dell’ASP – conseguente all’accoglimento del ricorso di cognizione – di provvedere alla contrattazione del budget sia per l’anno 2018, sia per gli anni successivi. L’effetto conformativo della statuizione, con conseguente obbligo di contrattare apposito budget, gravante sull’ASP in forza dell’art. 3 del D.A. n. 506/2003, avrebbe imposto all’Azienda di conformare annualmente il proprio operato a tale predetto obbligo: una volta determinata la tariffa, gli oculisti già accreditati e in possesso dei requisiti di cui all’allegato 2.1-g) chirurgia ambulatoriale del decreto 17 giugno 2002 avrebbero avuto diritto alla contrattazione di un « apposito budget » per l’erogazione delle relative prestazioni. L’ASP, la quale avrebbe ritenuto di dare esecuzione alla sentenza con la mera liquidazione, in favore della ricorrente, di un « non meglio precisato importo » per l’annualità 2018, si sarebbe sottratta, però, all’obbligo di procedere ad apposita contrattazione per il medesimo anno e per quelli successivi: ciò che avrebbe determinato la non corretta esecuzione della sentenza di cognizione.

1.5.2.- L’ASP di Catania si opponeva all’accoglimento delle domande di controparte.

1.6.- Con sentenza n. 2326 del 2025, il T.a.r. per la Sicilia, sez. staccata di Catania, sez. IV, rigettava il ricorso. Argomentava il T.a.r. quanto segue:

« 1. Sulla pretesa afferente gli anni successivi al 2018: il giudizio concluso con la sentenza in epigrafe non aveva ad oggetto anni diversi dal 2018; da una piana lettura dei riportati passi della sentenza, dell’istanza e della nota di risposta annullata, si evince infatti che: a) sia l’istanza che la nota di risposta dell’ASP afferissero ad una revisione del budget per il solo anno 2018; b) parte ricorrente ha ricorso nel citato giudizio registrato al n. 149/2019 Reg. ric. per l’annullamento del provvedimento di diniego costituito da tale nota di risposta dell’ASP; c) la sentenza cui si chiede ottemperare annulla il provvedimento di diniego costituito da tale nota di risposta dell’ASP, sancendo il “…conseguente obbligo dell’amministrazione resistente di provvedere alla contrattazione del budget…”. 2. Sulla pretesa alla contrattazione per il 2018: l’ASP ha erogato, in forza della citata delibera 1766/2024, un importo, parametrandolo agli interventi effettivamente eseguiti dalla struttura ricorrente, senza che risulti che tale importo sia stato oggetto di apposita impugnativa.

Conseguentemente, la doglianza di elusione del giudicato per non essere stata convocata per la contrattazione afferente il 2018 si appalesa formalistica e priva di interesse per la parte ricorrente, atteso che lo scopo della contrattazione del budget è – in ultima analisi – quantificare la tipologia ed il numero delle prestazioni erogabili dalla struttura, al fine di ottenere il riconoscimento del corrispettivo per tali prestazioni; una volta erogato il corrispettivo, la contestazione avrà ad oggetto la quantificazione, peraltro ricadendo la relativa controversia nell’ambito della giurisdizione del Giudice ordinario […]».

2.- Avverso la predetta sentenza ha interposto appello l’originaria ricorrente la quale ne ha chiesto la riforma sulla base di motivi così articolati:

1) Erroneità della sentenza nella parte in cui il T.a.r. ha ritenuto che « il giudizio concluso con la sentenza in epigrafe non aveva ad oggetto anni diversi dal 2018 ». Sostiene l’appellante che erroneamente il T.a.r. avrebbe circoscritto l’oggetto del giudizio di merito alla revisione del budget del 2018 e in tal senso deporrebbe anche l’istanza originariamente trasmessa dalla parte privata all’ASP. Assetto, questo, che determinerebbe il contrasto con il giudicato. In forza dell’effetto conformativo della sentenza di cognizione, l’ASP sarebbe stata (e sarebbe) tenuta a contrattare il budget per la chirurgia sia per l’anno 2018, sia per gli anni successivi: l’(asserito) obbligo imposto dall’art. 3 del d.a. n. 506/2003 non sarebbe, infatti, subordinato ad alcuna attività sollecitatoria da parte del privato. Aggiunge l’appellante che:

- gli oculisti già accreditati e in possesso dei requisiti di cui all’allegato 2.1-g) chirurgia ambulatoriale del decreto 17 giugno 2002, avrebbero diritto alla contrattazione di un « apposito budget » per l’erogazione delle relative prestazioni;

- l’erogazione di interventi di cataratta, per conto del servizio sanitario regionale, darebbe diritto, annualmente, alla stipula di un contratto autonomo e diverso rispetto a quello relativo alle prestazioni afferenti alla branca a visita e alla attribuzione di uno specifico budget, separato e dedicato, da aggiungere a quello riconosciuto per l’attività a « visita »;

- il T.a.r. avrebbe acclarato l’obbligo a carico dell’ASP di Catania di contrattare il budget in questione, e avrebbe accertato anche la sussistenza del necessario presupposto della produzione e la persistenza dello stesso sino ad oggi.

Con la (sola) mera liquidazione, in favore della ricorrente, di un importo per l’annualità 2018, l’ASP si sarebbe sottratta all’(asserito) obbligo di procedere ad apposita contrattazione per il medesimo anno e per gli anni successivi e, in tal senso, non sarebbe stata correttamente eseguita la sentenza impugnata;

2) Erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto la ricorrente priva di interesse riguardo alla doglianza di elusione del giudicato per non essere stata convocata per la contrattazione anno 2018. Sarebbe erronea la sentenza nella parte in cui ha affermato la carenza di interesse sulla doglianza di elusione del giudicato in ragione della omessa convocazione per la contrattazione relativa al 2018 (doglianza che ad avviso del T.a.r. « si appalesa formalistica e priva di interesse per la parte ricorrente, atteso che lo scopo della contrattazione del budget è – in ultima analisi – quantificare la tipologia ed il numero delle prestazioni erogabili dalla struttura, al fine di ottenere il riconoscimento del corrispettivo per tali prestazioni […])». Evidenzia l’appellante che oggetto dell’intero giudizio non sarebbe mai stata una richiesta di denaro, bensì, sussistendo tutte le condizioni di cui al d.a. 506/2003, l’affermazione del diritto al convenzionamento e quindi la pretesa alla stipula del contratto annuale per l’effettuazione degli interventi di chirurgia ambulatoriale, autonomo e distinto rispetto a quello già posseduto (e mai contestato) per le prestazioni « a visita ». Sussisterebbe l’interesse alla contrattualizzazione per il 2018 poiché in conseguenza di essa l’ASP sarebbe obbligata a sottoscrivere il contratto per il 2019 e anni successivi, assegnando anche per tale anno e per quelli successivi un budget autonomo e separato per la cataratta, commisurato a quello del 2018.

3.- L’appellante ha, quindi, chiesto: a) di ordinare all’ASP appellata la contrattazione dell’autonomo budget annuale per la chirurgia ambulatoriale della cataratta; b) la nomina di un commissario ad acta; c) la determinazione di una penalità di mora ex art. 114, comma 4, c.p.a.

4.- Si è costituita in giudizio l’ASP di Catania la quale, con articolata memoria, ha contrastato le pretese di parte appellante ed ha chiesto il rigetto del gravame.

4.1.- L’ASP ha premesso che:

- l’ASP Catania, con delibera n. 1766 del 21 novembre 2024, ha liquidato e pagato alla Clinica della visione s.r.l. la somma di euro 123.123,86 per interventi ambulatoriali di cataratta dell’anno 2018 e ciò sul corretto presupposto che il T.a.r. Sicilia, sez. st. di Catania abbia limitato la propria cognizione al rapporto giuridico intercorso fra la pubblica amministrazione e il privato all’anno 2018;

- l’ASP si sarebbe limitata al pagamento delle somme relative all’anno 2018 in considerazione del fatto che per gli anni successivi Clinica della visione s.r.l. avrebbe sempre sottoscritto, senza riserva, ed accettato un budget complessivo comprendente tutte le prestazioni erogate per conto del SSR;

- la somma corrisposta sarebbe stata determinata avendo considerato tutti gli interventi di cataratta che la stessa aveva comunicato avere effettuato nell’anno 2018 e per i quali non vi era stata copertura del budget originariamente assegnatole;

- il 15 marzo 2023 l’appellante avrebbe chiesto all’ASP un budget aggiuntivo per gli anni 2023 e 2024 e tale richiesta non sarebbe stata accolta.

4.2.- Ciò precisato, l’ASP ha sostanzialmente evidenziato che:

- il rapporto giuridico oggetto del giudizio di cognizione sarebbe stato limitato all’annualità 2018;

- non potrebbe affermarsi che sussista l’obbligo per l’ASP di Catania di contrattare il budget con Clinica della visione s.r.l. in virtù di un giudicato che, oltre ad essere, in tesi, limitato al rapporto relativo alla sola annualità 2018, non potrebbe, per definizione, prendere in esame periodi successivi a quello oggetto del giudizio;

- dal 2019 al 2024 l’ASP Catania avrebbe sempre contrattato il budget con l’appellante e ciò avrebbe fatto sulla base dei parametri applicati a tutti gli altri operatori privati;

- detti budget non sarebbero stati contestati.

5.- All’udienza camerale del 5 marzo 2026, presenti i procuratori delle parti che si sono riportati alle già rassegnate domande e conclusioni, l’appello, su richiesta degli stessi, è stato trattenuto in decisione.

6.- L’appello, alla stregua di quanto si dirà, è infondato.

7.- Come bene argomentato dal T.a.r., la vicenda contenziosa azionata con il ricorso originario avverso il diniego di contrattualizzazione era circoscritta all’annualità 2018 e ciò lo si evince dai plurimi elementi in fatto tratteggiati dal T.a.r., a partire dall’istanza della Clinica della visione s.r.l. che era pacificamente limitata a quel periodo.

Al di là degli invocati obblighi discendenti in capo all’Amministrazione – estranei al presente giudizio – sulla base dei decreti assessoriali invocati da parte appellante, un dato può dirsi certo: l’istanza della ricorrente e il giudicato non potevano che ritenersi riguardare la sola annualità del 2018 e correttamente sono stati ritenuti tali.

In tal senso, la sentenza del T.a.r rimane immune alle critiche dell’appellante.

Nel caso di specie, peraltro, ci si trova al cospetto di un fenomeno giuridico riconducibile al cosiddetto government by contract , come teorizzato da Corte cost. n. 147 del 2025, nell’ambito del quale la funzione amministrativa è esercitata non (solo) per mezzo di un provvedimento, ma anche con l’adozione di un modulo consensuale, talora ritenuto dal legislatore più adatto per governare manifestazioni del reale complesse tanto sotto il profilo economico e sociale, quanto sotto il profilo delle dinamiche intercorrenti tra interesse pubblico e interessi dei privati. Detti interessi e il ‘bene della vita’ cui l’accordo doveva tendere, sono stati, nel caso di specie, soddisfatti in relazione alla originaria istanza e al suo perimetro, come confermato dagli elementi in fatto elencati dalla parte pubblica, i quali sono rimasti qui del tutto incontestati.

In tal senso, non è ravvisabile, nel caso di specie, alcuna violazione o elusione del giudicato, atteso che la sentenza di primo grado – così come l’intero sviluppo procedimentale e processuale che l’ha preceduta – non consente, in modo evidente, di sostenere un’interpretazione diversa da quella accolta dal Tribunale, né sul piano letterale né su quello sistematico.

E’ evidente che ogni ulteriore pretesa diversa da quella dell’effetto caducatorio discendente dalla sentenza di cognizione rimane estranea sia formalmente, sia sostanzialmente, al presente giudizio.

Nessun diritto al convenzionamento nei sensi prospettati dall’appellante è, dunque, qui, utilmente predicabile.

8.- Alla luce delle suesposte considerazioni l’appello va rigettato, con integrale conferma dell’impugnata sentenza.

9.- Le spese del presente grado seguono la regola della soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe, lo rigetta.

Condanna la parte appellante alla rifusione, in favore dell’ASP di Catania, delle spese del presente grado di giudizio che liquida in complessivi € 4.000,00 (euro quattromila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

RO AG, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

EP La EC, Consigliere, Estensore

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EP La EC	RO AG

IL SEGRETARIO