Pubblicato il 13/02/2026

N. 00091/2026REG.PROV.COLL.

N. 00069/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 69 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Massimo Blandi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Palermo, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda) n. -OMISSIS-, resa tra le parti, pubblicata il 12 giugno 2023;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2026 il Cons. LL NA e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. -OMISSIS- ha proposto appello avverso la sentenza del T.A.R. 12 giugno 2023, n. -OMISSIS- che aveva rigettato il ricorso originario avente ad oggetto il provvedimento 19 ottobre 2016, -OMISSIS-, con cui il Comune di Palermo aveva negato la concessione in sanatoria ai sensi dell’art. 39 della legge n. 724 del 1994 e il ricorso per motivi aggiunti avente ad oggetto l’ordinanza di demolizione 22 giugno 2016,-OMISSIS-.

2. Il giudice di primo grado ha ritenuto infondata la censura di parte ricorrente diretta a sostenere l’illegittimità del diniego di sanatoria, poiché pur non potendosi escludere che parte ricorrente potesse assumere l’iniziativa di ripresentare la domanda di condono già formulata ai sensi della legge n. 724 del 1994, chiedendo che la stessa fosse esaminata sulla base dei presupposti e delle condizioni di cui alla successiva legge n. 326 del 2003, ciò nondimeno doveva escludersi la sussistenza di una sorta di automatica conversione delle istanze inizialmente formulate e di un altrettanto automatico onere in capo ai Comuni di riqualificare tali istanze ai sensi della disciplina sopravvenuta; era pure infondata la domanda risarcitoria formulata in maniera generica e priva di allegazioni probatorie; l’ordinanza di demolizione costituiva atto dovuto e vincolato rispetto ad opere realizzate in assenza del prescritto titolo edilizio e non era necessaria la comunicazione di avvio del procedimento.

3. Il Comune di Palermo, regolarmente evocato in giudizio, non ha svolto difese.

4. Alla pubblica udienza del 22 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con il primo motivo l’appellante deduce che il T.A.R. ha errato nel non avere accolto il primo motivo del ricorso principale, connesso all’obbligo di evasione della domanda di condono ai sensi della sopravvenuta legge n. 326 del 2003, avendo ignorato i precedenti giurisprudenziali citati, ovvero Corte Cost. n. 197 ( recte : 196) del 2004 e T.A.R. n. 694 del 2006 e 71 del 2007). Sussisteva una indubbia univocità delle norme relative ai tre condoni succedutisi nel tempo (leggi n. 47 del 1985, n. 724 del 1994, n. 326 del 2003), che induceva a ritenere che un abuso non sanabile secondo un condono potesse certamente essere valutato ai sensi dell’altro, pur nei relativi limiti. Inoltre, nel corso dell’udienza di discussione tenutasi con le modalità da remoto (essendo stato il ricorso trattato secondo c.d. udienza smaltimento), la ricorrente aveva invocato la più recente sentenza del C.G.A. n. -OMISSIS-, poi del tutto ignorata nella sentenza oggi appellata e dalla quale si ricavava anche il principio della non necessità di una specifica richiesta secondo il sopravvenuto nuovo condono. Nella vicenda in esame la Sig.ra -OMISSIS- aveva chiesto di esaminare la domanda ai sensi del terzo condono in occasione delle osservazioni avverso il preavviso di diniego, senza riscontro concreto.

2. Con il secondo motivo si deduce che il T.A.R. ha errato nel non accogliere il primo dei motivi aggiunti, connesso alla violazione dell’obbligo di preavviso dell’ordinanza di demolizione. I precedenti richiamati dal TAR risultavano adottati prima della modifica dell'art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2011, che, con il comma 4- bis, inserito dall’art. 17, comma 1, lett. q- bis ), del decreto legge n. 133 del 2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 164 del 2014, aveva disposto che “ L'autorità competente, constatata l'inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 euro e 20.000 euro ”. La norma, peraltro, doveva essere letta in armonia con l'art. 36 dello stesso d.P.R. n. 380 del 2001, secondo cui fino all'irrogazione delle sanzioni amministrative, il responsabile dell'abuso, o l'attuale proprietario dell'immobile, potevano ottenere il permesso in sanatoria se l'intervento risultava conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda. La comunicazione di avvio del procedimento sarebbe stata necessaria in funzione della pendenza del ricorso giurisdizionale amministrativo proposto avverso il diniego della concessione edilizia in sanatoria, invece neanche considerato nel provvedimento in questione.

3. Con il terzo motivo si deduce che il T.A.R. aveva errato nell’avere rigettato la domanda subordinata di risarcimento del danno. La Sig.ra -OMISSIS- aveva assunto che si configurava un danno da ritardo discendente dalla mancata evasione della domanda presentata ai sensi della legge n. 724 del 1994, in termini utili, correlato alla perdita della possibilità di formalizzare la richiesta di condono ai sensi della legge n. 326 del 2003. Il Comune di Palermo era rimasto inerte per ben otto anni dalla presentazione della domanda di condono (avvenuta in data 23 febbraio 1995) ai sensi della legge n. 724 del 1994. La ricorrente aveva chiesto che la liquidazione del danno conseguisse ad un’apposita CTU, secondo richiesta istruttoria non esaminata.

4. Il primo motivo è infondato.

4.1 Questo Consiglio ha affermato che “ I condoni edilizi sono uno strumento di carattere eccezionale e sono dunque informati ad un particolare rigore dei presupposti sostanziali e formali, affinché si determini un elevato grado di certezza sulla concreta portata dell’utilizzo di ciascun condono da parte dei cittadini e che ciò significa che ogni condono ha un suo autonomo rilievo e che eventuali momenti di raccordo tra i diversi condoni possono sussistere soltanto se previsti dalla legge. Nel caso dei rapporti tra il primo ed il secondo condono il legislatore ha contemplato espressamente (art. 39, c. 10-bis, l. n. 724/1994; art. 2, c. 38, l. n. 662/1996) la possibilità di una “rideterminazione” della domanda entro appositi termini perentori (e pur sempre limitatamente ai casi nei quali la prima domanda fosse stata presentata nei termini della legge del n. 47 del 1985), così, al contempo, confermando che ogni condono necessita sempre di una apposita domanda (nuova o, solo ove espressamente previsto, per rideterminazione) ed escludendo che la domanda presentata per un condono possa automaticamente valere per un condono successivo ” (Cons. Stato, Ad. Plen. 22 luglio 1999 n. 20; C.G.A.R.S., sez. giur., 7 ottobre 2022, n. 1013 e, più di recente, C.G.A.R.S., sez. giur., 24 aprile 2024, n. 322, che hanno, all’evidenza, superato il principio espresso da C.G.A.R.S., sez. giur., 31 marzo 2022, n. 411, richiamata dalla parte appellante).

4.2 Sovviene, nello stesso senso, anche il giudice delle leggi che, statuendo sui rapporti tra il primo e il secondo condono, ha ribadito l’esigenza di “ stabilire termini rigorosi per consentire la sanatoria, ed evitare la protrazione di situazioni incerte, con il pericolo di ulteriori abusi ”, e che a ciò si collega “ il buon andamento della pubblica amministrazione e la primaria esigenza di misure effettive contro il perpetuarsi di abusi e il protrarsi della facoltà di sanatorie ” (Corte Cost., 10 maggio 2002, n. 174).

4.3 Come già precisato dal Consiglio « La giurisprudenza amministrativa ne ha tratto significative conseguenze, che questo Consiglio condivide: “le coordinate ermeneutiche tracciate dalla Corte costituzionale con l'ordinanza n. 174 del 2002 … consentono di evidenziare come il regime giuridico sopravvenuto, dettato dalla l. n. 724 del 1994, non potesse trovare applicazione automatica alle domande di condono presentate ai sensi della l. n. 47 del 1985, occorrendo a tali fini che la parte interessata avanzasse una tempestiva richiesta di rideterminazione all'Amministrazione procedente, nel rispetto di un preciso termine di decadenza all'uopo fissato dal legislatore (sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della l. n. 662/96)”, sicché “anche al fine di assicurare un'interpretazione costituzionalmente orientata della disciplina primaria in commento, deve ritenersi … che il regime giuridico dettato dalla l. n. 724 del 1994 non potesse trovare applicazione automaticamente - a prescindere da un'istanza di parte - in relazione alle domande di condono già presentate ai sensi della l. n. 47 del 1985, essendosi in presenza di discipline tra loro differenti e concorrenti.”, “dovendo” quindi “il Comune, in assenza di una diversa istanza, … definire il procedimento ai sensi della l. n. 47 del 1985, sulla cui base era stata presentata l'istanza di condono” (CdS sez. VI 26.04.2021 n. 3343; Id. sez. VI 14.09.2020 n. 5442). Come è stato più in generale osservato, i casi di c.d. “condono” sono “applicabili solamente a manufatti abusivi realizzati entro una data prefissata dal legislatore e solo in presenza di specifiche e fondate domande degli interessati” (CdS sez. IV 27.12.2021 n. 8631) » (cfr. C.G.A.R.S., sez. giur., 7 ottobre 2022, n. 1013).

4.4 In ordine, dunque, all’attivazione dei rispettivi procedimenti deve escludersi qualsivoglia automatismo nei rapporti tra le leggi di condono, ivi compreso, come nel caso di specie, il rapporto tra il secondo e il terzo condono.

4.5 Corretta è, dunque, la sentenza impugnata che ha affermato (richiamando Cons. Stato, sez. VII, 20 febbraio 2023, n. 1728) che “ Invero, pur non potendosi escludere che parte ricorrente potesse assumere l’iniziativa di ripresentare la domanda di condono già formulata ai sensi della l. n. 724/1994, chiedendo che la stessa fosse esaminata sulla base dei presupposti e delle condizioni di cui alla successiva l. n. 326/2003, ciò nondimeno deve escludersi la sussistenza di una sorta di automatica conversione delle istanze inizialmente formulate e di un altrettanto automatico onere in capo ai Comuni di riqualificare tali istanze ai sensi della disciplina sopravvenuta ”.

4.6 Non è, dunque, condivisibile la prospettazione difensiva che sottolinea la continuità esistente tra le tre leggi di sanatoria, n. 47 del 1985, n. 724 del 1994 e n. 326 del 2003, richiamando giurisprudenza di merito (T.A.R. Catania n. 71 del 2007 e T.A.R. Catania n. 694 del 2006), che valorizza un approccio sostanzialistico nel rapporto tra le leggi di condono partendo, tuttavia, da una premessa che prescinde dai principi sopra richiamati in tema di condono e secondo cui i condoni edilizi sono uno strumento di carattere eccezionale e sono, dunque, informati a un particolare rigore dei presupposti sostanziali e formali, affinché si determini un elevato grado di certezza sulla concreta portata dell’utilizzo di ciascun condono da parte degli interessati (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 22 luglio 1999 n. 20, paragrafo 2.2., ultimo periodo: “ la specialità della normativa sul condono edilizio, attesa la sua natura derogatoria ed eccezionale, … ne impone una lettura di stretta interpretazione ”). Si tratti di principi che sono stati ancora una volta confermati dal giudice delle leggi, nella sentenza 24 giugno 2004 n. 196 (richiamata anche dall’appellante), dove si legge che « Malgrado la titolazione dell'art. 32 sia “Misure per la riqualificazione urbanistica, ambientale e paesaggistica, per l'incentivazione dell'attività di repressione dell'abusivismo edilizio, nonché per la definizione degli illeciti edilizi e delle occupazioni delle aree demaniali”, l'oggetto fondamentale di tale disposizione è la previsione e la disciplina di un nuovo condono edilizio esteso all'intero territorio nazionale, di carattere temporaneo ed eccezionale rispetto all'istituto a carattere generale e permanente del “permesso di costruire in sanatoria”, disciplinato dagli artt. 36 e 45 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), ancorato a presupposti in parte diversi e comunque sottoposto a condizioni assai più restrittiv e» ed ancora che « Questa Corte, nella già richiamata giurisprudenza in tema di condono edilizio, ha più volte messo in evidenza che fondamento giustificativo di questa legislazione è stata la necessità di “chiudere un passato illegale” in attesa di poter infine giungere ad una repressione efficace dell'abusivismo edilizio, pur se non sono state estranee a simili legislazioni anche “ragioni contingenti e straordinarie di natura finanziaria” (tra le altre, cfr. sentenze n. 256 del 1996, n. 427 del 1995 e n. 369 del 1988, nonché ordinanza n. 174 del 2002). Ciò a giustificazione di un provvedimento normativo senza dubbio eccezionale e straordinario, che deve trovare la propria ratio sia nella “persistenza del fenomeno dell'abusivismo, con conseguente esigenza di recupero della legalità”, sia nella imputabilità di tale fenomeno di abusivismo “almeno in parte, proprio alla scarsa incisività e tempestività dell'azione di controllo del territorio da parte degli enti locali e delle Regioni” (cfr. sentenza n. 256 del 1996 e, analogamente, sentenze n. 302 del 1996 e n. 270 del 1996) ».

4.7 Tanto è già sufficiente a supportare la legittimità del provvedimento di rigetto della concessione in sanatoria 19 ottobre 2016, -OMISSIS-.

5. Il secondo motivo è pure infondato.

5.1 E’ sufficiente richiamare, in proposito, la giurisprudenza di questo Consiglio che ha precisato che « La natura vincolata dell’atto … non costituisce valido motivo per omettere il rispetto delle garanzie partecipative in situazioni peculiari e inoltre, i principi della collaborazione e della buona fede, che certamente trovano applicazione anche ai rapporti fra amministrazione e privati impongono, in alcuni casi anche in materia edilizia, di dare un’interpretazione quanto più garantista alle norme sulla partecipazione ” e che “ Certamente tale avviso non è necessario tutte le volte che sia indubbia la natura abusiva delle opere e la loro entità, diversamente l’avviso può risultare sostanzialmente utile per agevolare l’istruttoria e l’accertamento del comportamento illegittimo”(Cons. Stato, Sez. VI, 20 aprile 2000, n. 2443). Tale principio è stato riaffermato anche dal CGARS (Sez. giurisd., 26 agosto 2020, n. 750) che ha sostenuto che “è illegittimo il provvedimento vincolato emesso senza che sia stata offerta al destinatario dello stesso provvedimento la preventiva ‘comunicazione di avvio del procedimento’ ex art. 7, L. n. 241/1990, ove dal giudizio emerga che l’omessa comunicazione del procedimento avrebbe consentito al privato di dedurre le proprie argomentazioni, idonee a determinare l’emanazione di un provvedimento con contenuto diverso” » (C.G.A.R.S.,. sez. giur., 15 gennaio 2025, n. 30; C.G.A.R.S., sez. giur., 21 maggio 2025, n. 380).

5.2 Così, nel caso di specie, assume rilievo decisivo la natura abusiva dell’opera edilizia realizzata e la legittimità dell’ordine di demolizione emesso in ragione del presupposto di fatto accertato dell’abuso.

6. Anche il terzo motivo è infondato, dovendosi confermare la sentenza impugnata che ha ritenuto che la domanda risarcitoria era stata formulata in maniera generica ed era priva di allegazioni probatorie.

6.1 In disparte la circostanza che, nel caso in esame, non è intervenuta alcuna statuizione di annullamento degli atti amministrativi impugnati, deve affermarsi che, per pacifica e condivisa giurisprudenza amministrativa, “ il risarcimento del danno non è una conseguenza automatica e costante dell'annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo, ma richiede la verifica di tutti i requisiti dell'illecito (condotta, colpa, nesso di causalità, evento dannoso) e, nel caso di richiesta di risarcimento del danno conseguente alla lesione di un interesse legittimo pretensivo, è subordinato alla dimostrazione, secondo un giudizio prognostico, con accertamento in termini di certezza o, quanto meno, di probabilità vicina alla certezza, che il provvedimento sarebbe stato rilasciato in assenza dell'agire illegittimo della pubblica amministrazione, ed infatti per danno ingiusto risarcibile ai sensi dell'art. 2043 cod. civ. si intende non qualsiasi perdita economica, ma solo la perdita economica ingiusta, ovvero verificatasi con modalità contrarie al diritto; ne consegue quindi la necessità, per chiunque pretenda un risarcimento, di dimostrare la c.d. spettanza del bene della vita, ovvero la necessità di allegare e provare di essere titolare, in base ad una norma giuridica, del bene della vita che ha perduto od al quale anela, e di cui attraverso al domanda giudiziale vorrebbe ottenere l'equivalente economico" (Cons. Stato, sez. III, 29 settembre 2025, n. 7581).

6.2 L’assenza, dunque, di allegazione e di prova del danno lamentato giustifica il rigetto della pretesa risarcitoria formulata, né l’onere probatorio che incombe sulla parte danneggiata può essere supplito dalla richiesta di C.T.U. (formulata dall’appellante nel giudizio di primo grado), peraltro, relativa al solo aspetto della liquidazione del danno e non anche a quella della sua esistenza.

7. In conclusione, l’appello proposto va respinto.

7.1 Nessuna statuizione va assunta sulle spese, in quanto l’Amministrazione intimata non ha svolto difese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello n. 69/2024 R.G., come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla sulle spese.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità delle parti.

Ordina che la pubblica amministrazione dia esecuzione alla presente decisione.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

TO OV, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

Michele Pizzi, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

LL NA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LL NA	TO OV

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.