Pubblicato il 30/03/2026

N. 00199/2026REG.PROV.COLL.

N. 00176/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 176 del 2024, proposto da
-OMISSIS-., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocato Giampiero De Luca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Imprese e del Made in Italy , in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale, 6;

nei confronti

Intesa Sanpaolo S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocato Giuseppe Franco Ferrari, con domicilio eletto presso lo studio CE SU in Palermo, via Ammiraglio Gravina 2/F;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia - Sezione staccata di Catania (Sezione Quarta) n. -OMISSIS-, resa tra le parti, pubblicata il 12 luglio 2023, non notificata, con cui è stato rigettato il ricorso proposto per l'annullamento del decreto della Direzione Generale per l'incentivazione delle attività imprenditoriali del Ministero dello Sviluppo Economico, prot. n. 3080 del 5 novembre 2013, con il quale sono state revocate le agevolazioni ex l. 488/92 (già concesse in via provvisoria con decreto n. 130465 del 27 novembre 2003) ed è stata richiesta la restituzione della prima quota già erogata;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Intesa Sanpaolo S.p.A. e del Ministero delle Imprese e del Made in Italy ;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2026 il Cons. IG AN e uditi per le parti gli Avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

L’odierna appellante, premesso di svolgere attività di commercio all’ingrosso di prodotti ortofrutticoli, espone di aver presentato allora Ministero delle Attività Produttive per il tramite della banca concessionaria, in data 9 maggio 2003, domanda di ammissione alle agevolazioni previste dalla l. n. 3 488/92 e al 16° bando del 2002, per i programmi di investimento di rilevante interesse per lo sviluppo del commercio. Espone che il programma prevedeva investimenti in macchinari e l’ampliamento delle superfici di vendita dell’unità locale sita in Scordia (CT), per un importo complessivo di € 1.604.000,00, di cui € 1.000.000,00 con l’apporto di nuovi mezzi propri. Espone ancora che il programma superava il vaglio istruttorio della banca concessionaria, collocandosi al 22° posto della graduatoria ordinaria della Regione Sicilia dei progetti del settore commercio ammessi, approvata con d.m. 14 ottobre 2003, con una agevolazione concedibile di € 471.654,00. Con decreto n. 130465 del 27 novembre 2003 il Ministero concedeva un contributo in conto impianti di € 471.654, in due quote annuali di € 235.827,00 ciascuna. Deduce di aver attuato il programma sulla base dei titoli abilitativi acquisiti. In particolare, per quanto riguarda le opere edili in aumento della superficie dell’area produttiva interessata dall’investimento, l’istante provvedeva a realizzare un nuovo soppalco in acciaio di superficie complessiva prossima ai 1.100 mq nonché procedeva all’integrale chiusura, con opere di termocoibentazione, di una area scoperta del “ piano di carico ” dei prodotti ortofrutticoli, realizzando una superficie di mq 1.618. Nel marzo del 2005 era dunque erogata la prima quota di contributo di € 229.786,00, a titolo di avanzamento lavori. L’intervento era ultimato il 24 novembre del 2005 (con l’ultimo titolo di spesa presentato) ed entrava a regime nel dicembre dello stesso anno. Solo nel gennaio 2007 la banca concessionaria dava incarico ad un proprio tecnico di effettuare un sopralluogo e di relazionare sullo stato finale. In data 2 maggio 2008, il tecnico produceva una relazione con cui, in ordine alla tipologia dell’iniziativa, al punto “ C1 ” evidenziava la non ammissibilità alle agevolazioni poiché “ la percentuale d’incremento della superficie di vendita, … risulta inferiore al 20% e non consente di definire l’iniziativa con la tipologia di ampliamento … ”.Tuttavia l’appellante sottolinea che nella stessa relazione il tecnico dava atto “ che il programma è stato realizzato sostanzialmente come previsto ”… “ che alla data del sopralluogo (31/01/2007) tutti i macchinari e le attrezzature risultavano presenti presso l’unità locale e l’attività veniva svolta regolarmente ”.

Con nota del 23 luglio 2008 la Società ricorrente formulava controdeduzioni. Con tale nota faceva rilevare che alcune delle superfici, sia al lordo che al netto delle coperture, computate dal consulente della banca, prima e dopo l’attuazione del programma, erano estranee all’iniziativa ovvero utilizzate da altra azienda o per altra attività. Pertanto, produceva un nuovo calcolo che evidenziava un incremento del 20% delle superfici di vendita considerate sia come superfici utili sia come superfici coperte e chiedeva una revisione dei calcoli di incremento e l’annullamento della proposta di revoca. A seguito di tali controdeduzioni, la banca concessionaria richiedeva al consulente di relazionare in merito. Il tecnico incaricato con relazione dell’11 gennaio 2010 (doc. 8 Tar) precisava che non era mai stata resa nota la presenza di altra azienda. Pertanto, il Ministero dello Sviluppo Economico, con nota prot. 0011398 del 6 maggio 2010 avviava procedimento di revoca totale dell’agevolazione provvisoriamente concessa.

Nelle more, la Società appellante, con istanza del 25 ottobre 2012, chiedeva l’applicazione del beneficio di cui all’art. 29, comma 1 d.l. n. 83/2012, a cui la banca concessionaria formulava parere negativo, dando mandato, in data 11 aprile 2013, di effettuare gli accertamenti tecnici finalizzati alla redazione della relazione finale. A seguito di detta relazione la banca confermava la proposta di revoca totale dell’agevolazione con nota del 25 settembre 2013. Col provvedimento impugnato, il direttore della Direzione per l’incentivazione delle attività imprenditoriali, faceva proprie le relazioni predette, disponendo la revoca dell’agevolazione concessa ed il recupero della prima quota di contributo erogato di € 235.827,00, oltre rivalutazione ed interessi entro 60 giorni dal ricevimento del decreto. Riferisce, da ultimo che il Ministero ha iscritto a ruolo una somma di € 334.144,29 comprensiva di accessori riferita al provvedimento di revoca dell’agevolazione, trasmettendolo a Riscossione Sicilia s.p.a., che ha emesso la cartella di pagamento n. 293 20150012667130 notificata il 4 maggio 2015, impugnata con opposizione ex art. 615 co. 1 c.p.c. dinanzi al Tribunale di Catania, che ne ha sospeso l’esecutività con ordinanza della prima Sezione civile del 7 dicembre 2015, nell’ambito del giudizio che si trova in attesa di deposito della sentenza.

Avverso la sentenza di primo grado, che ha respinto il ricorso, l’istante propone dunque i seguenti motivi (contestando anche la genericità della sentenza):

1 – error in iudicando , violazione dell’art. 112 c.p.c., omesso esame del primo motivo (rubricato 2, che è qui riproposto), con cui si deduceva il vizio di eccesso di potere per sviamento e per istruttoria perplessa e contraddittoria, violazione del principio di buona fede e di tutela e consolidamento dell’affidamento, in quanto la superficie dell’unità produttiva locale preesistente, impegnata nel progetto d’investimento e quella da realizzare, in incremento, risultano indicate in tutti gli allegati tecnici e descrittivi che corredavano l’istanza di agevolazione valutata positivamente ed, in particolare, nella scheda tecnica, nel business plan e negli elaborati grafici, corrispondenti a quelli prescritti dalla normativa del settore Commercio (cfr. allegato 13 alla circolare n. 900047 del 2001); invoca, pertanto la giurisprudenza secondo cui “ il provvedimento di concessione provvisoria del contributo (emesso previa valutazione delle singole iniziative e formazione di una graduatoria di merito) appare suscettibile di consolidazione per quanto attiene alle caratteristiche del programma da finanziare, in modo tale da consentire il ragionevole affidamento degli operatori, che in base al contributo stesso sono legittimati ad avviare i previsti investimenti, nella consapevolezza che solo un non corretto impiego delle risorse ottenute potrebbe implicare perdita, o riduzione, delle somme ottenute a sostegno della propria attività imprenditoriale. … d'altra parte, … una provvisorietà di erogazione estesa … alla stessa assentibilità del programma da finanziare si tradurrebbe in sostanziale aleatorietà del contributo fino alla concessione definitiva, con pressoché insostenibile rischio di impresa nell'attuazione dei programmi aziendali di investimento, sottoposti ad approvazione ” (Cons. Stato, sez. VI, 15 giugno 2009, n. 3831 e CGARS 28 dicembre 2020 n. 1206);

2 – error in iudicando sul secondo motivo di ricorso (rubricato 3), motivazione generica e mancata interpretazione coordinata delle disposizioni della circolare esplicativa n. 900047 del 21 gennaio 2001 in materia di superficie preesistente, che al punto 3.8. specifica che il programma d’investimenti debba essere riferito ad una sola unità locale, nel cui ambito può essere rapportato ad una “ area produttiva da valutare ” e non all’intera unità locale, in ragione della contraddizione tra i criteri applicati (nella relazione del 2008 il tecnico assumeva che per superficie dell’esercizio preesistente dovesse intendersi l’intera superficie coperta dell’unità locale, mentre nella relazione del 2013, assumeva che alla quantificazione delle superfici dell’esercizio preesistente concorressero anche le superfici scoperte dell’unità locale);

3 – error in iudicando , travisamento del terzo e quarto motivo di ricorso (rubricati 4 e 5 e che sono riproposti), omessa pronunzia con riferimento ai motivi con cui l’odierno appellante deduceva che l’incremento delle superfici del 20% sarebbe determinato dal calcolo di un indicatore utilizzato per la formazione della graduatoria (punto 5 – c5 d.m. 3.7.2000) e che l’eventuale scostamento da tale indicatore sarebbe divenuto irrilevante ai fini del rispetto degli obblighi dal medesimo derivanti secondo quanto previsto dall’art. 29, comma 1 del d.l. n. 83 del.2012 conv. in l. 134/2012 e che, comunque, uno scostamento da tale indicatore non superiore al 30% non consentirebbe la revoca totale dell’agevolazione; dunque, in via subordinata, violazione e falsa applicazione dell’art. 29, comma 1, d.l. n. 83 del 2012, conv. in l. n. 134 del 2012; ed ancora, in via ulteriormente gradata, violazione della circolare del Ministero dell’industria e del commercio n. 5900047 del 25 gennaio 2001;

4 – error in iudicando , genericità della motivazione ed erronea delibazione del profilo del legittimo affidamento; il T.A.R. avrebbe disatteso anche il quinto motivo; il provvedimento impugnato sarebbe sproporzionato ed illogico nell’applicare la massima sanzione della revoca totale ad un programma che tutte le relazioni tecniche avrebbero riconosciuto realizzato in conformità a quanto previsto.

Si è costituita per resistere Intesa Sanpaolo S.p.A, ribandendo il mancato incremento di superficie e, dunque, l’inammissibilità del programma dell’appellante “ poiché non inquadrabile tra le tipologie agevolabili ”. Con ulteriore memoria eccepisce la violazione del ne bis inidem avendo l’odierna appellante proposto opposizione avverso le cartelle esattoriali emanate nelle more del presente giudizio e attualmente sub iudice.

Le parti hanno svolto le proprie repliche.

Il Ministero appellato si è costituito in rito.

All’udienza di discussione del 4 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

I – L’appello è fondato in considerazione di quanto di seguito specificato e con particolare riguardo ai motivi primo e quarto.

II – In via preliminare, va precisato che a differenza di quanto sostenuto dal T.A.R., nella specie, non viene in esame una controversia attinente alla fase della esecuzione (“ con riguardo al caso in esame, il finanziamento è stato concesso nell’ambito di un patto territoriale ai sensi della l. 19 dicembre 1992 n.488, sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, con conseguente estensione del suo sindacato anche sulla questione inerente al corretto svolgimento dell’esecuzione del rapporto intercorso tra le parti in causa ”), bensì è in contestazione un provvedimento di revoca che ha rimesso in discussione i profili di ammissibilità del finanziamento.

Sul punto appare opportuno richiamare quanto affermato dalla giurisprudenza, secondo cui la revoca del contributo, per l’assenza originaria dei presupposti giustificativi già positivamente valutatati dall’Amministrazione, non può essere equiparata alla revoca del contributo per l’inadempimento del programma di investimenti ovvero per altri fatti sopravvenuti all’ammissione al finanziamento. Si è infatti evidenziato che “ Al fine di ricostruire la natura giuridica del pubblico potere esercitato dall’Amministrazione procedente, giova distinguere a seconda che la revoca del contributo sia disposta per la carenza originaria o sopravvenuta di un requisito di ammissione al contributo. Nella prima ipotesi, emerge un’invalidità del provvedimento concessorio - da scrutinare alla stregua dello stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione -, tenuto conto che il contributo non avrebbe potuto essere concesso in assenza di un suo requisito di ammissibilità: in tali casi, l’Amministrazione è abilitata a riesaminare la propria pregressa determinazione –di ammissione dell’operatore economico al finanziamento pubblico – nell’esercizio di un potere di autotutela, in relazione al quale, … sussiste la cognizione del giudice amministrativo (cfr. Cass. Sez. Unite, Ord., 30 luglio 2020, n. 16457). Cass. Sez. Unite, Ord., 30 luglio 2020, n. 16457)” (Consiglio di Stato, sez. VI, 21 ottobre 2021, n. 7064).

III – Orbene, ciò precisato in termini generali, deve altresì evidenziarsi che “ La natura provvisoria del contributo … non può impedire la configurazione in capo al beneficiario di un legittimo affidamento in ordine (anziché alla conservazione del contributo) alla sussistenza dei requisiti originari di ammissibilità al contributo già positivamente valutati dall’Amministrazione procedente. In tali ipotesi, non si fa questione di fatti o atti futuri ancora da verificare, ma si discorre di presupposti già esaminati in sede amministrativa ai fini dell’adozione di un provvedimento con cui l’organo procedente, spendendo un pubblico potere, decide di ammettere il progetto di investimenti alla pubblica contribuzione. Al pari di ogni altro atto provvedimentale, tale decisione può essere riesaminata dall’Amministrazione al ricorrere delle condizioni di cui all’art. 21 nonies, l. n. 241 del 1990, tendenti a tutelare il legittimo affidamento comunque ingenerato nella parte beneficiata dall’esercizio del pubblico potere. …. Alla stregua delle considerazioni svolte, deve ritenersi che la revoca del contributo, per l’assenza originaria dei presupposti giustificativi già positivamente valutatati dall’Amministrazione, non possa essere equiparata alla revoca del contributo per l’inadempimento del programma di investimenti ovvero per altri fatti sopravvenuti all’ammissione al finanziamento. Nel primo caso l’Amministrazione riesamina una propria decisione, negando l’integrazione di un presupposto già positivamente valutato con una previa decisione provvedimentale; nel secondo caso, l’Amministrazione accerta – con azione vincolata – un inadempimento del beneficiario o, comunque, la mancata verificazione delle condizioni (non esistenti al momento dell’ammissione alla pubblica contribuzione) cui era subordinata l’erogazione del contributo in via definitiva. Soltanto nel primo caso si pone l’esigenza di tutelare l’affidamento dell’istante da un eventuale riesame di una decisione amministrativa previamente adottata; nel secondo caso, invece, non essendo il contributo negato per effetto di un riesame amministrativo, ma in ragione della mancata verificazione di quelle condizioni che l’istante ben sapeva essere essenziali per la concessione in via definitiva del contributo, non potrebbe configurarsi alcun legittimo affidamento alla conservazione di un’agevolazione ancora provvisoria. Qualora la revoca del contributo configuri un provvedimento di autotutela, implicando il riesame di una precedente decisione amministrativa sui presupposti (originari) di ammissione alle pubbliche agevolazioni, l’intervento di secondo grado si traduce in un annullamento d’ufficio di un precedente provvedimento, dovendo, pertanto, soddisfare le condizioni di cui all’art. 21 nonies, l. n. 241 del 1990 .” (Consiglio di Stato, sez. VI, sent. del 21 ottobre 2021, n. 7064).

IV - Secondo parte appellata e la sentenza in primo grado, nel caso in esame, tuttavia non sarebbe ravvisabile un legittimo affidamento del privato, in quanto difetterebbero i presupposti di legge affermati dall’ordinamento comunitario e perché il procedimento concessorio non risultava ancora concluso, difettando il provvedimento di concessione in via definitiva.

Nella fattispecie non potrebbe diversamente argomentarsi, in quanto in materia l’ammissione al contributo avviene soltanto in via provvisoria, occorrendo un’ulteriore attività di accertamento in sede amministrativa ai fini della concessione in via definitiva delle relative agevolazioni economiche.

Tuttavia, la provvisorietà dell’elargizione economica non consente di negare la valenza provvedimentale dell’atto di ammissione al contributo, bensì evidenzia la precarietà della posizione giuridica della parte privata, la quale, al fine di conservare l’utilità provvisoriamente concessa, è tenuta ad adempiere obblighi e doveri imposti dall’Amministrazione procedente, la cui osservanza deve essere verificata nell’ambito di un successivo controllo amministrativo. Pertanto, se la mera concessione provvisoria di un contributo economico non può fondare un affidamento legittimo della parte privata sulla conservazione dell’utilità ricevuta, a prescindere dal futuro svolgimento del rapporto amministrativo, occorrendo a tali fini che l’operatore economico rispetti il programma di investimenti approvato dall’Amministrazione, sottoponendosi al successivo controllo amministrativo ai fini della determinazione (nell’ an e nel quantum ) del contributo allo stesso spettante in via definitiva, la giurisprudenza ha precisato che “ In definitiva, l’istante, se non può ritenersi titolare di un legittimo affidamento alla conservazione dell’utilità economica provvisoriamente concessa - che potrà sorgere soltanto all’esito del completamento della fattispecie (a formazione progressiva) concessoria, con l’adozione del provvedimento di concessione in via definitiva del contributo, una volta verificato il corretto adempimento del programma di investimenti -, deve ritenersi titolare di un legittimo affidamento sulla sussistenza dei presupposti (originari) di ammissione al contributo, che danno titolo al finanziamento del progetto di investimenti, facendosi questione di elementi già valutati positivamente dall’Amministrazione procedente” (Consiglio di Stato, sent. n. 7064 del 2021cit.).

V - Alla stregua delle considerazioni svolte, deve ritenersi che la revoca del contributo, per l’assenza originaria dei presupposti giustificativi già positivamente valutatati dall’Amministrazione – come risulta avvenuto nel caso che occupa nel senso della valutazione dell’ampliamento in progetto - non può essere equiparata alla revoca del contributo per l’inadempimento del programma di investimenti ovvero per altri fatti sopravvenuti all’ammissione al finanziamento .

Nella fattispecie in esame l’Amministrazione ha riesaminato una propria decisione, negando l’integrazione di un presupposto già positivamente valutato con una previa decisione provvedimentale (l’ammissione ed il collocamento in posizione utile ai fini del finanziamento, come dedotto al terzo motivo dell’appello con riproposizione del quarto motivo di primo grado), risultando agli atti che l’appellante ha effettuato quanto indicato in progetto.

Tale situazione si appalesa, dunque, ben differente dall’ipotesi in cui l’Amministrazione accerti – con azione vincolata – un inadempimento del beneficiario o, comunque, la mancata verificazione delle condizioni (non esistenti al momento dell’ammissione alla pubblica contribuzione) cui era subordinata l’erogazione del contributo in via definitiva.

Sul punto si è evidenziato che “ Qualora la revoca del contributo configuri un provvedimento di autotutela, implicando il riesame di una precedente decisione amministrativa sui presupposti (originari) di ammissione alle pubbliche agevolazioni, l’intervento di secondo grado si traduce in un annullamento d’ufficio di un precedente provvedimento, dovendo, pertanto, soddisfare le condizioni di cui all’art. 21 nonies L. n. 241/90.

Per l’effetto, occorre che l’Amministrazione assuma un provvedimento corredato da una adeguata motivazione circa la natura e la gravità dei vizi inficianti la determinazione di primo grado, la sussistenza di uno specifico interesse pubblico attuale alla sua eliminazione (che non può ridursi all'esigenza del mero ripristino della legalità violata), la comparazione tra gli interessi emergenti nel caso concreto (tenendo conto della posizione del beneficiario) e la ragionevole durata del tempo intercorso tra l'atto illegittimo e la sua rimozione” (sent. n. 7064/2021 cit.).

VI - Ai fini dell’odierno giudizio, assumono rilevanza, in particolare, la tutela del legittimo affidamento della parte incisa dall’esercizio del pubblico potere (motivi 1 e 4 dell’appello) e l’assenza di un’adeguata motivazione sottesa all’atto di autotutela (motivo 2).

Infatti, non può che affermarsi che, con riferimento al primo profilo, il riesame di una precedente decisione favorevole al destinatario debba tenere conto del legittimo affidamento in questi ingenerato sulla integrazione dei requisiti di ammissione alla pubblica contribuzione.

Come precisato dalla giurisprudenza amministrativa , "il principio dell'affidamento trova la sua giustificazione nella circostanza che il privato possa confidare nella stabilità di un atto amministrativo, quando abbia ragione di ritenere che l'atto sia legittimo e comunque abbia prodotto i suoi effetti per lungo tempo, senza che sia intervenuto alcun "rilievo" da parte dell'amministrazione che lo ha emanato" (CGA, 23 maggio 2017, n. 243).

Ne consegue che in tal caso la valutazione dei requisiti di ammissione può essere messa in discussione solo attraverso un procedimento di autotutela, sussistendone i presupposti.

Nella specie che occupa, rileva il fatto che il provvedimento di ‘revoca’ sia intervenuto a più di dieci anni dalla concessione del beneficio.

VII – Tutto quanto sin qui ritenuto è sufficiente all’accoglimento dell’appello, potendo essere assorbite le altre censure.

VIII – Per completezza deve escludersi la fondatezza dell’eccezione svolta da parte appellata in considerazione della differenza di oggetto dei diversi giudizi pendenti, spettando a questo giudice l’annullamento del provvedimento impugnato.

IX - Ne discende che l’appello deve essere accolto.

X – Tuttavia, la complessità della fattispecie esaminata giustifica la compensazione delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate, con refusione del contributo unificato. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità idonee ad identificare l’appellante.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

TO NO, Presidente

IG AN, Consigliere, Estensore

Anna Bottiglieri, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IG AN	TO NO

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.