Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Franco Bile - Presidente di Sez. -
ff. di Primo Presidente
" Mario Corda - Presidente di Sez. -
" Francesco Amirante "
" Gaetano Garofalo - Consigliere -
" Giuseppe Ianniruberto "
" Alfio Finocchiaro "
" Francesco Cristarella TA "
" Giovanni Prestipino " Rel.
" Francesco Sabatini "
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da
S.a.s. OFFICINE MECCANICHE CASTELLAZZO, in persona del legale rappresentante, elett.te dom.ta in Roma, Via della Giuliana n. 44, presso lo studio dell'Avv. Saverio Nigro, che unitamente all'Avv. Nino Raffone la rappresenta e difende per procura speciale in calce al ricorso.

- Ricorrente -

contro
ISTITUTO NAZIONALE DELLA PREVIDENZA SOCIALE, in persona del Presidente e legale rappresentante pro-tempore, elett.te dom.to in Roma, Via della Frezza n. 17, presso l'Avvocatura centrale dell'Istituto medesimo, rappresentate difeso dagli Avv. Giuseppe Fabiani, Vincenza Gorga e Fausto Maria Prosperi Valenti per procura speciale in calce al controricorso.

- Controricorrente -

e contro
MINISTERO DEL LAVORO E DELLA PREVIDENZA SOCIALE, in persona del Ministro pro-tempore, per legge rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici, in Roma Via dei Portoghesi n. 12, è domiciliato.

- Controricorrente -

per l'annullamento della sentenza del Tribunale di Torino n. 7276 del 5.11.1996 (R.G. n. 915/95). Sentita nella pubblica udienza dell'1.10.1998 la relazione della causa svolta dal Consigliere Relatore Dott. Giovanni Prestipino;

Uditi gli Avv. Saverio Nigro e Giuseppe Fabiani;

Udito il P.M., nella persona del Dott. Franco Morozzo Della Rocca, Avvocato Generale presso la Corte Suprema di Cassazione, che ha concluso per il rigetto del primo motivo del ricorso e per l'accoglimento del secondo motivo con l'assorbimento del terzo. Svolgimento del processo
Con ricorso del 7 giugno 1994 la s.a.s. Officine Meccaniche Castellazzo conveniva davanti al Pretore del lavoro di Torino l'Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) e il Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale ed esponeva che con lettera del 24 novembre 1993 l'INPS le aveva comunicato che con delibera del CI
del 19 ottobre 1993 era stata accolta la sua domanda diretta ad ottenere il, trattamento straordinario di integrazione salariale per crisi aziendale, per il periodo di un anno, informandola che l'autorizzazione alla erogazione del beneficio era stata data per il semestre dal 7 gennaio 1993 al 6 luglio 1993; la ricorrente aggiungeva che, avendo essa immediatamente chiesto la corresponsione del trattamento anche per il semestre successivo, le era stato comunicato che, attesa la tardività della domanda, tale ulteriore trattamento era stato autorizzato solamente per il periodo intercorrente tra il 26 novembre 1993 e il 6 gennaio 1994. La società Castellazzo, pertanto, rivendicava il suo diritto di ottenere il trattamento di integrazione salariale anche per il periodo dal 7 luglio 1993 al 25 novembre 1993 e chiedeva che i due convenuti, per la parte di rispettiva competenza, fossero condannati a riconoscerle il trattamento per il suddetto periodo intermedio e che fosse ordinato all'INPS di autorizzare i necessari conguagli con quanto essa ricorrente aveva corrisposto ai propri dipendenti. Costituitisi in giudizio, i due convenuti eccepivano preliminarmente il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e, nel merito, contestavano la fondatezza della pretesa avversaria, di cui chiedevano il rigetto, deducendo che la società Castellazzo aveva presentato la domanda relativa al secondo semestre del 1993 dopo la scadenza del termine stabilito dall'art. 7, secondo comma, della legge 20 marzo 1975 n. 164, con la conseguenza che non poteva avanzare alcuna pretesa.
Con sentenza del 19 dicembre 1994 il Pretore, disattesa l'eccezione preliminare dedotta dai convenuti, condannava l'INPS a corrispondere alla società Officine Meccaniche Castellazzo il trattamento di integrazione salariale per il periodo dal 7 luglio 1993 al 25 novembre 1993.
Questa decisione, impugnata dall'INPS, veniva interamente riformata dal Tribunale di Torino con sentenza del 5 novembre 1996, con la quale, in accoglimento del primo motivo dell'appello, veniva dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. Il Tribunale, rilevato che il CI non aveva concesso alcuna autorizzazione, ma aveva solo approvato il programma di risanamento presentato dalla società Castellazzo, osservava che la domanda di quest'ultima, rivolta alla concessione del beneficio, era stata accolta dal Ministero del Lavoro solo parzialmente, essendo stato il trattamento di integrazione salariale autorizzato, in un primo tempo, fino al 6 luglio 1993 e, poi, dal 26 novembre 1993 al 6 gennaio 1994, con esclusione del periodo intermedio cui aveva fatto pure riferimento la suddetta domanda, con la conseguenza che, vertendosi nell'esercizio di un potere discrezionale della pubblica amministrazione, la società non era portatrice di un diritto soggettivo alla corresponsione del trattamento.
Avverso questa sentenza ha proposto ricorso per cassazione la società Officine Meccaniche Castellazzo, in base a tre distinti motivi.
Hanno resistito con controricorso l'INPS e il Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale.
La società ricorrente e l'INPS hanno depositato una memoria. Motivi della decisione
Con i tre motivi del ricorso, che per ragioni di connessione vanno congiuntamente esaminati, la società ricorrente denuncia la violazione e la falsa applicazione degli artt. 2, commi primo, terzo e quarto, l. 23 luglio 1991 n. 223, in relazione all'art. 360, primo comma n. 1 e 3, c.p.c. e, dolendosi della pronuncia con cui il Tribunale di Torino ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sostiene: a) che, in base al sistema delineato dalla suddetta legge del 1991, una volta che sia stato approvato dal CI il programma di ristrutturazione presentato dall'impresa in crisi, per la durata indicata, il Ministero deve concedere l'autorizzazione al trattamento di integrazione per la suddetta durata, senza alcun margine di discrezionalità; b) che nel caso in esame la durata del beneficio, secondo la delibera del CI, era stata fissata in un anno, con la conseguenza che dopo l'autorizzazione concessa dal Ministero del Lavoro per i primi sei mesi, non venendo in evidenza alcun profilo di discrezionalità per essere stato il beneficio in questione ormai riconosciuto e per essere la successiva erogazione - da parte dell'INPS, quale adiectus solutionis causa - un atto dovuto, la posizione dell'impresa era di diritto soggettivo e non di interesse legittimo, tutelabile, come tale, davanti al giudice ordinario, il quale aveva il potere di disapplicare il successivo provvedimento, di durata ridotta, per i successivi sei mesi;
c) che, d'altra parte, con riferimento al caso in esame, dopo la concessione del beneficio per i primi sei mesi dal Ministero del Lavoro non era stato posto in essere alcun atto ricognitivo avente per oggetto la contestazione della mancata attuazione del programma, mentre l'autorizzazione relativa ai successivi sei mesi, per un periodo inferiore a quello richiesto, era stata determinata unicamente da una errata applicazione della norma contenuta nel secondo comma dell'art. 7 l. 20 maggio 1975 n. 164, disciplinante una ipotesi del tutto diversa, e cioè quella relativa alla domanda di proroga, che esulava dalla fattispecie in esame;
d) che occorre distinguere, da un lato, la domanda diretta ad ottenere il trattamento straordinario di integrazione salariale, cui va equiparata quella relativa alla proroga, entrambe previste dal quarto comma dell'art. 2 della legge n. 223 del 1991 e riguardo alle quali la posizione del privato è di interesse legittimo e, dall'altro, la domanda proposta dopo il primo semestre e rivolta alla rinnovazione del beneficio per il semestre successivo, disciplinata dal terzo comma del medesimo articolo, non soggetta ad alcun termine di decadenza e proponibile solo dopo che l'impresa interessata abbia avuto conoscenza dell'accoglimento della precedente domanda, in relazione alla quale, una volta che la durata del trattamento sia stata stabilita per il periodo di un anno e che sia stata accertata la regolare attuazione del programma, viene in essere un vero e proprio diritto soggettivo, dal momento che in questo secondo caso il Ministero è tenuto ad emanaren atto non già discrezionale, ma dovuto;
e) che la conferma che nel caso di specie era sorto un diritto soggettivo risulta dalla difesa spiegata in giudizio dall'INPS, il quale ha sempre fatto presente che la domanda relativa al secondo semestre era stata presentata in ritardo rispetto ai tempi stabiliti dal quarto comma dell'art. 2 della legge n. 223 del 1991, con ciò stesso ammettendo che il diritto soggettivo, già esistente, era venuto meno.
Il ricorso è fondato, anche se alcune delle censure formulate dalla società ricorrente, che riguardano la decisione che dovrà essere emanata sul merito della controversia, non possono essere esaminate in questa sede.
Prima dell'entrata in vigore della l. 23 luglio 1991 n. 223, ratione temporis applicabile alla fattispecie in esame, la materia dell'intervento straordinario della cassa per l'integrazione guadagni in dipendenza di crisi economiche settoriali o locali era regolata dalla l. 12 agosto 1977 n. 675, nel cui art. 2, commi quinto e sesto, erano dettate le disposizioni procedimentali e, soprattutto, quelle dirette alla ripartizione della competenza fra i vari organi della pubblica amministrazione - il CI (Comitato dei Ministri per il coordinamento della politica industriale) e il Ministro per il lavoro e la previdenza sociale - designati ad emanare i singoli provvedimenti sulle domande proposte dagli interessati. In particolare, al CI era stato riservato il compito di accertare l'esistenza degli specifici casi di crisi aziendale aventi rilevanza sociale in relazione alla situazione occupazionale locale e alla situazione produttiva del settore (comma quinto lett. c), mentre, a seguito di tale accertamento, al Ministro del lavoro era stato attribuito il potere di adottare "i conseguenti provvedimenti, indicandone l'ambito territoriale di applicazione ed i limiti temporali di efficacia" (comma sesto n. 1).
Con la l. 23 luglio 1991 n. 223 il legislatore, pur avendo mantenuto fermo l'impianto risultante dalla precedente normativa, ha introdotto alcune significative modifiche (non tali peraltro, per quanto si dirà, da determinare un mutamento di indirizzo in tema di ripartizione della giurisdizione). In particolare, per quanto interessa la decisione della presente controversia, è stato stabilito: a) che ogni richiesta diretta all'intervento straordinario di integrazione salariale deve essere accompagnata da un programma che può essere oggetto di successive modifiche nel corso del suo svolgimento (art. 1, secondo comma); b) che tale programma deve prevedere una durata non superiore a due anni, prorogabile al massimo per due volte, se trattasi di ristrutturazione, riorganizzazione o conversione aziendale (art. 1, terzo comma) e una durata non superiore ad un anno, senza possibilità di proroga - e salva una nuova erogazione, "per la medesima causale", da chiedersi non prima che sia decorso un certo periodo di tempo dalla precedente concessione - se trattasi di crisi aziendale (art. 1, quinto comma);
C) che il programma presentato dall'impresa, "per la durata prevista nel programma medesimo", deve essere valutato e approvato dal CI, mentre, a seguito di tale approvazione, il trattamento straordinario "è concesso" con decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale (art. 2, primo comma) ; d) che le sopra indicate modifiche e proroghe (queste ultime relative, come si è detto, solamente al programma di ristrutturazione, riorganizzazione o conversione aziendale) debbono essere approvate dal CI o dal Ministro del lavoro, a seconda che i lavoratori interessati siano di numero superiore o pari (o inferiore) a cento unità (art. 2, secondo comma); e) che la domanda relativa al trattamento straordinario di integrazione salariale e l'eventuale richiesta di proroga debbono essere presentate "nel termine previsto dal primo comma dell'art. 7 della legge 20 maggio 1975 n. 164" (art. 2, quarto comma); f) che l'effettiva erogazione del trattamento è limitata a periodi non superiori a sei mesi, dal momento che l'autorizzazione del Ministro alla erogazione del beneficio per i periodi successivi (o, in caso di crisi aziendale, per il rimanente periodo semestrale) è subordinata alla presentazione di una apposita, ulteriore richiesta nonché "all'esito positivo dell'accertamento sulla regolare attuazione del programma da parte dell'impresa" (art. 2, terzo comma). Le sopra indicate disposizioni della legge n. 164 del 1975 avevano formato oggetto di esame, nelle controversie promosse dai datori di lavoro per conseguire i benefici previsti, allo scopo di stabilire se la giurisdizione appartenesse al giudice amministrativo o al giudice ordinario. E queste Sezioni Unite, in generale e con costante giurisprudenza (v., fra le tante sentenze, soprattutto Cass. Sez. Un. 15 luglio 1991 n. 7837, Cass. Sez. Un. 12 ottobre 1990 n. 10016 e Cass. Sez. Un. 10 agosto 1989 n. 3679), erano pervenute alla conclusione secondo cui doveva essere riconosciuta la giurisdizione del giudice amministrativo tutte le volte che fosse in contestazione il diniego dell'autorizzazione e, quindi, riguardo a quelle controversie concernenti il periodo precedente l'emanazione del provvedimento autorizzativo del l'integrazione straordinaria - definito "atto di natura discrezionale e di portata costitutiva" - essendo stata in questa ipotesi ravvisata in capo al datore di lavoro, a fronte dell'interesse pubblico degno di superiore tutela, una posizione di semplice interesse legittimo solo indirettamente tutelabile (Cass. Sez. Un. 11 ottobre 1988 n. 5489). Al contrario, era stata affermata l'esistenza della giurisdizione del giudice ordinario con riferimento alle controversie inerenti a rapporto derivante dal provvedimento autorizzativo, essendo stato ritenuto che da tale provvedimento non potesse che sorgere un vero e proprio diritto soggettivo del datore di lavoro al rimborso delle somme anticipate ai dipendenti (Cass. Sez. Un. 12 dicembre 1988 n. 6748). Fra tali sentenze, per la verità - come occorre aggiungere per dovere di completezza - ve ne era stata qualcuna che aveva operato le necessarie distinzioni anche riguardo al periodo antecedente all'emanazione dell'autorizzazione, essendo stato affermato che l'apprezzamento discrezionale dell'interesse pubblico e la correlativa posizione di interesse legittimo "sono da ravvisare unicamente in relazione all'accertamento e alla valutazione delle condizioni di ammissibilità del beneficio e non alla sua estensione soggettiva (nel senso della applicabilità o meno del beneficio stesso anche agli impiegati), atteso che quest'ultimo accertamento è privo di qualsiasi aspetto di discrezionalità amministrativa", attenendo solo all'interpretazione della normativa in materia di cassa integrazione e al controllo circa la spettanza del diritto soggettivo ad una determinata categoria di lavoratori (Cass. Sez. Un. 3 febbraio 1995 n. 1311).
I suddetti generali principi, enunciati dalla giurisprudenza di legittimità in materia di ripartizione della giurisdizione (e senza tener conto del principio affermato nella sentenza da ultimo indicata, che non interessa la fattispecie in esame), debbono essere tenuti presenti ai fini della decisione della presente controversia, dal momento che, come è stato già accennato, le modifiche alla precedente disciplina introdotte dalla legge n. 223 del 1991 non sono tali da condurre ad una conclusione diversa da quella sopra indicata. In primo luogo, deve essere ribadito che la posizione del privato, attinente alla concessione (o, come anche si afferma, alla autorizzazione) del trattamento straordinario di integrazione salariale, si ricollega non già all'evento preso in considerazione dalla legge, ma direttamente al successivo provvedimento, che ha natura costitutiva perché determina la nascita del rapporto previdenziale e che è emanato dalla pubblica amministrazione a conclusione del procedimento volto all 'accertamento dell'esistenza delle condizioni previste dalla legge. Il carattere discrezionale, amministrativo e non gia' tecnico, di tale provvedimento non può essere posto in dubbio, perché lo stesso riposa sulla valutazione di una situazione di fatto, illustrata dal programma presentato dall'impresa interessata, che presuppone l'apprezzamento del superiore interesse pubblico ("inerente al governo dell'economia in tutti i suoi riflessi sociali, occupazionali e produttivi": v. in tal senso Cass. Sez. Un. 15 luglio 1991 n. 7837, sopra indicata), con la conseguenza che nei confronti della pubblica amministrazione, prima dell'emanazione del provvedimento di cui si discute e tenuto conto della primaria salvaguardia che deve essere accordata all'interesse pubblico, la posizione del privato non può che essere di interesse legittimo, tutelabile soltanto n via indiretta davanti al giudice amministrativo.
In secondo luogo, va sottolineato che, una volta che dal provvedimento autorizzativo sia sorto il rapporto con il privato datore di lavoro, la posizione di quest'ultimo non può che essere di diritto soggettivo (alla erogazione del trattamento e al rimborso delle somme anticipate ai lavoratori dipendenti), la cui tutela è oggetto di azione davanti al giudice ordinario. E con ciò non si intende certo affermare che tale posizione di diritto soggettivo può essere conservata anche a fronte del potere attribuito alla pubblica amministrazione di ritirare, in via di autotutela e con qualsiasi atto, il provvedimento attributivo del beneficio - per essere lo stesso, fin dall'origine, affetto da vizi di legittimità o contrario al pubblico interesse - giacché, in tale ipotesi, il diritto si affievolisce in interesse legittimo;
ma si vuole, invece, asserire che si verte in tema di violazione di un diritto soggettivo tutte le volte che il destinatario faccia valere la sua pretesa (alla concreta erogazione della provvidenza economica già riconosciutagli) allo scopo di contrastare il comportamento che la pubblica amministrazione pone in essere, per l'eliminazione nel tempo a venire della provvidenza in questione, mediante atti che - in qualsiasi modo vengano definiti (revoca, decadenza, risoluzione, diniego dell'ulteriore autorizzazione per un periodo successivo, come nella specie) - sono conseguenti all'asserita violazione della normativa che regola il rapporto. In quest'ultimo caso, come bene ha argomentato il Procuratore Generale nelle sue conclusioni, essendo la negazione del beneficio, per il futuro, l'effetto di un provvedimento privo di discrezionalità amministrativa dovendosi ravvisare nello stesso una discrezionalità di mero carattere tecnico la relativa controversia appartiene al giudice ordinario e non già a quello amministrativo (v. in generale, per tali concetti, Cass. Sez. Un. 5 settembre 1997 n. 8585, Cass. Sez. Un. 10 agosto 1996 n. 7405 e Cass. Sez. Un. 7 luglio 1988 n. 4480). Nel caso in esame, come risulta dagli atti, il trattamento straordinario di cassa integrazione era stato domandato dalla società Officine Meccaniche Castellazzo il 16 febbraio 1993 per la durata di un anno era stato concesso, dopo che con provvedimento del CI del 19 ottobre 1993 era stato approvato il programma di risanamento presentato dall'impresa per l'intera durata richiesta (7 gennaio 1993-6 gennaio 1994), con decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale del 9 novembre 1993: la domanda, infatti, a norma del suddetto art. 2 l. 23 luglio 1991 n. 223, ?era stata accolta per il primo semestre del periodo chiesto, dal 7 gennaio 1993 e fino al 6 luglio del medesimo anno. Inoltre, come pure risulta dai documenti acquisiti al giudizio (e come, del resto, è pacifico, in causa), la successiva domanda della società, presentata subito dopo la comunicazione dell'esito positivo del procedimento inerente alla precedente richiesta, è stata accolta solo in parte, dal momento che con decreto del Ministro del lavoro del 18 gennaio 1994 la (così definita) proroga del trattamento è stata accordata, previo richiamo dell'art. 2, comma 4, l. 223/1991, unicamente per il periodo dal 26.11.1993 al 6.1.1994, in quanto depositata dopo la scadenza del termine di cui all'art. 7 l. 20 maggio 1975 n. 164". Il riferimento a questi dati di fatto dimostra la non conformità al diritto della decisione emanata dal Tribunale di Torino.
Basta rilevare, in proposito, che nella sentenza impugnata non è stato tenuto conto del fatto che il diniego del beneficio, per una parte del secondo semestre dell'anno 1993 (7 luglio-25 novembre), è stato determinato non già dai vizi di legittimità dalla contrarietà con il pubblico interesse attinenti, fin dall'origine, al provvedimento di concessione del trattamento, ma, dopo l'emanazione di tale provvedimento, da ragioni di (pretesa) decadenza, inerenti alla asserita inosservanza di una norma di legge da parte della società. Bene ha fatto, quindi, l'impresa, in applicazione dei principi di diritto sopra enunciati, ad adire il giudice ordinario, essendo la sua posizione di diritto soggettivo e non di interesse legittimo.
Tenuto conto di tali rilievi, il ricorso deve essere accolto e deve essere dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario. La sentenza impugnata, quindi, deve essere cassata e la causa deve essere rinviata al medesimo Tribunale di Torino (art. 382 c.p.c.). Il giudice di rinvio dovrà anche provvedere sulle spese del presente giudizio di legittimità.

P. Q. M.

La Corte accoglie il ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario. Cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa al Tribunale di Torino, che pronuncerà anche sulle spese del giudizio di cassazione.
Così deciso in Roma, il 1 ottobre 1998
Depositato in Cancelleria il 5 febbraio 1999