Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. GUGLIELMO SCIARELLI - Presidente -
Dott. GIOVANNI PRESTIPINO - Consigliere -
Dott. DONATO FIGURELLI - Consigliere -
Dott. ATTILIO CELENTANO - Consigliere -
Dott. PASQUALE PICONE - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da
AVIS AUTONOLEGGIO SpA, in persona del legale rappresentante IA RO, elettivamente domiciliata in Roma, piazza della Balduina, n. 59, presso gli avv.ti Carlo Falzetti e Simonetta Belletti che la difendono con procura speciale apposta a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
ISTITUTO NAZIONALE PER L'ASSICURAZIONE

CONTRO

GLI INFORTUNI SUL LAVORO - INAIL - in persona del dirigente generale della Direzione centrale rischi Ennio Di Luca, elettivamente domiciliato in Roma, via IV Novembre, n. 144, presso gli avv.ti Adriana Pignataro e Franco Quaranta, che lo difendono con procura speciale apposta in calce al controricorso;

- resistente -
per la cassazione della sentenza del Tribunale di Genova n. 1418 in data 7 aprile 2000 (R.G. 1126/99);
sentiti nella pubblica udienza del 26.9.2002: il cons. Dott. Pasquale Picone che ha svolto la relazione della causa;
l'avv. Pignataro;
il Pubblico ministero nella persona del sostituto procuratore generale Dott. Massimo Fedeli che ha concluso per il rigetto del ricorso. Svolgimento del processo
Il Tribunale di Genova ha respinto l'appello della "Avis Autonoleggio" SpA, confermando la sentenza del Pretore della stessa sede, di accoglimento della domanda proposta in via principale dall'IN per l'accertamento che l'attività della società doveva essere classificata alla voce 9124 (con percentuale 100%) della tariffa dei premi approvata con D.M. 14 novembre 1978. Il Tribunale, affermata la giurisdizione ordinaria sulla controversia, ha disatteso il motivo di appello concernente l'improcedibilità della domanda per non essersi formato il silenzio- rifiuto sul ricorso amministrativo proposto dall'IN al Ministero del lavoro in data 26 gennaio 1986, con la motivazione che erano trascorsi i termini di cui all'art. 443 c.c., dovendosi escludere l'applicabilità delle regole in tema di formazione e impugnazione del silenzio-rifiuto dinanzi al giudice amministrativo. Ha altresì respinto il motivo di appello riguardante il merito della controversia, nell'assunto che le attività della società fossero da inquadrare nella voce n. 9124 della tariffa dei premi assicurativi relativa ai servizi da noleggio e da piazza.
A tale conclusione il Tribunale è pervenuto facendo applicazione del principio, espresso dall'art. 4 delle "modalità per l'applicazione della tariffa e il pagamento dei premi" di cui ai D.M. 10 dicembre 1971 e 14 novembre 1978, secondo cui tutte le attività complementari e sussidiarie, ancorché caratterizzate da un differente rischio, vanno considerate nella medesima categoria dell'attività principale. Doveva, infatti escludersi che ricorressero le ipotesi eccezionali di inquadramento in una pluralità di voci delle attività svolte dall'impresa (art. 5 e 7 del regolamento), in quanto si era in presenza di un ciclo produttivo unitario (attività di autonoleggio), specificamente previsto da apposita voce di tariffa, entro il quale si inserivano le attività complementari di conduzione e manutenzione dei veicoli, mentre le voci indicate dalle società inquadravano attività relative alla categoria del "deposito", estranee a quelle svolte dalla società.
La cassazione della sentenza è domandata dalla "Avis Autonoleggio" SpA con ricorso per due motivi al quale resiste con controricorso l'IN.
Motivi della decisione

1. Il primo motivo di ricorso denuncia violazione e falsa applicazione dell'art. 443 c.p.c. per avere il Tribunale ritenuto procedibile la domanda dell'IN sebbene non potesse considerarsi esaurito il procedimento amministrativo iniziato su ricorso dell'Istituto al Ministero del lavoro, non potendosi configurare silenzio-rifiuto in mancanza della messa in mora dell'autorità investita della decisione, e cio anche in relazione al disposto dell'art. 7 della legge n. 533 del 1973. 2. Il motivo è destituito di giuridico fondamento.
La controversia non ha ad oggetto la legittimità dei decreti ministeriali di approvazione della tariffa, ma esclusivamente la determinazione del premio di assicurazione in applicazione della tariffa stessa, quindi il diritto di credito dell'IN (donde la giurisdizione ordinaria, della quale non dubita più la ricorrente, non avendo impugnato la statuizione relativa).

2.1. Con ciò resta escluso che oggetto del giudizio instaurato dall'IN sia l'impugnazione del silenzio-rifiuto del Ministero del lavoro sul ricorso proposto dallo stesso Istituto. La fattispecie del silenzio-rifiuto, infatti come elaborata dalla giurisprudenza amministrativa, concerne esclusivamente la violazione del dovere dell'amministrazione di procedere e provvedere in materie affidate all'esercizio dei suoi poteri autoritativi di fronte ai quali sono configurabili esclusivamente interessi legittimi degli amministrati. Allorché, invece, la materia controversa concerna rapporti giuridici e diritti soggettivi è esclusa in radice la fattispecie, atteso che il giudice competente non deve costringere l'amministrazione ad esercitare il potere (diversamente da quanto dispone l'art. 21-bis della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, introdotto dall'art. 2 della legge n. 205 del 2000), ma il suo compito è quello di accertare direttamente l'esistenza e la consistenza del rapporto giuridico dedotto il giudizio.

2.2. Pertanto, ove il ricorso proposto dall'IN al Ministro fosse da ricondurre al sistema dei ricorsi amministrativi (che rappresentano strumenti di tutela sia dei diritti che degli interessi legittimi), disciplinato, in generale, dal d.P.R, n. 1199 del 1971, stante la totale indipendenza dei detti ricorsi rispetto al giudizio civile, sarebbe stato ben possibile rivolgersi al giudice ordinario, nel termine di prescrizione del diritto, senza attenderne l'esito.

2.3. Più esattamente, il ricorso in questione va inquadrato nell'ambito di quelli previsti dall'art. 443 c.p.c. in materia previdenziale e, quindi, un'incidenza sulla tutela giurisdizionale vi è, sia pure limitata alla procedibilità dell'azione. Nella fattispecie non è consentito discutere della procedibilità della domanda dell'IN, non solo perché era trascorso il termine massimo di centottanta giorni dalla proposizione del ricorso, ma anche per la ragione (del resto, assorbente) che l'improcedibilità dell'azione è rilevabile anche d'ufficio nella prima udienza di discussione della causa sicché, ove l'improcedibilità, ancorché segnalata dalla parte, non venga rilevata dal giudice entro il suddetto termine, la questione non può essere riproposta nei successivi gradi del giudizio (Cass. 1^ agosto 2000, n. 10089).

2.4. Del tutto non pertinente, poi è il richiamo della ricorrente all'art. 7 della l. n. 533 del 1973, che non concerne i ricorsi amministrativi e la procedibilità dell'azione, e neppure la materia delle contribuzioni previdenziali ma il dovere di un ente previdenziale di pronunciarsi entro un dato termine in ordine al diritto ad una prestazione che l'interessato ha l'onere di richiedere a pena di improponibilità della domanda giudiziale (cfr., tra le più recenti Cass. 8 aprile 2000, n. 4463).

3. Il secondo motivo di ricorso denuncia violazione e falsa applicazione dell'art. 4 del D.M. 10 dicembre 1971, nonché vizio della motivazione, perché il Tribunale non aveva considerato che l'attività imprenditoriale non consisteva nel noleggio di autoveicoli con conducente, ma nella messa a disposizione della clientela di autovetture e furgoni sicché i contratti conclusi nell'esercizio dell'attività erano riconducili allo schema della locazione, e non a quello del noleggio. Ne discendeva che non era applicabile la voce di tariffa che si riferiva al servizio di "noleggio e da piazza", con la conseguenza che aveva errato il Tribunale nell'escludere la ricorrenza dell'ipotesi dell'art. 5 (lavorazione non prevista dalla tariffa e inquadramento mediante l'analisi tecnica delle operazioni elementari che la compongono) e dell'art. 7 (applicazione del tasso relativo a ciascuna lavorazione nel caso di pluralità di lavorazioni non riconducibili ad un complesso unitario previsto da apposita voce di tariffa), del D.M., dovendosi escludere che si fosse in presenza di attività espressamente prevista dalla tariffa.

4. La Corte giudica il motivo fondato.
È stato accertato in fatto che l'attività svolta dall'Avis consisteva nel concedere ai clienti l'uso a tempo indeterminato di autoveicoli senza autista, con facoltà di riconsegnarli in luogo diverso da quello della consegna iniziale e con diritto alla sostituzione in caso di rottura.

4.1. Tale attività, ha precisato la giurisprudenza della Corte, nettamente si differenzia da quella del noleggio di autoveicoli con conducente, giacché, mentre quest'ultima concreta la produzione di un servizio, siccome realizza un risultato economico nuovo ottenuto utilizzando, elaborando e trasformando i fattori predisposti dall'imprenditore, la prima è riconducibile allo schema della locazione di cosa mobile, non essendo produttiva di un servizio diverso dall'utilizzazione del bene locato, ed ha, quindi natura non industriale ma commerciale ai sensi dell'art. 2195 n. 2 c.c. (Cass. 24 febbraio 1990, n. 1429; 16 maggio 1991 n. 5496).

4.2. Invero, il richiamato principio non sarebbe decisivo ai fini dell'interpretazione del D.M. 10 dicembre 1971, emanato ai sensi dell'art. 40 del d.P.R. n. 1124 del 1965 (la cui natura normativa consente il sindacato diretto della Corte ai sensi dell'art. 360, n. 3, c.p.c.: cfr. Cass. 26 settembre 1998, n. 9660), dovendosi e ere la possibilità che con l'uso del termine "noleggio", senza altre indicazioni, si sia inteso comprendere sia il noleggio con conducente che quello senza conducente.

4.3. Tale approdo interpretativo è però impedito, oltre che dall'argomento sistematico, già posto in evidenza, della profonda differenza tra le due attività, soprattutto dal fatto che la normativa di settore è costante nel distinguere la "locazione" di autoveicolo dal "noleggio con conducente".

4.4. Gli art. 54, comma secondo, e 57, comma 4, d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393 (codice della strada abrogato) già distinguevano nettamente la "locazione senza conducente" dal "noleggio con conducente", mentre l'art. 58 dello stesso testo normativo poneva restrizioni al rilascio della carta di circolazione per i soli autoveicoli da adibire "a noleggio con conducente o di piazza". La distinzione è presente inalterata nel successivo codice della strada (d.P.R. 30 aprile 1992, n. 285): nell'ambito dell'uso di terzi l'art. 82 distingue la "locazione senza conducente" dal "servizio di noleggio con conducente e di piazza" l'art. 85 disciplina specificamente il "servizio di noleggio con conducente". Anche il regolamento, emanato ai sensi dell'art. 68 della legge comunitaria 19 febbraio 1992, n. 142, per l'attuazione della direttiva CEE 24 luglio 1990 n. 90/398, relativa all'utilizzazione di veicoli noleggiati senza conducente per il trasporto di merci su strada, qualifica "locazione" e non "noleggio" il contratto con il quale una parte ottiene la disponibilità di un veicolo della controparte, per utilizzarlo direttamente.

4.5. Si deve, pertanto concludere nel senso che la previsione della tariffa debba essere riferita alle sole imprese esercenti attività di noleggio in senso tecnico, non potendosi attribuire all'assenza della specificazione "con conducente" l'intento di comprendere anche le attività consistenti nella locazione degli autoveicoli, in presenza di un testo normativo caratterizzato da alto tasso di tecnicità.

5. In accoglimento del secondo motivo di ricorso, la sentenza impugnata deve essere cassata con rinvio, perché in nuovo giudizio, in applicazione dell'enunciata interpretazione del testo regolamentare, si proceda all'esame della domanda subordinata dell'IN, diretta all'accertamento che le attività denunciate dall'Avis dovevano essere classificate alla voce 9124 (con percentuale all'85%), per il personale non impiegatizio, e alla voce 0846, sino all'entrata in vigore del D.M. 10.2.1981 e, successivamente, alla voce 0814 (con percentuale del 15%) per il personale impiegatizio.
Il giudice del rinvio provvederà anche alla regolamentazione delle spese del giudizio di cassazione.

P.Q.M.

La Corte rigetta il primo motivo del ricorso e accoglie il secondo motivo;
cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia, anche per la regolamentazione delle spese del giudizio di cassazione, alla Corte di appello di Torino.
Così deciso in Roma, il 26 settembre 2002.
Depositato in Cancelleria il 7 gennaio 2003