Composta dagli Ill.mi Signori Udienza pubblica
Dott. Davide AVITABILE Presidente del 12.3.1998
Dott. Umberto PAPADIA Consigliere SENTENZA
Dott. Vincenzo ACCATTATIS Consigliere N. 888
Dott. Pierluigi ONORATO(est.) Consigliere REGISTRO GENERALE
Dott. Claudia SQUASSONI Consigliere N. 36048/97
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto dal procuratore generale della Repubblica presso la corte di appello di Palermo, nel procedimento penale

contro

IA VE, nata a [...] il [...],
avverso la sentenza resa il 6.12.1996 dal pretore di Palermo, sezione distaccata di Partinico. Vista la sentenza denunciata e il ricorso,
Udita la relazione svolta in udienza dal Consigliere Dott. Pierluigi Onorato,
Udito il Pubblico Ministero in persona del Sostituto Procuratore Generale Bruno Ranieri che ha concluso chiedendo il rigetto del ricorso.
Osserva:
In fatto e in diritto

1 - VE ZZ veniva rinviata a giudizio davanti al pretore di Palermo, sezione distaccata di Partinico, per rispondere del reato di cui all'art. 2 legge 30.4.1962 n. 283, perché aveva attivato un laboratorio di produzione e confezionamento di sostanze alimentari senza la prescritta autorizzazione sanitaria (accertato in Partinico il 9.5.1995). Il pretore, con sentenza del 6.12.1996, assolveva l'imputata perché il fatto non sussisteva. Osservava il giudice che la ZZ aveva richiesto regolarmente la autorizzazione, che la SL competente aveva espresso parere favorevole in ordine all'idoneità igienico-sanitaria dei locali il 9.6.1994, e che il sindaco aveva rilasciato l'autorizzazione formale solo in data 10.5.1995 (cioè un giorno dopo l'accertamento).

2 - Avverso l'assoluzione ha proposto appello - poi convertito ex lege in ricorso - il procuratore generale di Palermo, deducendo erronea applicazione della norma incriminatrice.
Sostiene che l'accertamento da parte della autorità sanitaria dei presupposti sostanziali di idoneità dei locali non esclude la necessità dell'autorizzazione formale da parte del sindaco: sicché l'attivazione del laboratorio senza il formale provvedimento integra il reato.

3 - Questo pubblico ministero ha argomentato che il parere favorevole da parte della SL non equivale all'autorizzazione sindacale richiesta (sicché il reato sarebbe stato integrato sotto un profilo oggettivo); ma ha aggiunto che dal punto di vista psicologico sussisteva un affidamento incolpevole da parte dell'imputata (sicché esulava il reato sotto il profilo soggettivo). Ha quindi concluso per il rigetto del ricorso.

4 - Ritiene il collegio che la tesi della insussistenza della stessa oggettività del reato sia più conforme al diritto. E che proprio per tale motivo il ricorso debba essere respinto.
4.1 - Invero, secondo l'art. 2 della legge 30.4.1062 n. 283, l'esercizio di stabilimenti o laboratori di produzione, preparazione o confezionamento di sostanze alimentari è subordinato a una autorizzazione sanitaria, il cui rilascio è "condizionato dall'accertamento dei requisiti igienico-sanitari, sia di impianto, che funzionali, previsti dalle leggi e dai regolamenti". Il Regolamento di esecuzione della legge, emanato con D.P.R. 26.3.1980 n. 327, ha ribadito e perfezionato il contenuto tipico e la funzione di tale autorizzazione sanitaria, stabilendo che essa è rilasciata "previo accertamento dell'osservanza delle disposizioni del presente regolamento e di leggi e regolamenti speciali (art. 27, comma 1); che deve contenere "la dichiarazione di rispondenza dei locali e degli impianti ai requisiti igienico-sanitari prescritti", nonché le altre indicazioni e condizioni ritenute necessarie al fine di assicurare che le sostanze prodotte siano idonee sotto il profilo igienico-sanitario" (art. 27, lett. d) ed f)). Inoltre negli artt. 28 36 il Regolamento precisa i minimi requisiti igienico-sanitari obbligatoriamente richiesti per gli impianti e per la gestione di stabilimenti e laboratori di sostanze alimentari.
Tale essendo la disciplina positiva dell'autorizzazione sanitaria, è indubbio che essa deve essere rilasciata sulla base di un mero riscontro tecnico dei requisiti strutturali e funzionali prescritti, e che non v'è spazio per una valutazione discrezionale degli interessi pubblici tutelati dalla legge (nella specie quelli di igiene e sanità). In base a simili considerazioni, la migliore dottrina, nell'ambito dei provvedimenti permissivi che condizionano l'esercizio di diritti (c.d. fievoli ab origine o in attesa di espansione), distingue con buon fondamento i provvedimenti abilitativi, che consentono l'esercizio del diritto sulla base di un accertamento tecnico, e i provvedimenti autorizzatori, che consentono l'esercizio del diritto sulla base di una valutazione discrezionale della rispondenza dei requisiti concreti agli specifici interessi amministrativi tutelati;
e con altrettanto fondamento (nonostante la impropria terminologia del legislatore) la stessa dottrina assegna l'autorizzazione sanitaria di cui trattasi alla categoria dei provvedimenti abilitativi, mentre classifica ad esempio fra i provvedimenti autorizzatori le autorizzazioni di polizia di cui agli artt. 8 e ss. del t.u.l.p.s..
Da queste premesse consegue che, nel momento in cui la SL rilasciò il parere favorevole per l'attivazione del laboratorio alimentare della imputata (in data 9.6.1994), l'autorità sanitaria competente aveva già tecnicamente accertato l'esistenza dei prescritti requisiti igienico-sanitari, sicché l'esercizio del laboratorio dopo quella data non configurava una reale violazione dell'art. 2 della legge 283/1962, dal momento che il difetto del provvedimento formale di abilitazione - ormai dovuto - non poteva configurare alcuna offesa all'interesse tutelato dalla norma. Infatti questo interesse non è quello formale della previa controllabilità amministrativa dell'attività di produzione e commercio alimentare (peraltro nella specie ugualmente soddisfatto); bensì l'interesse sostanziale di garantire la regolarità igienica e sanitaria della produzione e del commercio delle sostanze alimentari.
In altri termini, il diritto "fievole" della imputata a esercitare la attività di laboratorio si era già "espanso" in diritto pieno dal momento in cui la autorità sanitaria aveva accertato i requisiti strutturali e funzionali del laboratorio, sicché appare ingiusto che l'esercizio del diritto medesimo dovesse "attendere" l'emanazione del provvedimento formale da parte del sindaco, che nella fattispecie è arrivata addirittura dopo un anno.
4.2 - La conclusione suddetta presuppone l'accettazione teorica e l'applicazione pratica del principio cosiddetto di offensività - peraltro ormai accreditato dalla dottrina - ovvero una interpretazione del principio di tipicità del reato - seguita da altra autorevole dottrina - secondo cui la tipicità è strutturalmente connessa all'offesa del bene giuridico penalmente tutelato.
Ma anche a non volere accedere a questi presupposti dommatici, esiste una ulteriore considerazione che appare determinante per escludere la sussistenza della materialità del reato. Questa considerazione riguarda la competenza a emanare la autorizzazione sanitaria de qua. L'art. 2 della legge 283/1962 non precisa l'autorità specificamente deputata a rilasciare l'autorizzazione; e il regolamento esecutivo è intervenuto sulla materia con notevole ritardo, nel marzo 1980, anziché entro l'anno previsto dall'art. 23 della legge. Sicché si comprende una certa oscillazione giurisprudenziale nell'individuare detta autorità, ora identificata nel sindaco, quale capo del comune, in analogia a quanto prescritto per gli alberghi dall'art. 231 del testo unico delle leggi sanitarie (R.D. 27.7.1934 n. 1265) (Cass. sez. VI, n. 3656 del 21.4.1981, ud. 28.10.1980, Micci rv. 148484), ora nel medico provinciale sulla base della legge istitutiva del ministero della sanità n. 296 del 13.3.1958 (Cass. Sez. VI n. 14392 del 2.11.1990, ud. 5.5.1989, Di Giuseppe, rv. 185637). Una nuova sistemazione della materia, però, è stata indubbiamente registrata con la legge 23.12.1978 n. 833, istitutiva del servizio sanitario nazionale. Questa legge ha attribuito ai comuni una competenza residuale in materia sanitaria, assegnando ad essi tutte le funzioni non espressamente riservate allo Stato e alle regioni;
e ha specificato che i comuni esercitano le loro funzioni attraverso le unità sanitarie locali, "ferme restando le attribuzioni di ciascun sindaco quale autorità sanitaria locale" (art. 13); ha inoltre richiamato alcune di queste attribuzioni del sindaco quale autorità sanitaria locale, come il potere di emanare ordinanze contingibile ed urgenti (art. 32) o il potere di emettere provvedimenti per gli accertamenti e i trattamenti sanitari obbligatori (artt. 33, 34 e 35); ma soprattutto ha assegnato specificamente alle unità sanitarie locali la competenza a provvedere "all'igiene della produzione, lavorazione, distribuzione e commercio degli alimenti e delle bevande" (art. 14 lett. o).
In linea con questa nuova sistematica il regolamento di esecuzione della legge 283/1962, emanato come già detto nel 1980, ha individuato le autorità sanitarie competenti per la vigilanza sulla produzione, commercio e impiego delle sostanze alimentari, nel ministero della sanità, nelle regioni e nei comuni, secondo le rispettive competenze, aggiungendo che i comuni esercitano la vigilanza attraverso le unità sanitarie locali (artt. 2 e 3 D.P.R. 327/1980). In seguito è intervenuto il nuovo ordinamento delle autonomie locali, approvato con la legge 8.6.1990 n. 142, che però nulla ha innovato nella soggetta materia. Infatti, laddove nell'art. 38 stabilisce le attribuzioni del sindaco quale ufficiale di governo, nei servizi di competenza statale, il nuovo ordinamento precisa che il sindaco sovrintende - fra l'altro - alla emanazione degli atti che gli sono attribuiti dalle leggi e dai regolamenti in materia di sanità e di igiene pubblica (comma 1 lett.b): con ciò limitandosi a rinviare alla specifica disciplina positiva emanata nella soggetta materia.
Orbene, concludendo questo sintetico excursus normativo, non si ravvisa una disposizione positiva di legge o di regolamento che assegni al sindaco quale ufficiale di governo o quale autorità sanitaria locale lo specifico potere di emettere le autorizzazioni sanitarie prescritte dall'art. 2 della legge 283/1962 per l'attivazione di laboratori o stabilimenti di produzione e confezionamento di sostanze alimentari. Ne consegue che la relativa competenza spetta ai comuni, che la esercitano attraverso le unità sanitarie locali (secondo la impropria dizione del D.P.R. 327/1980, posto che la migliore dottrina è concorde nell'escludere un rapporto di immedesimazione organica tra u.s.l. e comuni e nel riconoscere che i comuni non hanno in realtà alcun compito gestionale in materia sanitaria); o più esattamente spetta alle unità sanitarie locali (secondo la migliore formulazione della legge 833/1978, posto che alle u.s.l. è riconosciuta la natura di enti pubblici, dotati del potere di emettere provvedimenti autoritativi in materia di igiene e sanità pubblica). (In questo senso e con queste precisazioni vanno condivise Cass. Sez. VI, n. 5944 del 15.6.1981, ud. 2.3.1981, Scarrini, rv. 149381; Cass. Sez. VI, n. 9987 dell'8.11.1993, ud. 28.6.1993, Gino, rv. 196176; mentre, re melius perpensa, deve essere modificato l'obiter dictum contenuto nella sentenza n. 1213 del 2.2.1994 di questa terza sezione, ud. 16.11.1993, Lupo, rv. 196481). Se questa ricognizione dell'autorità competente a rilasciare l'autorizzazione sanitaria de qua è esatta, ne deriva che il parere favorevole rilasciato dalla unità sanitaria locale per il laboratorio della imputata ZZ doveva più esattamente qualificarsi come formale provvedimento di autorizzazione, che non abbisognava dell'ulteriore atto del sindaco. Ed è una ragione in più per escludere la materialità del reato contestato all'imputata.

P.Q.M.

la corte respinge il ricorso.
Così deciso in Roma, il 12 marzo 1998.
Depositato in Cancelleria il 14 maggio 1998