REPUBBLICA ITALIANA 63/2026

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE PRIMA GIURISDIZIONALE CENTRALE D’APPELLO composta dai magistrati:

Massimo LASALVIA Presidente Fabio Gaetano GALEFFI Consigliere Giovanni COMITE Consigliere Stefania PETRUCCI Consigliere RI MENICONI Consigliere relatore ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di appello in materia di responsabilità iscritto al n. 61054 del registro di segreteria, promosso da

- NZ RI SC, nato a [...] il [...], C.F.:

[...], rappresentato e difeso, ALAvv. Michela TE del foro di Bologna (pec:

michela.pignatelli@ordineavvocatibopec.it, fax: 0516412775; C.F.:

[...]), ed elettivamente domiciliato presso lo studio del difensore, in Bologna, alla via Amatore Sciesa 18/2 a – b

- appellante -

contro

- PROCURA GENERALE presso la Corte dei conti

- PROCURA REGIONALE presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Emilia-Romagna

-appellatiper la riforma della sentenza n. 64/2023 emessa dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Emilia-Romagna, depositata in data 10 luglio 2023, notificata in data 13 luglio 2023 VISTO l’atto di appello;

ESAMINATI tutti gli altri atti e documenti di causa;

UDITI nella pubblica udienza del 6 febbraio 2026, con l’assistenza del Segretario di udienza dott.ssa Serena Scippa, la relatrice Consigliere RI NI, l’Avv. Giulia Nicolais in sostituzione dell’Avv.

Michela TE per l’appellante e il V.P.G. Consigliere Giulio Stolfi per la Procura generale.

Svolgimento del processo 1. A seguito della ricezione di annotazioni della Guardia di Finanza, Tenenza di Soverato (CZ) – relative agli esiti dell’indagine svolta nell’ambito del procedimento penale n. 4496/2017 avviato dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Catanzaro – la Procura contabile evocava in giudizio il professor RI SC AN, all’epoca dei fatti docente dell’Istituto Tecnico Commerciale Statale Gaetano Salvemini di Casalecchio di Reno (BO), presso il quale risultava aver prestato servizio esclusivamente il primo giorno (1.9.2016), assentandosi successivamente in modo pressoché continuativo a vario titolo fino al 13 febbraio 2019 (per malattia, congedo parentale, permessi retribuiti ex legge n. 104/1992, congedo straordinario retribuito ex legge n. 388/2000, con svolgimento di attività libero professionale presso lo studio legale di cui risultava titolare).

L’Organo requirente, con particolare riferimento a 504 giorni di congedo straordinario retribuito per assistenza alla suocera disabile (UN ER), conveniva in giudizio il docente per sentirlo condannare al pagamento della somma di euro 20.160,00, corrispondente agli emolumenti dal medesimo percepiti nei giorni di indebita fruizione della misura, per la condotta di intenzionale presentazione all’Istituzione scolastica di appartenenza di una falsa dichiarazione resa dalla moglie

(ME VI ER), idonea a trarre in errore l’Amministrazione scolastica. Ciò in quanto tale dichiarazione conteneva l’attestazione della predetta di non poter assistere la madre, a causa dell’attività svolta quale avvocato, pur risultando la stessa di fatto inoccupata e non impedita a prestare l’anzidetta assistenza. Il meccanismo frodatorio posto in essere ALAN (e dalla moglie) avrebbe così consentito lo scorrimento dell’elenco dei legittimati a prestare assistenza alla disabile, consentendo all’AN di conseguire il congedo retribuito, pur non avendone diritto.

Con la gravata sentenza, la Sezione giurisdizionale per l’Emilia-Romagna di questa Corte, ha accolto integralmente la domanda attorea, condannando l’AN al pagamento, in favore del Ministero dell’istruzione e del merito, della somma di euro 20.160,00, oltre rivalutazione monetaria, interessi legali e spese di giudizio, ritenendo che la scelta del soggetto che deve prestare assistenza al disabile non sia libera, ma disciplinata dalla legge (novellato art. 42, comma 5, del D.Lgs.

n. 151/2001) che, in ordine, individuerebbe prima i parenti e solo in ultimo gli affini, per cui, nel caso di specie, la presenza dei figli della disabile, in grado di assisterla, avrebbe impedito all’affine, prevenuto in giudizio, di beneficiare della relativa provvidenza.

In dettaglio, per il giudice territoriale “poiché non risultano documentati impedimenti dei figli della assistita (ella ha cinque figli, una dei quali è la moglie del convenuto ed iscritta all’albo degli avvocati), non risulta giustificata la scelta del ricorrente di prestare assistenza alla signora UN”, in quanto “altri fratelli o sorelle di ME VI ER (moglie dell’AN)” avrebbero potuto assistere la madre, con specifico riferimento, operato dal primo giudice, a ME IO, ME EL RA, e ME RA.

Per il giudice territoriale il comportamento dell’AN integrerebbe, anzi, un abuso del diritto, con riferimento alle occasioni, incontestate, in cui egli, durante le assenze ALIstituto scolastico, avrebbe svolto una normale attività personale e professionale, retribuito ALIstituto stesso, come emerso dai pedinamenti della Guardia di Finanza, descritti dal giudice territoriale, con violazione del codice di comportamento dei dipendenti pubblici.

2. Con atto di appello, notificato in data 6 settembre 2023, la difesa dell’AN ha censurato la sentenza impugnata, per i seguenti motivi:

1- “Error in iudicando – violazione di legge – violazione art. 42, comma 5, D.Lgs.

151/2011 – Violazione l. 104/92 – contraddittorietà nella motivazione”;

Secondo l’appellante l’AN sarebbe stato l’unico soggetto, tra quelli indicati nella “scala gerarchica” individuata dal legislatore, a poter richiedere il congedo straordinario, per l’assenza, in capo ai parenti della disabile, dei requisiti di legge.

In particolare la figlia della disabile, VI ME, moglie dell’AN, non sarebbe stata neanche legittimata a usufruire del congedo, in quanto inoccupata/lavoratrice autonoma e quindi priva del requisito di legge per beneficiare del congedo (riservato solo ai soggetti in rapporto di subordinazione, ovvero i dipendenti, pubblici o privati), con la conseguenza che la dichiarazione da ella resa non potrebbe neanche essere considerata idonea a configurare l’induzione in errore della pubblica amministrazione nel concedere il beneficio.

In capo agli altri figli non sarebbero presenti i requisiti richiesti dalla legge per assistere la disabile, ovvero la “convivenza” e la possibilità, fisica, di occuparsi della madre, requisiti non verificati dal primo giudice.

Per cui non vi sarebbe stato alcun intento fraudolento dell’AN, ma solo l’esercizio di un diritto, riconosciutogli per legge.

2- “Error in iudicando – violazione di legge – violazione l. 104/92”.

Secondo l’appellante il giudice territoriale avrebbe errato nel desumere l’intento fraudolento del prevenuto dagli spostamenti del predetto durante il periodo di congedo, ovvero dagli allontanamenti ALabitazione rilevati durante il pedinamento effettuato per l’accertamento penale della vicenda, trattandosi di poche ore al giorno necessarie per far fronte alle ordinarie esigenze di vita dell’AN stesso e della sua famiglia, non potendosi pretendere una esclusiva assistenza al disabile, ma solo una adeguata assistenza, come precisato dalla giurisprudenza.

Ha concluso per la riforma della sentenza impugnata, con vittoria delle spese del doppio grado di giudizio.

3. Con memoria, depositata in data 23 maggio 2025, la Procura generale si è costituita in giudizio contestando ciascun motivo avverso di censura.

Ha, quindi, concluso per il rigetto dell’appello, con la condanna dell’appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio.

4. Con ordinanza resa in esito all’udienza del 12 giugno 2025, questa Sezione ha ordinato alle parti in giudizio di provvedere, entro il temine di 60 giorni, alla richiesta di informazioni relative allo stato del procedimento penale, depositando nel presente giudizio i relativi atti e ogni altro elemento utile alla definizione della controversia, anche con riferimento allo stato di convivenza della moglie dell’AN con la disabile.

L’incombente risulta eseguito da entrambe le parti in causa, con il deposito di vari documenti, e correlate note di conferma delle tesi esposte in atti.

5. All’udienza odierna le parti, precisate le rispettive posizioni, si sono richiamate alle conclusioni in atti.

Al termine della discussione la causa è stata trattenuta in decisione.

Motivi della decisione 6. La questione all’esame del Collegio attiene alla fruizione del congedo straordinario per assistenza a soggetto con disabilità grave (art. 3, comma 3, legge 5 febbraio 1992, n.104) percepito ALAN, quale affine dell’assistita (genero), pur in presenza di altri soggetti aventi preminente titolo per goderne (figli della disabile).

Secondo il giudice territoriale la normativa di riferimento avrebbe previsto un ordine di priorità nella scelta del soggetto che deve prestare assistenza (prima i parenti, poi gli affini), per cui, non essendo documentati gli impedimenti dei figli della assistita, non risulterebbe giustificata la scelta del prevenuto di prestare assistenza alla suocera UN ER, tenuto anche conto del complessivo comportamento di quest’ultimo, durante le assenze dal lavoro, tale da configurare un abuso del diritto.

Con il primo motivo di appello la difesa dell’AN ha censurato il percorso motivazionale seguito dal giudice territoriale, in quanto, nella

“scala gerarchica” individuata dal legislatore, l’AN sarebbe stato l’unico soggetto a poter richiedere il congedo straordinario, per l’assenza, in capo ai parenti della disabile dei requisiti richiesti dalla legge, tenuto conto del dato decisivo della non convivenza con la disabile.

In dettaglio, VI ER ME, figlia della disabile, e moglie dell’AN, in quanto inoccupata/lavoratrice autonoma non sarebbe stata legittimata a usufruire del congedo, riservato ai soli lavoratori subordinati (dipendenti pubblici o privati), con la conseguenza che la dichiarazione da ella resa, di non essere in grado di assistere la madre, non potrebbe neanche essere considerata idonea a configurare l’induzione in errore della pubblica amministrazione nel concedere il beneficio.

Per gli altri quattro figli, non sarebbero presenti i requisiti richiesti dalla legge per assistere la disabile, ovvero la “convivenza” e la possibilità, fisica, di occuparsi della madre, requisiti che non sarebbero stati verificati dal primo giudice.

In altri termini, non vi sarebbe stato alcun intento fraudolento dell’AN nel presentare al datore di lavoro una richiesta di congedo accompagnata dalla dichiarazione della moglie di non poter assistere la madre, ma solo l’esercizio di un diritto riconosciutogli per legge.

Ad avviso del Collegio la censura è fondata, nei termini che seguono.

La sentenza impugnata ha correttamente individuato la normativa con la quale il legislatore ha inteso favorire l’assistenza del disabile grave in ambito familiare, assicurandogli continuità nelle cure, anche attraverso la previsione di un congedo straordinario retribuito di cui può godere il lavoratore che si faccia carico dell’assistenza del familiare (art. 42, comma 5, del D.lgs. 26 marzo 2001, n. 151, “Testo unico delle disposizioni legislative in materia di tutela e sostegno della maternità e della paternità”).

Come ha correttamente precisato la Procura generale, la misura, originariamente concepita come strumento di tutela rafforzata della maternità e della paternità in caso di figli portatori di handicap grave, ha assunto progressivamente, per effetto di successivi interventi della Corte costituzionale, una portata più generale, essendo stato ampliato il novero dei soggetti titolari del diritto alla fruizione del permesso, fino a ricomprendere, da ultimo i parenti o gli affini entro il terzo grado (Corte costituzionale, sentenza 3 - 18 luglio 2013, n. 203).

L’elenco dei soggetti legittimati e le ipotesi in cui è possibile scorrere al soggetto successivo sono espressamente indicate dalla norma, nei termini che seguono:

Art. 42, comma 5: “Il coniuge convivente di soggetto con disabilità in situazione di gravità, accertata ai sensi dell'articolo 4, comma 1, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, ha diritto a fruire del congedo di cui all'articolo 4, comma 2, della legge 8 marzo 2000, n. 53, entro trenta giorni dalla richiesta.

Al coniuge convivente sono equiparati, ai fini della presente disposizione, la parte di un'unione civile di cui all'articolo 1, comma 20, della legge 20 maggio 2016, n. 76, e il convivente di fatto di cui all'articolo 1, comma 36, della medesima legge.

In caso di mancanza, decesso o in presenza di patologie invalidanti del coniuge convivente o della parte di un'unione civile o del convivente di fatto, hanno diritto a fruire del congedo il padre o la madre anche adottivi;

in caso di decesso, mancanza o in presenza di patologie invalidanti del padre e della madre, anche adottivi, ha diritto a fruire del congedo uno dei figli conviventi;

in caso di mancanza, decesso o in presenza di patologie invalidanti dei figli conviventi, ha diritto a fruire del congedo uno dei fratelli o delle sorelle conviventi;

in caso di mancanza, decesso o in presenza di patologie invalidanti di uno dei fratelli o delle sorelle conviventi, ha diritto a fruire del congedo il parente o l'affine entro il terzo grado convivente. Il diritto al congedo di cui al presente comma spetta anche nel caso in cui la convivenza sia stata instaurata successivamente alla richiesta di congedo.”

Il giudice territoriale ha correttamente interpretato la citata norma, laddove ha precisato che l’ordine di priorità nella scelta di chi può prestare assistenza, e quindi fruire dei congedi, è stabilito dal legislatore,

(con preferenza prima dei parenti e poi degli affini), senza che possa demandarsi alla volontà delle parti la scelta del soggetto che deve assistere il disabile, avendo la legge stabilito anche le condizioni in cui si può “scorrere” in favore del legittimato successivo (“mancanza, decesso o presenza di patologie invalidanti” del primo chiamato).

Tuttavia, il giudice di primo grado non ne ha tratto le dovute conseguenze, nella parte in cui ha ritenuto che “essendoci dei parenti in grado di assistere l’invalida (in particolare i figli IO, EL RA e RA ME) all’affine (il prevenuto AN) non spetta il diritto”, “anzi, il comportamento del convenuto…integra abuso del diritto”.

Come ha correttamente rilevato l’appellante, il giudice di prime cure non ha infatti tenuto in adeguata considerazione il requisito, richiesto dalla legge, della “convivenza” dei figli con la madre disabile, necessaria ai fini di poterla assistere.

Infatti, nelle dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà rese (ai sensi del d.P.R. n. 445/2000, con rilevanza anche penale di eventuali falsità) da ciascuno dei tre figli sopradetti (ME IO, guardia giurata, che ha dichiarato di non essere in grado di assistere la madre per gli orari di lavoro incompatibili; ME EL RA, che ha dichiarato di essere affetta da patologie invalidanti non specificate, né attestate da uno specialista; ME RA, che ha dichiarato di assistere già il marito e figlio disabili), è attestata la “non convivenza” dei figli con la madre.

La non convivenza dei tre figli con la madre risulta, altresì, comprovata dalle residenze anagrafiche risultanti dai documenti in atti, che sono diverse, a volte per città (ME RA e ME EL RA) o per numero civico (ME IO), rispetto alla residenza della madre.

Quanto appena detto vale anche per la “non convivenza” con la disabile degli altri figli, che, invero, la sentenza di primo grado ha, de plano, non ritenuto idonei alla assistenza (ME IN, impossibilitata alla assistenza della madre per patologie proprie, attestate da un certificato medico; ME Luciano, agente di commercio, che non potrebbe assistere la madre).

Entrambi i figli, nelle dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà in atti, hanno, infatti, dichiarato di essere “non conviventi” con la madre.

Anche in questo caso la circostanza risulta comprovata dalla documentazione relativa alla residenza, che, per entrambi i figli, non coincide con quella della madre, essendo fissata ad un differente numero civico (la madre al civico 4, i figli al civico 6).

Anche se l’inciso contenuto nella dichiarazione resa dalla figlia IN dovesse intendersi nel senso della convivenza con la madre,

(interpretandosi come “pur convivente”, e non invece come “non convivente” la scritta di pugno a penna) la fruizione dei benefici non potrebbe spettare comunque alla figlia IN, per la preclusione derivante dalla condizione medica che la rende impossibilitata ad assistere la madre, come correttamente rilevato anche dal primo giudice.

Quanto sopra detto vale anche per la figlia ME VI ER, moglie dell’AN, che nella dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà ai sensi del d.P.R. n. 445/2000, assumendosene la relativa responsabilità, ha dichiarato di essere “non convivente” con la madre.

Questo Collegio, anche al fine di dissipare le questioni, rilevate dalla Procura generale, relative al fatto che la circostanza non sarebbe stata confermata dal difensore del marito della donna negli scritti difensivi, con ordinanza, resa in esito all’udienza del 12 giugno 2025, ha ordinato alle parti del giudizio di depositare la documentazione utile, sia con riferimento allo stato di convivenza o non convivenza della moglie dell’AN con la disabile al momento dei fatti di causa, sia con riferimento allo stato del procedimento penale a carico dei coniugi AN, che è risultato ancora pendente (proc. n. 4496/2017 RGNR avviato dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Catanzaro).

Ebbene, dalla documentazione versata in atti dalla difesa del marito della avvocatessa ME VI ER in ottemperanza alla citata ordinanza, non risulta che la quest’ultima fosse residente con la madre al momento della dichiarazione resa ex d.P.R. n. 445/2000 e della richiesta di congedo, pur avendo cambiato la sua residenza più volte nel corso del tempo.

Ne deriva che, anche per la moglie dell’AN, la dichiarazione resa a suo tempo di “non convivenza” con la madre, risulta congruente con le diverse residenze anagrafiche delle due donne, risultando madre e figlia residenti in luoghi diversi, all’epoca dei fatti.

Questa Sezione non ignora l’orientamento, richiamato anche dalla Procura generale, per cui il requisito della convivenza è stato interpretato

“elasticamente”, avendo la Corte costituzionale ritenuto, in una lettura costituzionalmente orientata della disciplina dettata ALart. 42, comma quinto del citato D.Lgs. n. 151/2001, alla luce dei principi di solidarietà di cui agli artt. 2, 29, 30, e 32 della Costituzione, che la stessa non possa ricondursi ad un dato meramente formale ed anagrafico, ma debba reputarsi sussistente comunque ove vi sia, nella quotidiana condivisione dei bisogni e del percorso di vita, una relazione di affetto e di cura, non essendo nemmeno necessario dimostrare, per poter chiedere il congedo, di aver effettuato un cambio di residenza o di essere già coabitante col disabile (Corte costituzionale, sentenza 7.12.2018, n. 232).

La stessa giurisprudenza contabile ha precisato che “A tale nozione di convivenza va attribuita, pertanto, una dimensione fattuale, come già riconosciuto anche dalla giurisprudenza amministrativa, che l’ha intesa come dimora abituale nella abitazione del parente da assistere (cfr. T.A.R. Marche, Ancona, Sez. I, 29 agosto 2020 n. 514, che cita anche Cons. Stato, Sez. III, 10 febbraio 2016 n. 573), non implicante coabitazione (T.A.R. Sardegna, Sez. I, 2020, n. 224), né identica residenza anagrafica (T.A.R. Campania, Napoli, Sez.

VII, 22 maggio 2020, n. 1942)… La giurisprudenza civile, del resto, ha da tempo esteso il concetto di convivenza anche alle famiglie di fatto, prive del vincolo della coabitazione, affermando che la convivenza non deve necessariamente consistere nella coabitazione, tanto meno intesa come coincidenza dell'indirizzo di residenza, requisito peraltro mai richiesto dalla normativa (in tal senso cfr.

Cass., Sez. III, 21 marzo 2013 n. 7128, in materia di risarcimento del danno per illecito civile extracontrattuale e Tribunale Napoli, Sez. lavoro, 26 novembre 2021 n. 5192).

Anche di recente la giurisprudenza civile ha confermato che il requisito della convivenza non deve necessariamente consistere nella coabitazione intesa come mera coincidenza dell'indirizzo di residenza, per cui non si può escludere dalla fruizione dei permessi o dei congedi il familiare che conviva costantemente col disabile, per prestargli assistenza, seppur limitatamente ad una certa fascia oraria giornaliera e, pertanto, al fine di comprovare l’utilizzo abusivo dell’istituto, è necessario dimostrare…che il lavoratore trovato a distanza dal familiare da assistere, stesse svolgendo attività incompatibili con l’assistenza del disabile o finalizzate al proprio esclusivo interesse, per svolgere le quali aveva fraudolentemente chiesto il permesso/congedo retribuito (Cass. Civ., Sez.

Lavoro, 19 giugno 2020 n. 12032).

Tanto più che la Cassazione ha chiarito che l’assistenza al disabile può essere prestata con modalità e forme diverse, anche attraverso lo svolgimento di incombenze amministrative, pratiche o di qualsiasi genere di attività, purché svolte nell’interesse del familiare assistito, integrando il comportamento del dipendente l’abuso del diritto, con violazione dei principi di correttezza e buona fede, soltanto ove egli si avvalga di tale beneficio per attendere ad esigenze completamente diverse da quelle tutelate in base alla ratio della norma (Cass.,

Sez. lavoro, Ord. 26 ottobre 2020 n. 23434)…La giurisprudenza contabile ha sottolineato che, al fine di ritenere legittima la fruizione del congedo straordinario retribuito per l’assistenza ad un disabile versante in condizioni di gravità, non è necessario il requisito della coabitazione, essendo invece indispensabile soltanto quello dell’assistenza continuativa (cfr. Sez. II, 19 ottobre 2018 n. 598…)” (Corte conti, Sez. giur. Umbria, sent. n. 5/2023).

Tuttavia, nel caso in esame, non solo è risultata insussistente, per quanto detto, una residenza comune tra la madre e i figli (ognuno di loro risiedeva, all’epoca dei fatti, in una residenza diversa da quella della madre, e ciascuno di loro si è dichiarato “non convivente” con la madre),

ma neanche è stata comprovata l’esistenza di una convivenza intesa

“elasticamente”, ovvero l’esistenza di una dimora abituale comune, una convivenza-assistenza riferita a certe fasce orarie, il disbrigo di incombenze amministrative/pratiche o qualsiasi genere di attività svolta nell’interesse del disabile, o l’assistenza continuativa, svolta dai figli in favore della madre, come richiesto dalla citata giurisprudenza.

In altri termini, i figli della disabile, sebbene chiamati dalla legge ad assistere la madre con preferenza rispetto all’affine AN, sono risultati, nei fatti, privi dei requisiti per poter fruire del congedo straordinario (in quanto “non conviventi” con la madre, o comunque in quanto affetti da patologie invalidanti proprie, tant’è che, anche in udienza, la difesa dell’AN ha rilevato la premorienza di due figlie della disabile).

In conclusione, dunque, l’appello deve essere accolto nei termini indicati, non avendo il giudice territoriale tenuto in considerazione i citati aspetti, con assorbimento di ogni ulteriore questione, anche relativa alla valutazione della condotta dell’AN desunta dagli allontanamenti ALabitazione rilevati dai pedinamenti della Guardia di Finanza, anche perché relativi alla cura delle ordinarie esigenze di vita proprie e della famiglia (accompagnare a scuola la figlia; ingresso nei negozi di alimentari o presso le stazioni di servizio per il rifornimento del carburante, etc..), irrinunziabili anche in caso di assistenza a soggetto disabile, non rilevando, nell’odierna vertenza, l’eventuale assenza del prevenuto dal luogo di lavoro per motivi diversi da quelli di assistenza al disabile.

Ricorrono i presupposti per la compensazione delle spese, ai sensi dell’art. 31, terzo comma, del c.g.c., in ragione della novità della questione trattata.

P.Q.M.

la Corte dei conti, Sezione Prima Giurisdizionale Centrale d’Appello, disattesa ogni contraria istanza, eccezione o deduzione, definitivamente pronunciando sull’appello proposto nel giudizio iscritto al n. 61054 del registro di segreteria,

-accoglie l’appello, con riforma della sentenza di primo grado;

-spese compensate.

Manda alla Segreteria per gli adempimenti di competenza.

Così deciso in Roma, all'esito della Camera di consiglio del 6 febbraio 2026.

IL CONSIGLIERE ESTENSORE IL PRESIDENTE

f.to RI MENICONI f.to Massimo LASALVIA DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 25/03/2026

IL DIRIGENTE

f.to Massimo BIAGI