Pubblicato il 03/03/2026

N. 00137/2026REG.PROV.COLL.

N. 00461/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 461 del 2025, proposto da Comune di San Giovanni La Punta, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Vitale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

AD Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Filippo Pacciani, Valerio Mosca, con domicilio eletto presso lo studio MA EA MI in Palermo, via Nunzio Morello 40;
Regione Siciliana Presidenza, Regione Sicilia Arpa Agenzia Regionale Protezione Ambiente, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale, 6;

nei confronti

Regione Siciliana, Arpas-Agenzia Regionale per la Protezione dell'Ambiente della Sicilia, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza di rigetto del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Prima) n. 525/2025, resa tra le parti, e conseguentemente per l’annullamento:

- della nota del Comune di San Giovanni La Punta prot. n. 1105 del 11.3.2024;

- della nota del Comune di San Giovanni La Punta prot. n. 400 del 15.3.2024, avente a oggetto “Irricevibilità della segnalazione”;

- ove occorra, della nota del Comune di San Giovanni La Punta avente a oggetto “Richiesta fattibilità di intervento edilizio per Attività produttiva”;

- ove occorra, del Regolamento Edilizio Unico del Comune di San Giovanni La Punta, approvato con D.P.R.S. n. 531 del 20.05.2022, come modificato con Delibera C.C. n. 10 del 13.04.2023;

- ove occorra, delle Norme Tecniche di Attuazione del P.R.G. del Comune di San Giovanni La Punta, come modificato con Delibera C.C. n. 11 del 14.04.2023;

- della nota del Comune di San Giovanni La Punta prot. n. 20481 del 14.5.2024, avente a oggetto “Irricevibilità della segnalazione”;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di AD Italia S.p.A. e di Regione Siciliana Presidenza e di Regione Sicilia Arpa Agenzia Regionale Protezione Ambiente;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il Cons. AN Di TT e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La vicenda trae origine dall’iniziativa di AD Italia S.p.A., operatore di comunicazioni elettroniche, diretta alla realizzazione di un impianto di telefonia mobile nel Comune di San Giovanni La Punta, in Via Macello s.n.c., su area catastalmente individuata al N.C.T. foglio 5, mappale 709.

In particolare, risulta che l’8 marzo 2024 AD presentava, a mezzo PEC, al Comune e ad RP l’istanza di autorizzazione ai sensi dell’art. 44 d.lgs. n. 259/2003 per l’installazione della stazione radio base, unitamente alla richiesta di autorizzazione paesaggistica da trasmettere alla Soprintendenza. A seguito di tale inoltro, il Comune, con nota prot. n. 11015 dell’11 marzo 2024, comunicava la “irricevibilità” della segnalazione, sul presupposto che, dal 1° agosto 2021, le segnalazioni dovessero pervenire allo Sportello Unico per le Attività Produttive tramite il portale telematico dell’Ente (portale Halley). La società, per conformarsi alle indicazioni ricevute, ripresentava quindi la domanda mediante il portale in data 13 marzo 2024.

Nonostante ciò, con successiva nota prot. n. 400 del 15 marzo 2024, il Comune dichiarava nuovamente l’irricevibilità dell’istanza, motivandola, per quanto qui rileva, in ragione di due profili: da un lato, l’assunto secondo cui l’intervento (qualificato come nuova antenna e, quindi, nuovo insediamento produttivo) avrebbe dovuto essere preceduto da una “richiesta di fattibilità urbanistica”, da presentarsi nelle forme e modalità previste dal portale SUAP; dall’altro lato, l’affermazione che la particella 709 del foglio 5 risultasse oggetto di una pregressa richiesta di intervento per la quale il procedimento non si sarebbe ancora definito.

AD presentava quindi osservazioni, trasmesse a mezzo PEC in data 7 maggio 2024, contestando, tra l’altro, la pretesa necessità di un segmento procedimentale distinto e preliminare di “fattibilità urbanistica” e ribadendo la natura unitaria del procedimento ex art. 44 d.lgs. n. 259/2003. Nondimeno, con ulteriore provvedimento prot. n. 20481 del 14 maggio 2024, il Comune ribadiva l’irricevibilità della segnalazione, aggiungendo che il lotto indicato nel titolo di disponibilità era ancora oggetto di altro procedimento amministrativo e che le norme tecniche di attuazione dello strumento urbanistico vigente non prevedevano l’installazione di antenne telefoniche nelle zone “V1”.

2. Avverso i predetti atti, AD proponeva ricorso giurisdizionale dinanzi al T.A.R. Sicilia, sede di Catania, iscritto al n.g.r. 932/2024, notificato e depositato il 14 maggio 2024, impugnando il provvedimento del 15 marzo 2024 e gli atti connessi; e, con successivi motivi aggiunti notificati e depositati il 7 giugno 2024, impugnava anche il provvedimento prot. n. 20481 del 14 maggio 2024. Nel giudizio di primo grado, RP si costituiva in giudizio, mentre il Comune non si costituiva.

3. Con la sentenza n. 525/2025, pubblicata il 10 febbraio 2025, il T.A.R. Sicilia accoglieva il ricorso, integrato da motivi aggiunti, ritenendo infondato il motivo relativo al preavviso di diniego, sul rilievo dell’interlocuzione procedimentale intercorsa, e reputando invece fondati i profili sostanziali inerenti, in sintesi, alla non consentita introduzione di un aggravio procedimentale mediante la richiesta di “fattibilità”, nonché alla non automaticità ostativa della pendenza di altra istanza sul medesimo lotto; e, quanto al profilo urbanistico, valorizzava la qualificazione degli impianti di telecomunicazioni come opere di urbanizzazione primaria e la conseguente compatibilità con la destinazione urbanistica, in difetto di un espresso divieto nella disciplina comunale.

4. Avverso tale decisione il Comune di San Giovanni La Punta proponeva appello dinanzi a questo Consiglio (n.g.r. 461/2025), chiedendo la riforma della sentenza e sostenendo l’erroneità dell’accoglimento dei motivi sostanziali, con specifica contestazione, per quanto emerge dall’atto introduttivo, della qualificazione della richiesta di “fattibilità urbanistica” come aggravamento procedimentale, nonché della valutazione resa dal T.A.R. Sicilia sui profili di compatibilità urbanistica e sull’incidenza della pendenza del diverso procedimento amministrativo relativo al medesimo compendio.

AD si costituiva in giudizio, instando per il rigetto dell’appello.

5. All’udienza pubblica del 11 febbraio 2026 la causa veniva trattenuta per la decisione.

DIRITTO

I. Con il primo motivo, il Comune appellante contesta la sentenza di primo grado nella parte in cui ha reputato illegittimi i provvedimenti comunali di “irricevibilità” dell’istanza presentata da AD Italia S.p.A. ai sensi dell’art. 44 d.lgs. n. 259/2003, sostenendo, in sintesi, che l’Amministrazione avrebbe legittimamente richiesto una preventiva “fattibilità urbanistica” quale passaggio necessario per la valutazione della compatibilità dell’intervento con gli strumenti urbanistici comunali e che, in ogni caso, il sito di intervento ricadrebbe in zona “V1 – aree di verde pubblico attrezzato”, nella quale le N.T.A. del P.R.G. (art. 34) non consentirebbero l’installazione di antenne telefoniche, con conseguente incompatibilità “di per sé” dell’intervento, prospettata dall’appellante “anche sotto il profilo della tutela della salute”.

Il motivo non è fondato.

Occorre, anzitutto, riportare il thema decidendum alla sua esatta qualificazione, non già sul piano nominalistico, bensì sul piano degli effetti giuridici prodotti dall’azione amministrativa. Nella vicenda in esame, infatti, l’Amministrazione comunale non si è limitata a formulare rilievi istruttori “interni” al procedimento tipizzato dal Codice delle comunicazioni elettroniche, né ha instaurato un ordinario contraddittorio procedimentale volto a chiarire aspetti tecnici dell’istanza; essa ha, piuttosto, paralizzato in radice l’ iter autorizzatorio mediante la formula della “irricevibilità”, assumendo che la realizzazione della infrastruttura “deve essere preceduta” da un distinto adempimento (in tesi, la “richiesta di fattibilità urbanistica”) e traendo dalla mancata previa presentazione di tale passaggio la conseguenza dell’impossibilità stessa di trattare l’istanza. È, dunque, la stessa amministrazione procedente ad avere conferito alla “fattibilità” la fisionomia di condizione preliminare di procedibilità, esterna (e antecedente) rispetto al procedimento ex art. 44, con effetto ostativo immediato.

Siffatta costruzione si pone in frontale contrasto con l’assetto – teleologico e strutturale – della disciplina nazionale in materia. La giurisprudenza ha chiarito che l’autorizzazione alla realizzazione delle stazioni radio base si inscrive in un procedimento a istanza di parte nel quale il legislatore ha individuato “ l’esistenza di un forte interesse pubblico alla realizzazione della rete tecnologica necessaria per la fornitura di un servizio essenziale ”, imponendo “ tempi certi ” per la definizione e sanzionando l’inerzia con il silenzio-assenso, in ragione della “ necessità di completare la rete della telefonia mobile ” (Cfr. Cons. di Stato, Sez. VII, n. 4583 del 2023).

In questa prospettiva, l’infrastrutturazione digitale non costituisce un obiettivo accessorio o eventuale, ma un interesse pubblico primario, ormai inscindibilmente connesso al funzionamento dei servizi, alla competitività dei territori e, più in generale, al processo di crescita in un contesto storico nel quale le tecnologie della comunicazione sono e saranno determinanti. Non a caso, la stessa giurisprudenza valorizza – sul piano programmatorio – l’ammissibilità di interventi di potenziamento “ secondo le indicazioni della strategia nazionale per la crescita digitale e la diffusione della banda larga ” (Cfr. Cons. di Stato, Sez. VI, n. 9147 del 2023).

È all’interno di tale cornice che assume rilievo decisivo il principio, più volte ribadito, della tassatività degli oneri documentali e del divieto di aggravio procedimentale. In termini testuali, è stato affermato che, nell’ipotesi di installazione o modifica di un impianto soggetto a procedura semplificata, “ l’Amministrazione non può esigere documenti diversi ” da quelli previsti, attese le finalità acceleratorie e semplificatorie del procedimento e l’esigenza di evitare ogni forma di aggravamento tramite richiesta di ulteriore documentazione non prevista; ed è stato, soprattutto, chiarito che “ la preventiva presentazione […] non può costituire un pre-requisito ” per l’ottenimento dell’autorizzazione, poiché attraverso tale imposizione il Comune pone a carico dell’operatore un onere procedimentale ulteriore, particolarmente gravoso e non previsto dalla normativa nazionale, con pregiudizio delle esigenze di celerità che caratterizzano il relativo procedimento (Cfr. Cons. di Stato, Sez. VI, n. 15 del 2024).

La “fattibilità urbanistica”, nella circostanza esaminata, non è stata richiesta come mero elemento chiarificatore o come nota di accompagnamento: essa è stata imposta come sbarramento preliminare, collocato “prima” della trattazione dell’istanza e munito di efficacia impeditiva, sino a tradursi nella dichiarazione di irricevibilità. Risulta, infatti, rappresentato che la richiesta di fattibilità, così come configurata dal SUAP, è funzionale a un’“analisi preliminare” della compatibilità urbanistica e richiede un corredo documentale autonomo (inquadramento territoriale, planimetria generale e relazione tecnica dell’intervento edilizio, elaborati tecnici progettuali e verifica dei parametri urbanistici), con l’effetto di avviare “un distinto procedimento […] prima di poter procedere con la prestazione dell’istanza autorizzativa ex art. 44”. Proprio tale effetto – di anticamera procedimentale, onerosa e temporalmente dilatoria – rende plastica la frizione con il modello legale e con l’interesse pubblico alla tempestiva infrastrutturazione.

Passando, poi, al versante urbanistico in senso stretto, l’appellante insiste nel sostenere che il lotto ricadrebbe in zona “V1 – aree di verde pubblico attrezzato” e che, “in dette zone”, non sarebbe “ prevista (né può esserlo) la possibilità di posizionare e/o installare antenne telefoniche (art. 34 N.T.A.) ”, pur affermando, nello stesso contesto, la tesi secondo cui la destinazione urbanistica sarebbe “ di per sé incompatibile […] anche sotto il profilo della tutela della salute ”.

Orbene, a prescindere dal contrasto in fatto sulla corretta zonizzazione (che attiene, in ultima analisi, al fondamento documentale del presupposto invocato), la prospettazione dell’appellante non può essere accolta perché si traduce, nella sostanza, nella pretesa di ricostruire un divieto generalizzato di localizzazione per “aree urbanistiche predefinite”, in un settore nel quale l’ordinamento, per ragioni di necessaria capillarità, esige soluzioni compatibili con la diffusione del servizio sull’intero territorio.

La disciplina statale, come interpretata dalla giurisprudenza, è netta nel circoscrivere il perimetro dei poteri comunali. È stato chiarito che la potestà regolamentare attribuita ai Comuni può operare “ con riferimento a siti sensibili individuati in modo specifico ”, ma “ con esclusione della possibilità di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio ”; e, più in generale, è stato ribadito che, avendo il legislatore statale inserito tali infrastrutture tra le opere di urbanizzazione primaria, la potestà regolamentare comunale non può svolgersi “ nel senso di un divieto generalizzato di installazione in aree urbanistiche predefinite, al di là […] di concrete (e, come tali, differenziate) esigenze di armonioso governo del territorio ” (cfr. Cons. di Stato, Sez. VI, n. 9147 del 2023).

Nello stesso solco, è stato affermato che la realizzazione delle stazioni radio base è compatibile con qualsiasi destinazione urbanistica e che, a fronte del parere favorevole dell’RP sul rispetto dei limiti, al Comune non residua alcun margine per imporre delocalizzazioni neppure “per minimizzare ulteriormente” le emissioni, trattandosi di materia sulla quale il Comune non ha competenza.

In tale contesto, l’evocazione del profilo sanitario, per come formulata in appello, non può assurgere a fondamento autonomo dell’arresto procedimentale. Nella specie, risulta, altresì, che l’RP ha rilasciato parere radio-protezionistico favorevole, accertando il rispetto dei limiti previsti e, quindi, l’assenza di rischi per la salute della popolazione; ed è lo stesso atto di appello a dare conto dell’intervenuto parere tecnico-previsionale favorevole. Tale circostanza, pur non trasformando il procedimento in un automatismo, rende ancor più evidente come non possa essere legittimamente utilizzata la tutela della salute quale clausola generale per introdurre, surrettiziamente, divieti localizzativi indifferenziati o, peggio ancora, per giustificare la costruzione di passaggi preliminari non tipizzati che dilatano i tempi di realizzazione della rete.

Resta, infine, da osservare che l’appellante richiama, a sostegno della pretesa incompatibilità in zona V1, l’art. 34 N.T.A..

Anche sotto questo profilo, l’impostazione dell’appellante non è idonea a scalfire la sentenza di primo grado, dovendosi ribadire che la legittimità dell’azione amministrativa va misurata sulle ragioni effettivamente poste a base del provvedimento, non su argomentazioni difensive sopravvenute; e che, comunque, l’eventuale disciplina comunale non può tradursi nella costruzione di sbarramenti generalizzati incompatibili con i principi di capillarità e con la funzione di interesse pubblico delle infrastrutture; e, in ogni caso, l’art. 34 non conterrebbe “alcun espresso divieto” di realizzare impianti di trasmissione radiomobile nelle aree ricadenti in zona V1.

II. Con il secondo motivo, il Comune appellante censura la sentenza impugnata nella parte in cui il primo giudice ha ritenuto non conforme a legge l’arresto procedimentale fondato sulla circostanza che la particella interessata dall’intervento sarebbe “ oggetto di una pregressa richiesta di intervento […] per la quale non si è ancora definito il procedimento ”, reputando che tale pendenza non possa costituire, “ di per sé ”, ragione ostativa alla trattazione dell’istanza ex art. 44 d.lgs. n. 259/2003, anche in considerazione della sproporzione tra l’estensione complessiva del fondo e la porzione necessaria all’installazione.

Il motivo non è fondato.

Giova, anzitutto, richiamare il contenuto effettivo dei provvedimenti annullati. Il Comune ha dichiarato l’irricevibilità dell’istanza, tra l’altro, sul presupposto che “la particella 709 del foglio 5 risulta essere oggetto di una pregressa richiesta di intervento […] per la quale non si è ancora definito il procedimento ”; e ha poi ribadito l’arresto, affermando che “ il lotto indicato […] è ancora oggetto di altro procedimento amministrativo ”, senza che, a tali enunciazioni, risultino associate ulteriori puntualizzazioni istruttorie circa la concreta interferenza tra i due interventi, la localizzazione effettiva della porzione interessata, ovvero l’impossibilità, in termini tecnici e spaziali, di una coesistenza, quand’anche mediante prescrizioni.

È precisamente questo salto logico – dalla mera esistenza di una “pregressa richiesta” alla conclusione dell’irricevibilità” – che il primo giudice ha correttamente censurato, chiarendo che la pendenza di altra istanza “ non può costituire, di per sé e senza ulteriori valutazioni sulla compatibilità dell’intervento con la pertinente disciplina, circostanza ostativa ”, e valorizzando, altresì, il dato dimensionale (circa 2.000 mq di estensione del fondo, a fronte di 25 mq necessari per l’impianto).

Questo profilo dimensionale, lungi dall’essere un argomento “ornamentale”, assume rilievo sostanziale, poiché rende immediatamente percepibile la fragilità della ragione ostativa per come è stata spesa dall’Amministrazione. Quando un compendio presenta un’estensione ampia e l’infrastruttura richiesta incide su una porzione minima, l’ostatività non può essere affermata in modo indifferenziato e apodittico, ma deve essere dimostrata mediante un’istruttoria puntuale che dia conto delle ragioni per cui, nonostante la limitata impronta spaziale dell’impianto, la pregressa iniziativa renderebbe impossibile, in concreto, l’installazione nella specifica area, ovvero imporrebbe soluzioni alternative. In mancanza, la “pregressa richiesta” finisce per assumere, sul piano oggettivo, la consistenza di un pretesto procedimentale, idoneo a trasformarsi in causa paralizzante a tempo indeterminato, senza che ciò trovi alcuna copertura nella motivazione del provvedimento.

Del resto, è lo stesso atto di appello a confermare che l’Amministrazione ha inteso attribuire a quella pendenza un valore sostanzialmente automatico, contestando proprio il passaggio in cui il primo giudice ha negato l’ostatività “ di per sé ” e ha richiamato la sproporzione tra fondo e area di installazione. Ma, così impostato, il motivo non scalfisce la ratio decidendi, perché non introduce quegli “ ulteriori elementi ” che il primo giudice ha ritenuto necessari e che, invece, difettano sia nei provvedimenti sia nella logica dell’arresto procedimentale.

L’appellante, per giustificare l’arresto, evoca lo scenario dell’eventuale annullamento del diniego opposto alla società sportiva e prospetta che ciò determinerebbe il riespandersi del “prioritario diritto” di quest’ultima alla realizzazione dell’impianto sportivo, con conseguente incompatibilità per ragioni di tutela della salute. Tuttavia, l’azione amministrativa non può essere sorretta da una prognosi di esiti processuali futuri e incerti, utilizzata come giustificazione per sospendere o neutralizzare l’istruttoria dovuta nel procedimento ex art. 44. Una tale impostazione, infatti, sostituisce alla valutazione attuale e concreta dell’istanza un attendismo procedimentale, di fatto rimesso a vicende contenziose esterne e non governabili, e finisce per attribuire a quel diverso giudizio un improprio effetto paralizzante sul procedimento, in evidente frizione con la regola dei tempi certi e con l’obbligo di provvedere.

Inoltre, gli atti mostrano come il Comune, pur richiamando la pendenza dell’altro procedimento, abbia nondimeno invitato AD a ripresentare l’istanza secondo le modalità indicate, circostanza che, già sul piano logico, indebolisce l’idea di un impedimento assoluto e definitivo e conferma, piuttosto, che la “pregressa richiesta” è stata adoperata come schermo per non entrare nel merito dell’istruttoria.

III. Il Comune ha, infine, eccepito l’inammissibilità, in parte qua , dello strumento processuale utilizzato da AD ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., sostenendo che esso sarebbe spendibile esclusivamente per domande ed eccezioni “ dichiarate assorbite o non esaminate ” in primo grado, e non anche per motivi espressamente rigettati, con la conseguenza che, in difetto di appello incidentale, taluni motivi dovrebbero ritenersi rinunciati e coperti da giudicato.

L’eccezione, tuttavia, non impone una delibazione ulteriore, atteso che la stessa AD ha chiarito che la riproposizione del primo motivo del ricorso principale e del primo motivo del ricorso per motivi aggiunti è dipesa da un mero errore di trascrizione e che tali motivi devono intendersi espressamente rinunciati. Ne consegue che, quanto a tali motivi, viene meno l’interesse alla decisione sull’eccezione, essendo la relativa materia ormai definitivamente espunta dal thema decidendum del presente grado.

Ciò nondimeno, anche ove si intendesse esaminare tali profili, essi non condurrebbero a esiti incompatibili con la soluzione qui accolta; e, per quanto occorra, i profili ulteriori riproposti dall’appellata non sono idonei a indebolire l’esito di conferma, risultando, al più, convergenti nel senso della persistente illegittimità dei provvedimenti impugnati.

Alla luce delle considerazioni che precedono, l’appello non può essere accolto, risultando correttamente annullati i provvedimenti comunali con cui è stata dichiarata l’irricevibilità dell’istanza ex art. 44 d.lgs. n. 259/2003.

Le spese del grado seguono la soccombenza e vanno, pertanto, poste a carico dell’appellante, nella misura indicata nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello n.g.r. 461 del 2025, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il Comune di San Giovanni La Punta a pagare le spese del presente grado di giudizio, liquidate in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre spese generali, accessori di legge e c.u. se versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN de NC, Presidente

Michele Pizzi, Consigliere

Anna Bottiglieri, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

AN Di TT, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN Di TT	AN de NC

IL SEGRETARIO