Pubblicato il 30/03/2026

N. 00213/2026REG.PROV.COLL.

N. 00715/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 715 del 2024, proposto da
EP CI, rappresentato e difeso dall'avvocato Edoardo Nigra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Catania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Elisabetta Baviera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza) n. 3758/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Catania;

Visti tutti gli atti della causa e le memorie depositate dalle parti;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il Cons. NI Lo PR e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

A) La presente controversia trae origine da un complesso iter amministrativo relativo a due istanze di condono edilizio (L. 47/1985) presentate nel marzo 1986 dai danti causa dell'odierno appellante, dott. CI, per un immobile sito nel Comune di Catania. Tali istanze furono oggetto di corpose integrazioni documentali, come attestato dalle note protocollate dal Comune di Catania il 26 settembre 1986 (prot. n. 54751) e il 14 gennaio 1987 (prot. n. 150), con cui vennero depositati, tra gli altri, attestazioni di pagamento, progetti, relazioni tecniche e perizie.

Dopo oltre tre decenni di totale inerzia, il Comune di Catania, con nota dell'8 ottobre 2019, notificava all'appellante un preavviso di diniego, fondato sulla presunta mancata risposta a due precedenti richieste di integrazione documentale del 2001 e del 2003, e richiedeva nuovamente la produzione di documentazione, in gran parte sovrapponibile a quella già depositata nel 1986-87.

A tale preavviso seguiva, in data 16 marzo 2021, il provvedimento di diniego definitivo, motivato esclusivamente con la mancata produzione della documentazione richiesta, ai sensi dell'art. 2, comma 37, della legge 662/96 e dell'art. 49, comma 7, della legge 449/97, che prevedono l'improcedibilità della domanda per carenza documentale dopo l'inutile decorso del termine assegnato.

B) L'appellante impugnava tale diniego dinanzi al T.A.R. per la Sicilia, sede di Catania, deducendo plurimi vizi, tra cui l'eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di istruttoria, e la violazione dell'art. 43 del D.P.R. 445/2000, che vieta alle amministrazioni di richiedere documenti già in loro possesso.

C) Il Tribunale di primo grado, con la sentenza n. 3758/2023, rigettava il ricorso.

Il T.A.R. riteneva applicabile la normativa statale sul diniego automatico; giustificava la nuova richiesta di documenti da parte del Comune ritenendo "plausibile" la perdita della documentazione a causa di un incendio avvenuto nel 1997 e, soprattutto, addebitava al ricorrente un'inerzia ingiustificata e una violazione dei doveri di collaborazione per non aver dato seguito al preavviso di diniego del 2019, richiamando il principio di autoresponsabilità del privato.

D) Avverso tale sentenza, l'appellante ha proposto il presente gravame, ribadendo le censure svolte in prime cure e censurando l'erroneità e l'illogicità della motivazione della sentenza impugnata e l'errata applicazione dei principi che regolano l'azione amministrativa e l'onere della prova.

DIRITTO

L'appello è fondato e merita accoglimento.

1) La sentenza impugnata si fonda su una ricostruzione dei fatti e su un'applicazione dei principi giuridici che non possono essere condivise, in quanto capovolgono la corretta ripartizione degli oneri e delle responsabilità nel rapporto tra cittadino e Pubblica Amministrazione.

Il vizio che inficia alla radice il provvedimento di diniego impugnato, e che la sentenza di primo grado ha erroneamente disatteso, è la palese violazione del principio che vieta all'amministrazione di richiedere al privato documenti di cui è già in possesso.

Tale principio, oggi codificato nell'art. 18, comma 2, della L. 241/1990 e nell'art. 43 del D.P.R. 445/2000, è espressione dei più generali canoni di economicità, efficacia e non aggravamento del procedimento.

Nel caso di specie è documentalmente provato, tramite la nota protocollata dal Comune di Catania al n. 54751 del 26 settembre 1986, che i danti causa dell'appellante avevano trasmesso all'ente una corposa documentazione a corredo delle istanze di condono.

Tale atto, munito di timbro di protocollo, costituisce prova certa della ricezione e dell'acquisizione della documentazione agli archivi comunali.

Di fronte a tale evidenza, la richiesta di integrazione formulata dal Comune nel 2019, avente a oggetto documenti in gran parte sovrapponibili a quelli già depositati, si configura come un'attività illegittima, poiché viola il divieto di aggravare il procedimento e l'obbligo di acquisire d'ufficio i dati già in proprio possesso. Questo vizio, di per sé, è sufficiente a travolgere il provvedimento di diniego, che si fonda su un presupposto (la mancata produzione documentale) giuridicamente e fattualmente erroneo.

2). Il fulcro della decisione del T.A.R., e l'argomento su cui si concentra la difesa del Comune, è che la richiesta di nuova documentazione sarebbe stata giustificata dalla perdita degli atti originari, a causa di un incendio avvenuto nel 1997, e che l'inerzia del ricorrente di fronte a tale richiesta costituirebbe una violazione del dovere di collaborazione tale da legittimare il diniego.

Questa tesi è infondata.

2.1). In primo luogo, la perdita di atti da parte di un'amministrazione pubblica è un evento che rientra nel suo esclusivo rischio organizzativo. L'onere della corretta tenuta e conservazione degli archivi è un preciso dovere dell'ente. La giurisprudenza, anche in materia di accesso agli atti, è costante nell'affermare che, se la documentazione esiste, va esibita, e se non è più esistente, è l'amministrazione a doverlo attestare formalmente, assumendosene la responsabilità, senza che ciò possa tradursi in un pregiudizio per il cittadino.

Il divieto di cui all'art. 43 del D.P.R. 445/2000 non ammette deroghe e opera anche quando l'amministrazione invochi la perdita o il deterioramento – sempre e per qualsiasi causa: res perit domino – della documentazione precedentemente acquisita.

2.2). In secondo luogo, la stessa allegazione dell'incendio è stata gestita dal Comune in modo contraddittorio e proceduralmente non corretto. La nota del 2003, prot. n. 6170, che comunica la distruzione degli atti, si riferisce esplicitamente alla pratica di condono del 1995 (relativa alla tettoia poi demolita) e non alle pratiche del 1986, che sono il vero oggetto del contendere.

Inoltre, come dedotto dall'appellante, non vi è prova della corretta notifica di tali comunicazioni, né esse contenevano i requisiti formali (come l'assegnazione del termine perentorio di 90 giorni con l'avvertimento delle conseguenze) per attivare il meccanismo del diniego automatico previsto dalla normativa speciale sul condono (termine che peraltro, per le ragioni di cui si è già detto supra , nel caso di specie neppure avrebbe potuto essere comminato).

È in questo contesto che va valutata la mancata risposta dell'appellante.

Il T.A.R. ha errato nel qualificarla come acquiescenza o violazione del dovere di collaborazione (ex art. 1227 c.c.). I principi di collaborazione e buona fede, codificati dall'art. 1, comma 2-bis, della L. 241/1990, sono biunivoci e valgono tanto per il privato, quanto, e anzi a maggior ragione, per l'amministrazione.

Non si può pretendere una condotta collaborativa dal privato a fronte di un'azione amministrativa che si manifesta, dopo 33 anni di silenzio, con una richiesta illegittima (perché avente a oggetto documenti già posseduti e persi per causa imputabile alla richiedente) e proceduralmente viziata.

L'inerzia del Comune per un tempo così abnorme, lungi dal potersi considerare irrilevante, ingenera nel privato un legittimo affidamento sulla sostanziale regolarità della propria posizione, o quantomeno sulla completezza della documentazione a suo tempo fornita. Pretendere che, a fronte di una tardiva e generica richiesta, fosse il cittadino a dover sollevare l'amministrazione – e per giunta entro un termine perentorio – dalla ricerca di atti che essa stessa aveva smarrito, significa operare un'inversione inammissibile dell'onere della prova e dei doveri di corretta amministrazione.

La condotta del privato, pertanto, non può essere interpretata come colpevole inerzia, ma come una non reazione a una pretesa amministrativa percepita, a ragione, come vessatoria, infondata e pretestuosa.

Il diniego automatico, in questo quadro, non è la legittima conseguenza di un mancato adempimento del privato, ma l'esito finale di un procedimento viziato all'origine da un grave e mai sanato difetto di corretta istruttoria amministrativa.

3). Per le ragioni esposte, il provvedimento di diniego impugnato è illegittimo per violazione di legge (art. 18 L. 241/1990 e art. 43 D.P.R. 445/2000) e per eccesso di potere sotto i profili del difetto di istruttoria, del travisamento dei fatti e della violazione dei principi di buona fede, correttezza, legittimo affidamento e proporzionalità.

4). La sentenza del T.A.R. deve pertanto essere riformata, in quanto ha erroneamente interpretato le norme e i principi che regolano l'azione amministrativa, ponendo a carico del privato le conseguenze di una disfunzione organizzativa e di un'inerzia pluridecennale imputabili al Comune.

L'accoglimento dell'appello comporta l'annullamento del diniego e l'obbligo conformativo per l'Amministrazione di riaprire il procedimento e di concluderlo con una nuova determinazione, previo espletamento di un'istruttoria completa e corretta. In tale sede, il Comune dovrà considerare come ritualmente acquisita la documentazione depositata nel 1986-87, valutare gli atti sopravvenuti (tra cui le autorizzazioni paesaggistiche nel frattempo rilasciate dalla Soprintendenza e potrà richiedere integrazioni solo per documenti la cui mancanza sia effettiva, specifica e debitamente comprovata; nonché, quanto ai documenti persi per fatto a sé imputabile, senza luogo a prefigurare perentorietà dei termini.

4) Sussistono giusti motivi, in considerazione della particolarità delle questioni trattate, per compensare le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello in epigrafe, lo accoglie nei sensi e limiti di cui in motivazione e annulla il provvedimento dirigenziale del Comune di Catania del 16 marzo 2021, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti ad assumersi.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

MA de CO, Presidente

Michele Pizzi, Consigliere

Anna Bottiglieri, Consigliere

NI Lo PR, Consigliere, Estensore

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NI Lo PR	MA de CO

IL SEGRETARIO