Pubblicato il 04/03/2026

N. 00148/2026REG.PROV.COLL.

N. 01191/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1191 del 2023, proposto da
OL Di CO, rappresentato e difeso dall'avvocato Angelo Peligra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Comiso, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Stefano Garofalo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Seconda) n. 1376/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Comiso;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2025 il Cons. IA CE RO e uditi per le parti gli avvocati nessuno è presente per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.L’appellante, titolare e gestore di un’attività artigianale di panificio e annesso esercizio di vicinato di rivendita di pane in un locale di proprietà dei signori VA, sito nel Comune di Comiso, via degli Eucalipti n. 9, nel primo grado di giudizio ha impugnato: a) l’ordinanza del Comune di Comiso n. 1/07 in data 26 aprile 2018, con cui è stata ordinata l’immediata cessazione dell’attività di panificio ed esercizio di commercio al dettaglio di vicinato per attività di minimarket; b) il parere n. 16051 in data 24 aprile 2018 dell’Area 3, Settore 2, del Comune, con il quale è stata comunicata ai proprietari istanti la non assentibilità del progetto in sanatoria ai sensi dell’art. 14 della legge 16/2016.

2.Il Tar per la Sicilia, sez. Catania, (seconda sezione) con sentenza n. 1376 del 26 aprile 2023, ha respinto il ricorso.

3. Detta sentenza è appellata dal ricorrente il quale – dopo avere ricostruito la vicenda controversa e il processo di primo grado – articola i seguenti motivi:

- Violazione e falsa applicazione art. 36 D.P.R. n. 380 / 2001 ;

Il giudice di prime cure non avrebbe tratto le debite conclusioni dalla circostanza che l’attività di panificio viene svolta “da sempre” nell’immobile di proprietà dei locatori signori VA – accatastato e dotato delle necessarie autorizzazioni amministrative e igienico sanitarie – e oggetto di una pratica di sanatoria edilizia ex art. 36 del d.P.R. 380 del 2001. Lamenta l’appellante che l’avvenuta presentazione dell’istanza di condono comporta l’obbligo per l’amministrazione di pronunciarsi sulla stessa prima di dare corso al provvedimento repressivo, con la conseguenza che i provvedimenti adottati in pendenza della predetta istanza sarebbero illegittimi.

- Eccesso di potere-Violazione e/o falsa applicazione della legge regionale 10.08.16 n. 16 art. 26 .

Nel primo grado di giudizio non sarebbe stata altresì considerata la circostanza che non vi sarebbe alcuna ragione ostativa alla richiesta di variazione d’uso dell’immobile di cui alla istanza di condono edilizio, in quanto sussisterebbero nella fattispecie in esame tutti i presupposti per l’applicazione della invocata disposizione regionale, non determinando peraltro suddetta variazione d’uso alcuna alterazione dei volumi già realizzati e assentiti.

- Eccesso di potere, difetto di istruttoria e gravissimo travisamento dei fatti.

A differenza di quanto sostenuto dal Comune, sarebbe stata prodotta tutta la documentazione tecnica e amministrativa prevista dalla normativa vigente al tempo della domanda. L’intervento sarebbe conforme alla disciplina urbanistica vigente sia al momento della realizzazione dello stesso (ante 1976) e sia al momento di presentazione della domanda, come previsto dall’art. 36 del DPR 380 del 2001, vigente ratione temporis . L’erroneità e l’illogicità del provvedimento impugnato si tradurrebbe in un evidente e grossolano travisamento dei fatti, ingiustamente disatteso dal Tribunale di prime cure.

4. Il Comune resistente, costituitosi nel presente giudizio in data 27 dicembre 2023, ha contestato la fondatezza delle argomentazioni sviluppate dall’appellante e ha concluso per il rigetto dell’appello e la conferma della sentenza di prime cure. Con successiva memoria ex art 73 c.p.a., del 14 ottobre 2025, ha ribadito e ulteriormente illustrato le proprie difese.

5.All’udienza pubblica del 19 novembre 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

6. Il ricorso è infondato.

7. Quanto al primo motivo di ricorso, come riferito anche dall’ appellante, l’immobile dallo stesso condotto in locazione, nonostante sia denunciato al catasto come “locale panificio”, risulta urbanisticamente un “locale garage” [di pertinenza dell’unità abitativa soprastante]. Al riguardo, pertanto, in via generale, il Collegio non può che confermare quanto affermato dal giudice di prime cure, ovvero che “ per poter esercitare l’attività commerciale occorre il rilascio di apposito titolo che attesti la conformità urbanistica ed edilizia dei locali ”.

Tra i presupposti del legittimo svolgimento dell’attività commerciale va annoverata infatti la regolarità edilizia dell’immobile in cui l’attività è esercitata (ex multis, da ultimo, Cons. Stato, sez. VI, n. 5616/2024; Id. V, 8 aprile 2024, n. 3182).

Secondo la richiamata giurisprudenza «[I] il legittimo esercizio di un’attività commerciale, postula, sia in sede di rilascio del titolo abilitativo che per l’intera durata del suo svolgimento, l’inziale e perdurante regolarità, sotto il profilo urbanistico-edilizio, dei locali in cui l’attività è espletata, con conseguente potere-dovere dell’autorità amministrativa di inibire l’attività esercitata in locali rispetto ai quali siano stati adottati atti di accertamento e/o provvedimenti repressivi di abusi edilizi ( cfr. Cons. Stato, V, 8 aprile 2024, n. 3182, che richiama Cons. Stato, Sez. II, 27 luglio 2020 n. 4774; Id., Sez. III, 26 novembre 2018 n. 6661; Id., Sez. V, 17 luglio 2014 n. 3793). La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, per altro verso, è oramai da tempo consolidata nel senso di ritenere che nel rilascio di una autorizzazione commerciale occorre tenere presenti i presupposti aspetti di conformità urbanistico-edilizia dei locali in cui l'attività commerciale si va a svolgere, con l'ovvia conseguenza che il diniego di esercizio di attività di commercio deve ritenersi senz’altro legittimo ove fondato su rappresentate e accertate ragioni di abusività dei locali nei quali l'attività commerciale viene svolta (cfr., da ultimo, Cons. Stato, V, 9 aprile 2024, n. 3232, che richiama Consiglio di Stato sez. V, 21 aprile 2021, n. 3209 e Consiglio di Stato, Sez. IV, 14 ottobre 2011 n. 5537) . Di qui, l’esigenza della iniziale e perdurante regolarità sotto il profilo urbanistico-edilizio dei locali in cui l’attività commerciale è svolta. » (C.d.S. sez. VI, n. 5616/2024).

Nel caso di specie, l’ordinanza di cessazione dell’attività di panificio n. 1/07 è stata adottata il 26 aprile 2018: la stessa è dunque successiva alla comunicazione del Comune n. 16051, del 24 aprile 2018, di non assentibilità della richiesta di sanatoria riguardante la variazione d’uso da garage a panificio. L’ordinanza del 26 aprile 2018 non è stata pertanto adottata in pendenza di condono edilizio ( rectius : di un’istanza di accertamento di conformità ex art.36 del DPR 380/01) – istanza peraltro presentata il 27 agosto 2014, in ordine alla quale la prima richiesta di integrazione documentale avanzata dal Comune risale al 24 novembre 2014 (riscontrata con l’integrazione di aprile 2018) – e risulta pertanto priva di fondamento in fatto la censura formulata dal ricorrente secondo cui l’avvenuta presentazione della predetta istanza comporta l’obbligo per l’amministrazione di pronunciarsi sulla stessa prima di dare corso al provvedimento repressivo con conseguente illegittimità dei provvedimenti adottati in pendenza di detta istanza.

8. Parimenti infondati gli altri motivi di ricorso. L’assunto secondo cui non vi sarebbe alcuna ragione ostativa alla richiesta di variazione della destinazione d’uso dell’immobile oggetto di condono edilizio (istanza di sanatoria), in quanto sussisterebbero nella fattispecie in esame tutti i presupposti per l’applicazione della invocata disposizione regionale (art. 26 della l.r. n. 16 del 2016), non costituisce motivo sufficiente a sostenere le ragioni del ricorrente ai fini del presente giudizio, posto che il titolo urbanistico-edilizio non risulta in ogni caso assentito a causa delle ragioni indicate nella comunicazione del 24 aprile 2018: non completa integrazione della documentazione richiesta, necessità che il progetto di sanatoria riguardi “ l’intero immobile escludendo le parti conformi ai provvedimenti autorizzativi rilasciati ”, nonché le altre discordanze evidenziate dal Comune. Anche la censura relativa alla mancata conclusione del procedimento con un provvedimento avente natura decisoria appare priva di fondamento posto che l’atto impugnato del 24 aprile 2018 reca appunto le ragioni per le quali il procedimento relativo all’istanza per il rilascio della concessione edilizia in sanatoria (del 27 agosto 2014) non può essere positivamente definito ed è idoneo pertanto a concludere il relativo procedimento: ciò ancor più ove si consideri che la mancata concessione della sanatoria ex l’art. 36 del d.P.R. n 380 del 2001 non richiede in via generale un provvedimento espresso, essendo previsto al comma 3 del medesimo articolo che l’ufficio comunale si pronuncia entro sessanta giorni decorsi i quali la richiesta si intende respinta.

9. Il Collegio, pertanto, dichiara non fondate anche le censure formulate dall’appellante con il terzo motivo di ricorso sempre relative all’impugnato atto n. 16051 in data 24 aprile 2018 (che peraltro, secondo quanto riferito dal Comune resistente, non risulta essere stato impugnato dai proprietari istanti). L’appellante, a sostegno delle censure formulate, richiama l’avvenuta integrazione documentale (nota del tecnico dei richiedenti la sanatoria n. 15882 del 23 aprile 2018, della quale dà conto anche l’impugnato atto del Comune), limitandosi apoditticamente a sostenere che nessun’altra documentazione era dovuta dalla ditta proprietaria sempre sul presupposto della conformità dell’intervento alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia alla data di esecuzione dello stesso sia al momento di presentazione della domanda di sanatoria; né peraltro alcuna censura viene prospettata in ordine al motivo di diniego relativo alla necessità che il progetto di sanatoria dovesse riguardare “ l’intero immobile escludendo le parti conformi ai provvedimenti autorizzativi rilasciati ”. Le suesposte considerazioni sono di per sé sufficienti a superare le censure di eccesso di potere, difetto di istruttoria e travisamento dei fatti, formulate dall’appellante.

10. In definitiva, l’appello deve essere respinto.

11. Sussistono ragioni per compensare le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NO de SC, Presidente

Giuseppe Chinè, Consigliere

IA CE RO, Consigliere, Estensore

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA CE RO	NO de SC

IL SEGRETARIO