Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Udienza pubblica
Dott. DE MAIO Guido - Presidente - del 11/07/2012
Dott. FRANCO Amedeo - est. Consigliere - SENTENZA
Dott. AMORESANO Silvio - Consigliere - N. 1980
Dott. MARINI Luigi - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. ANDRONIO Alessandro Maria - Consigliere - N. 48200/2011
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
Procuratore della Repubblica presso il tribunale di Pesaro;

avverso la sentenza emessa il 29 marzo 2011 dal giudice del tribunale di Pesaro nei confronti di:
ER AR;

udita nella pubblica udienza dell'11 luglio 2012 la relazione fatta dal Consigliere Amedeo Franco;

udito il Pubblico Ministero in persona del Sostituto Procuratore Generale dott. DELEHAYE Enrico, che ha concluso per l'annullamento con rinvio della sentenza impugnata;

uditi i difensori avv. Lucio Monaco e avv. Valentini Aldo. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
A ER AR vennero contestati i reati: A) di cui al D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 30 e art. 44, lett. c), per avere effettuato una lottizzazione abusiva a scopo edificatorio di un suo terreno agricolo di circa 3 ettari sito nel comune di Pesaro mediante il frazionamento, negli anni dal 1999 al 2002, e la vendita (a partire dal 2002 fino al 2007) in 32 lotti, ciascuno della superficie di circa mq. 1000, realizzando una strada poderale carrabile, la recinzione su tre lati delle singole particelle e un impianto di fornitura di acqua non potabile dal Consorzio di bonifica;
B) al D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 44, lett. b), per avere realizzato, senza permesso di costruire, la suddetta strada poderale carrabile e le recinzioni dei lotti.
Il giudice del tribunale di Pesaro, con la sentenza in epigrafe, assolse l'imputato dal reato di lottizzazione abusiva perché il fatto non sussiste e dichiarò non doversi procedere in ordine al reato edilizio perché estinto per prescrizione. Osservò in sostanza il giudice che, sulla base delle prove raccolte, doveva escludersi che il frazionamento e le vendite fossero finalizzate ad uno scopo edificatorio e che le opere avessero comportato una trasformazione edilizia o urbanistica a scopo edificatorio, sicché mancava il presupposto del reato di lottizzazione abusiva. E difatti, il percorso della strada interpoderale e le recinzioni erano pienamente compatibili con la destinazione agricola dei terreni, mentre l'impianto irriguo mediante allacciamento ad una conduttura non potabile era precipuamente destinato alla irrigazione. L'ipotesi della lottizzazione materiale non era poi neppure configurabile rispetto alle opere successivamente realizzate dai diversi acquirenti nei singoli fondi, trattandosi di manufatti o interventi oggettivamente modesti, con vocazione di manufatti a servizio di fondo agricolo (ricovero di attrezzi e utilizzi similari), non suscettibili di essere trasformati in edifici a scopo abitativo o adibiti ad attività diverse. Non rilevava poi la violazione della normativa edilizia commessa dai singoli proprietari, non essendo consentita nella zona la realizzazione di tali manufatti. Tali manufatti, anche se abusivi, non mutavano l'assetto territoriale ed il carattere di zona agricola dell'area in questione. Non ricorreva neppure l'ipotesi di lottizzazione cartolare perché nella specie gli elementi indiziari in questo senso erano stati superati da una serie di elementi di segno contrario, quali la natura del terreno e la sua destinazione a zona agricola, le modalità del frazionamento (in lotti inidonei oggettivamente alla realizzazione di edifici e disegnati invece specificamente per un uso orticolo), la personalità dei singoli acquirenti (la gran parte pensionati che avevano impiantato ortaggi ed alberi da frutta o ulivi ed erano stati più volte visti mentre coltivavano il terreno e accudivano animali domestici), il prezzo delle compravendite (proporzionato a quello di terreni ad uso agricolo e non compatibile con quello di terreni edificabili), le caratteristiche oggettive delle stesse opere eseguite dal ER e quindi dai successivi proprietari. Da questi elementi non solo doveva escludersi una inequivoca destinazione a scopo edificatorio, ma al contrario risultava la prova che la destinazione dell'area frazionata era quella di utilizzo a scopo orticolo e in generale agricolo. Ciò era confermato dal fatto che gli acquirenti avevano impiantato delle coltivazioni di ortaggi, piantato alberi da frutta o ulivi, insediato animali da cortile, e che le stesse opere realizzate erano con evidenza destinate all'utilizzo del terreno a scopo agricolo. Doveva pertanto escludersi uno scopo edificatorio, in quanto i piccoli manufatti e le altre opere eseguite, sia pure abusivamente, non costituivano un segnale di finalità di speculazione edilizia e di trasformazione del territorio, che era rimasto terreno a destinazione agricola. Il Procuratore della Repubblica presso il tribunale di Pesaro propone ricorso per cassazione deducendo:
1) inosservanza ed erronea applicazione del D.P.R. 6 giugno 2001, n.380, art. 30. Osserva che il giudice ha dato atto che la destinazione agricola del terreno consentiva la realizzazione di opere edilizie solo in presenza di due requisiti: a) la qualifica di imprenditore agricolo;
2) una unità culturale minima di mq. 2000. Non si trattava poi di zona riservata agli orti urbani, dove possono realizzarsi manufatti non superiori a 9 mq. Erano poi non assentibili la strada, le recinzioni e la predisposizione di impianto idrico. Il giudice ha confuso lo scopo edificatorio con la finalità residenziale - abitativa, mentre la norma non richiede che i manufatti siano strutturalmente idonei ad una edificazione residenziale, ma solo che vi sia la trasformazione permanente del suolo in edificato. La trasformazione territoriale si verifica anche con la installazione di strutture destinate a depositi, magazzini e simili. Nella specie gli acquirenti non avevano la qualifica di imprenditori agricoli e le opere realizzate avevano la potenzialità di trasformare urbanisticamente il territorio.
2) mancanza, contraddittorietà o manifesta illogicità della motivazione. Osserva che la lottizzazione cartolare prescinde dalla presenza di un intento edificatorio purché sussista anche uno solo dei parametri indiziari indicati dalla norma. Nella ipotesi di frazionamenti, quindi, non è richiesto lo scopo edificatorio. Nella specie non poteva ritenersi una destinazione ad orto urbano, perché le norme comunali li limitano in apposita zona e consentono manufatti non superiori a mq. 9, ne' una destinazione agricola, perché l'unità culturale minima è di 20.000 mq. Il solo dato oggettivo del frazionamento di un unico fondo destinato ad uso agricolo in lotti non idonei ad un uso non conforme allo strumento urbanistico configura una lottizzazione abusiva negoziale. Non può nemmeno escludersi lo scopo edificatorio sotto il profilo soggettivo, perché il ER era consapevole della natura illecita della operazione da lui gestita.
Gli avv.ti Lucio Monaco e Aldo Valentini, per conto dell'imputato, in prossimità dell'udienza hanno depositato memoria difensiva. MOTIVI DELLA DECISIONE
Il ricorso è palesemente inammissibile perché, da un lato, si basa su considerazioni di diritto manifestamente infondate e, dall'altro lato, tende ad ottenere in questa sede di legittimità una nuova valutazione delle circostanze processuali ed una diversa ricostruzione della vicenda che, invece, nella sentenza impugnata, si fondano su una motivazione più che congrua ed esauriente. Innanzitutto il ricorrente lamenta che la sentenza impugnata avrebbe erroneamente escluso lo scopo edificatorio ritenendolo coincidente con una finalità residenziale abitativa. La censura è chiaramente infondata perché la sentenza impugnata non ha affatto confuso scopo edificatorio con scopo abitativo ne' ha affermato che non si avrebbe scopo edificatorio quando siano realizzati capannoni, magazzini o altri manufatti che comportino ugualmente una trasformazione urbanistica del terreno. Ha solo accertato, in punto di fatto, che nella specie la suddivisione in parti del terreno non era finalizzata ad uno scopo edificatorio di qualsivoglia genere e non ha di fatto comportato alcuna trasformazione urbanistica del terreno che ha continuato ad avere natura e destinazione agricola e ad essere utilizzato esclusivamente per finalità agricole. Ed ha anche accertato che sui lotti in questione, così come realizzati, non erano realizzabili, nemmeno in astratto, ne' fabbricati destinati ad abitazione, ne' strutture destinate a depositi, magazzini e simili. Insomma, secondo la sentenza impugnata, l'intervento de quo non possedeva alcuna concreta possibilità di trasformare urbanisticamente il territorio in contrasto con il suo sistema di governo.
Il ricorrente sostiene poi che, qualora vi sia la predisposizione di atti negoziali o frazionamenti, non sarebbe richiesto, per la sussistenza del reato di lottizzazione abusiva, lo scopo edificatorio quale elemento strutturale della fattispecie, essendo sufficienti gli elementi sintomatici assunti dal legislatore come prodromici della lottizzazione. Anche questo assunto è erroneo perché il D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 30 per l'ipotesi di cd. lottizzazione cartolare, richiede che gli elementi indiziari e sintomatici ivi indicati denuncino pur sempre "in modo inequivoco" la destinazione a scopo edificatorio. Nella specie, il giudice del merito ha escluso in fatto che detti elementi, valutati nel complesso della situazione anche per come si era venuta oggettivamente chiarendo, potessero denunciare una destinazione a scopo edificatorio, tanto meno "in modo non equivoco".
L'equivoco fondamentale su cui si basa il ricorso, però, è costituito dalla circostanza che il ricorrente sostiene che non sarebbe possibile una destinazione ed una utilizzazione agricola, perché gli acquirenti non sono imprenditori agricoli ne' coltivatori diretti e perché i lotti sono inferiori a 20.000 mq., e nemmeno sarebbe possibile una destinazione ad orto urbano, perché il piano regolatore del comune di Pesaro ha localizzato le utilizzazioni con questa finalità in aree ben definite. Pertanto, secondo il ricorrente, il frazionamento di un fondo in zona agricola in lotti inferiori alle dette misure e il loro trasferimento a soggetti che non abbiano le qualità soggettive appropriate per una utilizzazione agricola, determinerebbe senz'altro una lottizzazione abusiva negoziale.
Si tratta di una tesi manifestamente infondata, come è stato esattamente chiarito dalla sentenza impugnata e come del resto ritenuto sin dall'inizio di questa vicenda anche dai dirigenti dell'ufficio tecnico comunale.
È difatti ogni individuo, ancorché non abbia la qualifica di imprenditore agricolo o di coltivatore diretto, ha il diritto di utilizzare un terreno di cui abbia la disponibilità ed insistente in zona agricola per coltivarvi la terra, per piantare un orto o alberi, quale che sia la superficie di questo terreno. Sulla base della legislazione regionale e del piano regolatore di Pesaro, è stabilita una superficie minima di 20.000 mq. e il titolo di imprenditore agricolo o di coltivatore diretto non per chi si limiti a coltivare la terra, ma per chi intenda edificare fabbricati in tali zone destinate alla coltivazione e alla produzione. Quanto agli orti urbani, il comune ha semplicemente destinato ad orti alcune zone a margine della città, nelle quali è prevista una deroga al divieto di edificare in quanto, pur in assenza della suddetta qualità soggettiva e della suddetta estensione minima, è consentita la realizzazione di manufatti adibiti a ricoveri di attrezzi per una superficie massima di 9 metri quadrati. In altre parole, come esattamente messo in rilievo dal giudice, ognuno è libero di coltivare un suo terreno in zona agricola e di destinarlo ad orto, quale che sia la dimensione, ma se si tratta di un terreno che non è compreso tra quelli riservati ad orti urbani, non potrà costruirvi dei manufatti da utilizzare per ricovero di attrezzi o animali, essendogli solo consentito di delimitare con una recinzione la proprietà. Ed altrettanto esattamente il giudice ha evidenziato che l'eventuale violazione di questo divieto, anche mediante la realizzazione di opere di piccole dimensioni, potrà dare luogo ad una violazione edilizia e ad una opera abusiva, che potrà (dovrà) essere perseguita ed eliminata con la demolizione disposta in sede penale o amministrativa. Ma queste eventuali violazioni edilizie riguarderanno i singoli proprietari degli appezzamenti e non potranno determinare retroattivamente una lottizzazione abusiva dell'intero terreno frazionato e così estendersi anche agli altri proprietari. Tutto ciò, ovviamente, sempre che non sì dimostri - il che nella specie il giudice ha escluso - la presenza di elementi che fin dall'inizio dimostravano "in modo non equivoco" che il frazionamento e la vendita erano destinati non alla coltivazione o alla utilizzazione come orto, bensì proprio alla realizzazione di manufatti abusivi ed alla trasformazione urbanistica. D'altra parte, non è stato nemmeno dedotto che la legislazione regionale delle Marche ponga un divieto di vendere porzioni di terreno agricolo inferiori alla detta superficie di 20.000 mq., e comunque che qualifichi - tanto meno ai fini penali - un eventuale frazionamento di questo genere come lottizzazione a scopo edificatorio.
Nel caso in esame il giudice, con un apprezzamento di fatto adeguatamente e congruamente motivato, e quindi non censurabile in questa sede, ha escluso non solo che gli elementi indiziari indicati dall'accusa fossero idonei a dimostrare in modo non equivoco uno scopo edificatorio, ma anche che il frazionamento e le vendite effettuate fossero idonee potenzialmente a determinare una qualche trasformazione urbanistica dell'area. Il giudice ha invero accertato che nei diversi appezzamenti erano visibili colture ad ortaggi, ed erano state piantati alberi da frutta o ulivi;
che si scorgevano animali domestici ed attrezzature per la coltivazione del terreno, in alcuni casi depositate nei box o capanni abusivamente realizzati dai singoli proprietari;
che i volumi realizzati erano costituiti da baracche, box, tettoie, peraltro non presenti in tutti gli appezzamenti;
che i singoli proprietari avevano anche provveduto a completare la recinzione periferica realizzata dal venditore;
che l'allacciamento idrico era avvenuto con acqua non potabile del consorzio di bonifica;
che gli acquirenti erano quasi tutti pensionati che si dedicavano ad attività prettamente agricole ed orticole;
che gli acquirenti sentiti come testimoni avevano dichiarato (e ciò era stato anche riscontrato dagli inquirenti) di aver comprato per seguire la loro passione di coltivare degli orti o di tenervi alberi da frutta o animali da cortile. Il giudice ha anche accertato che la strada poderale non era di per sè in contrasto con la destinazione agricola, e doveva ritenersi abusiva (ma peraltro era già stata condonata) solo perché sulla stessa era stato riportato materiale inerte. Ha inoltre osservato che l'inesistenza di uno scopo edificatorio era altresì dimostrata dalle modalità con le quali era avvenuto il frazionamento. Il posizionamento dei lotti in pendenza e l'esistenza di un lato più stretto di appena 20 metri (il che escludeva la possibilità di realizzare fabbricati che fossero alla distanza minima legale) erano conformi precisamente ad un uso agricolo, mentre la disponibilità dell'intera area avrebbe consentito di sagomare i lotti in modo più idoneo per una lottizzazione edificatoria. Il prezzo di acquisto era poi congruo in relazione alla destinazione agricola ma non in linea con i prezzi di suoli da edificare. Il giudice ha anche ritenuto che la realizzazione della strada interpoderale e delle recinzioni, nonché la predisposizione di un impianto irriguo con acqua non potabile erano compatibili pienamente con la destinazione agricola e non erano indicativi di una volontà edificatoria.
In conclusione, secondo il giudice, non era neppure configurarle l'ipotesi della lottizzazione materiale in relazione alle opere realizzate successivamente dagli acquirenti all'interno dei singoli fondi, trattandosi di manufatti modesti, aventi tipica vocazione di manufatti a servizio di fondo agricolo (ricovero di attrezzi ed utilizzi similari), non suscettibili di essere adattati ad attività diverse. Il giudice ha quindi ritenuto che tali interventi non potevano considerarsi come preludio di una trasformazione urbanistico o edilizia dei terreni, perché non mutavano l'assetto territoriale ed il carattere di zona agricola dell'area. Nemmeno era configurabile l'ipotesi della lottizzazione cartolare, perché gli elementi invocati in tal senso erano superati da tutta una serie di elementi di segno contrario, che non solo escludevano una inequivoca destinazione a scopo edificatorio, ma anzi facevano ritenere appurato che la destinazione dell'area frazionata era quella di utilizzo a scopo orticolo, e in generale agricolo.
Si tratta di una motivazione sicuramente più che congrua ed adeguata, sicché le conclusioni del giudice del merito non possono essere messe in discussione in questa sede di legittimità, per di più solo sulla base della richiesta di una nuova rilettura e differente valutazione dei medesimi elementi ed emergenze valorizzati in sede cautelare, prima del dibattimento.
Nè nella motivazione della sentenza impugnata sono ravvisabili errori di diritto. Il giudice ha bene interpretato il D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 30 ed ha correttamente ritenuto che nella specie non era stata violata, neppure presuntivamente, la destinazione agricola dell'area. Plausibilmente è stato ritenuto che le recinzioni, la strada di accesso e l'irrigazione con acqua non potabile erano solo un mezzo per realizzare la coltivazione e non realizzavano lo scopo di modificare la destinazione dell'area e di edificarvi. Altrettanto logicamente è stato ritenuto che i modestissimi accessori agricoli realizzati da alcuni acquirenti, non costituivano modifica della destinazione agricola dell'area ne' sottraevano al comune il potere di zonizzazione urbanistica (zonizzazione nella fattispecie rimasta intatta). Lo scopo perseguito, infatti, non era quello di costruire un ricovero per i propri attrezzi, o la cuccia per il cane, ed inoltre questi interventi abusivi erano reprimibili ed eliminabili sia in sede amministrativa sia anche in sede penale se si fossero direttamente perseguiti gli abusi edilizi. Il piano regolatore, del resto, non individuava zone esclusivamente destinate a orti, ma si limitava ad individuare aree qualificate orti urbani, nella quali era consentita, in limiti ristretti, una deroga al divieto di edificare. Correttamente quindi il giudice ha disatteso l'interpretazione che, secondo le norme del PRG di Pesaro, in zona agricola sarebbe vietato vendere appezzamenti di terreno per scopo ortivo inferiori a 20.000 mq. di superficie, perché si costituirebbero orti urbani abusivi, condizionando il comune nella programmazione urbanistica del territorio.
In sostanza, il giudice ha correttamente affermato il principio che la suddivisione di un terreno agricolo in più parti espressamente destinate dal venditore e di fatto adibite dagli acquirenti ad uso di coltivazione agricola, ossia senza mutamento di destinazione d'uso, non costituisce di per sè una trasformazione urbanistico-edilizia del terreno penalmente rilevante ai sensi del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 30, sia sotto il profilo della lottizzazione reale sia sotto quello della lottizzazione cartolare. È del resto pacifico che la norma penale sanziona solo le iniziative dirette a creare una edificazione con insediamenti, siano essi residenziali, commerciali, industriali o artigianali, che vengano a incidere, contrastandola, con la pianificazione urbanistica del territorio.
Sia pure sarcasticamente, i difensori hanno osservato che è ancora ignoto alla casistica della lottizzazione abusiva il caso di ricoveri attrezzi e pollai allocati su terreni agricoli.
Non è dunque censurabile l'interpretazione del giudice secondo cui tali interventi di natura edilizia potranno se del caso essere sanzionati perché edificati senza permesso di costruire e vietati dal PRG, ma non valgono a cambiare l'assetto urbanistico-edilizio del territorio, che agricolo era e agricolo resta.
Secondo la pacifica giurisprudenza di questa Corte, "al fine di definire la distinzione tra semplice abuso edilizio e lottizzazione abusiva, va qualificata come lottizzazione quell'insieme di opere o di atti giuridici che comportano una trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni a scopo edificatorio intesa quale conferimento all'area di un diverso assetto territoriale, attraverso impianti di interesse privato e di interesse collettivo, tali da creare una nuova maglia di tessuto urbano. Conseguentemente allorché la nuova costruzione non presuppone opere di urbanizzazione primaria o secondarie, mentre è richiesto il preventivo permesso di costruire, non si rende necessaria l'autorizzazione lottizzatoria non risultando pregiudicata la riserva pubblica di pianificazione urbanistica" (Sez. 3^, 3.3.2005, n. 17663, Del Medico, m. 231511). Nel caso in esame non è certamente manifestamente illogico, e non è perciò sindacabile in questa sede, l'apprezzamento di fatto del giudice del merito che ha ritenuto che i piccoli manufatti abusivamente realizzati erano inidonei a sconvolgere la ruralità dell'area, conferendole un assetto territoriale diverso e creando una nuova maglia di tessuto urbano.
In conclusione, il ricorso del pubblico ministero deve essere dichiarato inammissibile per manifesta infondatezza dei motivi.

P.Q.M.

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE Dichiara inammissibile il ricorso del pubblico ministero.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte Suprema di Cassazione, il 11 luglio 2012. Depositato in Cancelleria il 3 ottobre 2012