Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Pellegrino SENOFONTE PRESIDENTE
Dott. Pasquale REALE CONSIGLIERE
Dott. Mano Rosario MORELLI CONSIGLIERE
Dott. Laura MILANI CONSIGLIERE
Dott. Paolo GIULIANI CONSIGLIERE rel.
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto da
ER AZ, elettivamente domiciliato in Roma, Via R.R. Pereira n.202, presso l'Avv. Franco Boffa che lo rappresenta e difende in forza di procura a margine del ricorso

- RICORRENTE -

CONTRO
PRESIDENZA del CONSIGLIO dei MINISTRI
- INTIMATA non costituita -
avverso la sentenza n.345 della Corte di Appello di Roma pubblicata il 3.2.1997. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 15.2.1999 dal Consigliere Dott. Paolo Giuliani.
Udito il difensore del ricorrente.
Udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Fulvio Uccella, il quale ha concluso per il rigetto del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con decreto del 21.11.1980 emanato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, ER LL, dipendente dell'Amministrazione Militare Aeronautica poi cessato dal servizio effettivo in forza del provvedimento del Ministro della Difesa in data 22.11.1980, veniva addetto alla tutela amministrativa del segreto di Stato presso l'Ufficio Centrale della Sicurezza. Con decreto del 3.12.1988 a firma del Sottosegretario alla stessa Presidenza, era disposto il rientro d'ufficio del LL, per esigenze di servizio, presso l'Amministrazione di primitiva appartenenza.
Tale decreto veniva emanato in base:
a) al verbale della riunione tenuta il 17.11.1988 dal Consiglio per il Personale degli Organismi di Informazione e di Sicurezza;

b) alla nota inviata al CESIS l'8.11.1988 dal direttore del SISMI, nell'asserita qualità di Autorità Nazionale per la Sicurezza;

c) all'allegato del 4.11.1988, proveniente dal medesimo Ufficio ANS e contenente le motivazioni della predetta nota.
Impugnato, quindi, davanti al TAR del Lazio il decreto del 3.12.1988, il LL, in pendenza di tale giudizio, proponeva dinanzi al Tribunale di Roma, con atto di citazione notificato il 30.11.1990, querela di falso in via principale nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri relativamente ai tre richiamati documenti, prodotti ex adverso nel giudizio amministrativo, nonché, con successivo atto di citazione notificato il 10.7.1991, ulteriore querela di falso, oltre che nel riguardi dei documenti già impugnati, altresì relativamente al rapporto informativo in data 26.4.1989 a firma del Segretario Generale della stessa Presidenza del Consiglio e al decreto del 3.12.1988. Il giudice adito respingeva entrambe le querele.
Interposto gravame da parte del LL, la Corte di Appello di Roma, con sentenza del 20.11.1996/3.2.1997, rigettava le impugnazioni previamente riunite assumendo:
a) che la prima querela di falso, definita dal Tribunale con sentenza del 29.4/30.5.1992, fosse inammissibile per non essere stata la relativa citazione sottoscritta dalla parte personalmente;

b) che la seconda querela di falso, definita dal Tribunale con sentenza del 23.6/4.8.1992, fosse del pari inammissibile, quanto agli atti del 17.11.1988, dell'8.11.1988, del 4.11.1988 e del 26.4.1989, siccome non annoverabili tra quelli facenti pubblica fede di cui agli artt.2699 e 2700 c.c., nonché infondata quanto al decreto del 3.12.1988, in considerazione dei profili di falsità dedotti. Avverso la predetta sentenza, ricorre per cassazione il LL, deducendo quattro motivi di gravarne, ai quali non resiste la Presidenza del Consiglio dei Ministri.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo di impugnazione. lamenta il ricorrente, in relazione all'art.360, nn. 3 e 5, c.p.c., la violazione degli artt.41/42 del R.D. 27 agosto 1947, n.642, dell'art.221 c.p.c. e dell'art.99 disp.att. c.p.c., nonché il travisamento, l'apriorismo, l'omissività e l'illogicità della motivazione, deducendo:
a) come la sentenza della Corte di Appello dia atto che la parte si è presentata per la rituale conferma della più antica querela di falso alla prima udienza di comparazione, ritenendo tuttavia che, attraverso la condotta in parola, in una con la mancata contestazione sul punto ad opera dell'Amministrazione avversaria, non si sia prodotta la sanatoria del vizio;

b) come, al contrario, la situazione descritta abbia realizzato una convalidazione dell'atto, che i giudici del primo e del secondo grado (tranne che nella sentenza di appello) hanno considerato implicitamente intervenuta;

c) come la valida proposizione della seconda citazione abbia reagito sulla prima, consolidandola anche sotto questo ulteriore profilo. Il motivo non è fondato.
La sentenza impugnata, infatti, con apprezzamento di fatto di per sè incensurato, ha dato conto:
1) che la querela di falso esperita in via principale dal LL, sulla quale aveva pronunciato il Tribunale con la sentenza pubblicata il 30.5.1992, era stata proposta a mezzo dell'atto citazione in data 30.11.1990 sottoscritto dal solo procuratore ad litem Avv. Giuseppe Camboni e non anche dalla parte personalmente, senza che, del resto, il suddetto difensore risultasse in possesso altresì della qualità di procuratore speciale;

2) che la medesima querela di falso era stata confermata, nel corso della relativa causa di primo grado, dal LL di persona alla prima udienza di comparizione.
Del tutto legittimamente, quindi, il giudice di secondo grado ha ricavato da quanto precede la conclusione (censurata dall'odierno ricorrente) circa l'inammissibilità della querela in oggetto, atteso che:
a) a norma del secondo comma dell'art.221 c.p.c., la querela di falso deve essere proposta personalmente dalla parte oppure a mezzo di procuratore speciale, onde la querela che non risulti esperita in tal guisa è radicalmente nulla per mancanza di un requisito essenziale e, precludendo al giudice ogni possibilità di esame, deve essere dichiarata inammissibile (Cass. 20 luglio 1959, n. 2367), costituendo appunto la relativa sottoscrizione dell'atto ad opera della parte personalmente o a mezzo di procuratore speciale un requisito di ammissibilità della domanda (Cass. 21 novembre 1967, n. 2793);
b) la conferma della querela di falso nella prima udienza davanti al giudice istruttore, richiesta dall'art.99 disp.att. c.p.c. per il caso di proposizione in via principale della querela stessa, integra a propria volta una condizione di procedibilità della domanda (Cass.27 luglio 1992, n. 9013), senza che, tuttavia, detta conferma, la quale ha valore concorrente ma non convalidante, possa sopperire, sanandola, alla carenza del requisito della sottoscrizione dell'atto con il quale la querela viene proposta, dal momento che trattasi di due condizioni distinte, non solo e non tanto sotto il profilo formale, quanto e soprattutto in virtù della diversa ratio sottesa all'una e all'altra, individuabile, nel primo caso (per quel che concerne cioè la medesima sottoscrizione), nella circostanza che l'esperimento della querela di falso, a motivo delle sanzioni pecuniarie conseguenziali al rigetto, non rientra nei poteri del difensore munito di ordinanza procura alle liti, laddove la funzione della conferma, secondo quanto afferma autorevole dottrina, è da ricercare in ciò, che la querela può riuscire superflua qualora il convenuto, nella comparsa di risposta, dichiari che non intende servirsi del documento incriminato, così come del resto le deduzioni svolte dal medesimo possono essere di tal peso da indurre l'attore a recedere dalla querela stessa;

c) a nulla rileva la mancanza di apposita eccezione avversaria riguardo al difetto del requisito della sottoscrizione personale o a mezzo di procuratore speciale, atteso che la sussistenza di tale requisito, quando non si sia formato il giudicato sul punto non essendo stata la questione oggetto di espressa decisione nel precedenti gradi del procedimento, deve essere accertata anche in via officiosa dal giudice competente a conoscere della querela (Cass. 2793/67, cit.), afferendo un simile requisito all'instaurazione stessa del rapporto processuale e di un regolare contraddittorio, nel senso esattamente che l'atto di citazione il quale ne sia privo si palesa inidoneo a raggiungere la sua specifica finalità che è quella di manifestare validamente la volontà della parte di chiedere una pronuncia giurisdizionale;

d) a nulla rileva, del pari, ai fini della sottoscrizione che qui interessano, la circostanza della valida proposizione di altro atto di citazione relativo ad altra analoga querela di falso, posto che la riunione, facoltativamente disposta in sede di gravame, delle impugnazioni proposte contro differenti sentenze tra le stesse parti in virtù di ragioni di unitarietà sostanziale e processuale della controversia (Cass. 22 giugno 1995, n. 7080), non incide sull'autonomia dei singoli giudizi e sulla posizione delle partì in ciascuno di essi, sicché il fatto che un soggetto sia stato convenuto regolarmente in un processo non comporta automaticamente che egli possa dirsi regolarmente convenuto anche nell'altro, in difetto dei relativi presupposti, sol perché questo sia stato riunito al primo (Cass. 3 dicembre 1992, n. 12885). Con il secondo e con il terzo motivo di impugnazione, in relazione all'art.360, nn.3 e 5, c.p.c., lamenta rispettivamente il ricorrente:
1) l'omessa decisione nel merito dell'appello che ha dato vita al procedimento sub R.G. 1902/93 e la carente motivazione e decisione dei giudizi riuniti;

2) la violazione degli artt.2699 e 2700 c.c. ed il travisamento del fatto, con riguardo all'assunto sentenziale secondo cui gli atti impugnati di falso non rivestirebbero le connotazioni predicate dalle richiamate norme non ponendo in discussione la provenienza del documento dal pubblico ufficiale che lo ha formato e la verità delle dichiarazioni delle parti e degli altri fatti che il pubblico ufficiale attesta avvenuti in sua presenza o da lui compiuti, nonché l'omesso esame dei motivi dell'appello e l'illogicità e la carenza della motivazione.
Deduce in particolare il medesimo ricorrente:
a) che l'impugnata sentenza abbia eluso la doglianza relativa alla circostanza della falsa attestazione della propria qualificazione da parte dell'Ammiraglio IN, il quale ha fatto ricorso a carta intestata recante l'autodefinizione di ANS (Autorità Nazionale per la Sicurezza) malgrado fosse venuta meno, per mancato rinnovo, la delega conferitagli nel 1984 dall'allora Presidente del Consiglio dei Ministri;

b) che la Corte territoriale non abbia preso in esame la deduzione relativa alla falsità dei documenti in data 8.11.88 e 4.11.88, i quali, formati da pubblico ufficiale, attestano falsamente sia il possesso da parte dell'Ammiraglio IN della (perduta) veste di Autorità Nazionale per la Sicurezza, sia il possesso da parte del LL della qualità di componente degli OO.I.S. e di appartenente alla forza armata di provenienza (Aeronautica Militare);
c) che l'impugnata sentenza abbia, ancora, ignorato la censura relativa al documento-provvedimento elaborato dal CESIS, proveniente da un pubblico ufficio e sostanziatosi di affermazioni che fanno proprie la patenti falsificazioni contenute nei due documenti dell'8.11.88 e del 4.11.88;
d) che la Corte di merito non abbia esaminato il motivo di gravame relativo al decreto in data 3.12.88, neppure per quegli aspetti che riguardano gli atti che il Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio attesta di aver compiuto, dichiarando di aver appreso situazioni di fatto, di averle commisurate alle norme giuridiche richiamate e di averne riconosciuto la capacità di produrre il provvedimento di cui al medesimo decreto;

e) che l'impugnata sentenza abbia immotivatamente disatteso la circostanza relativa al falso ideologico contenuto nel documento del 26.4.89 a firma del Segretario Generale intitolato "Rapporto Informativo", attinente alle condotte del LL (ove riferite a quelle di funzionario OO.I.S.) e volto a porre in travisante relazione il comportamento dell'interessato (inteso a travalicare i limiti delle proprie competenze) con il servizio militare di destinazione, sì da influenzare negativamente la valutazione della di lui attività, là dove la falsità del documento consiste, inoltre, nell'affermarsi il predetto Segretario Generale autorità sovrapposta al funzionano che viene fatto figurare componente delle forze annate, distaccato agli OO.I.S., anziché civile alle dipendenze della Presidenza del Consiglio dei Ministri. I due motivi in questione, il cui esame viene affrontato congiuntamente per evidenti ragioni di connessione, non sono fondati. Conviene al riguardo premettere:
1) che la querela di falso civile, sia in via principale che in via incidentale, riflette non l'autore o presunto autore di questo, ma il documento (atto pubblico o scrittura privata riconosciuta) esibito mi giudizio e mira, attraverso il correlativo accertamento della falsità, a paralizzarne l'efficacia probatoria, ovvero a togliere al documento medesimo l'idoneità a servire come prova di determinati atti o rapporti;

2) che la querela di falso avverso un atto pubblico, in particolare, è proponibile solo per rimuovere la piena prova che l'atto medesimo è capace di fare ai sensi dell'art.2700 c.c., onde il rimedio de quo, per un verso, in tanto è esperibile in quanto esista un documento incontestabilmente qualificabile come atto pubblico ai sensi del precedente art.2699 c.c. (documento redatto, con le richieste formalità, da un notaio o da altro pubblico ufficiale autorizzato ad attribuirgli pubblica fede nel luogo dove l'atto è formato), mentre, per altro verso, può trovare ingresso al solo fine di contestare l'effettiva provenienza del documento dal pubblico ufficiale che l'ha formato e la realtà delle dichiarazioni delle parti e degli altri fatti che il pubblico ufficiale attesti avvenuti in sua presenza o da lui compiuti (Cass. 25 novembre 1997, n. 11823;
Cass. 20 novembre 1996, n. 10219; Cass. 30 maggio 1996, n. 5013);
3) che, pertanto, la querela di falso non è esperibile ne' avverso il documento che provenga dal pubblico ufficiale al di fuori dell'esercizio dello speciale potere di documentazione e della speciale funzione di certificazione richiesti perché sussista atto pubblico facente fede sino a querela di falso, ne', comunque, avverso il documento che venga impugnato al diverso fine di contestare non già la (sola) attività immediatamente richiesta, percepita e constatata dal pubblico ufficiale nello svolgimento del predetto potere e della predetta funzione, ma altri aspetti del contenuto ideologico del documento stesso estranei ai limiti segnati dal richiamato art.2700 c.c., così come l'intrinseca verità, ad esempio, delle dichiarazioni delle parti (Cass. 10219/96, cit.; Cass. 5013/96, cit.; Cass. 23 aprile 1993, n. 4773), ovvero di circostanze delle quali l'autore del documento dichiari di tenere conto avendole tuttavia apprese da fonti esterne al documento medesimo (Cass. 28 dicembre 1993, n. 12895; Cass. 21 febbraio 1980, n. 1242), ovvero ancora del mero convincimento del pubblico ufficiale desunto dai fatti constatati (Cass. 11 febbraio 1985, n. 1103), o di semplici giudizi formulati all'esito di indagini debitamente attestate (Cass.15 settembre 1997, n. 9175; Cass. 18 giugno 1971, n. 1872), o, infine,
di dichiarazioni riportate al solo scopo di evidenziare come si sia formato il convincimento del pubblico ufficiale in accertamenti svolti per conto di altre autorità chiamate poi a valutarle (Cass.11 dicembre 1992, n. 13122). Tanto premesso, si osserva come la Corte territoriale, muovendo da premesse di diritto perfettamente aderenti ai principi sopra enunciati, abbia ritenuto:
1) che la nota dell'8.11.1988 dell'Autorità Nazionale per la Sicurezza (Ammiraglio Fulvio IN) con il relativo allegato del 4.11.1988 ed il verbale del Consiglio del Personale del 17.11.1988 non costituiscano atti pubblici fidefacenti ex artt.2699 e 2700 c.c., siccome appartenenti ad una seriazione di atti interni di contenuto propulsivo e valutativo, preparatori dell'atto amministrativo conclusivo del procedimento, munito di valenza esterna, rappresentato dal decreto emesso il 3.12.1988 dal Sottosegretario di Stato per il Presidente del Consiglio dei Ministri;

2) che la querela di falso non sia perciò ammissibile se non in relazione al suddetto decreto;

3) che, tuttavia, in riferimento a quest'ultimo atto, non sia stata contestata la provenienza da persona diversa dall'autore o il luogo o la data di emissione, ne' la falsità di dichiarazioni recepite dal pubblico ufficiale o di altri fatti attestati come avvenuti m sua presenza o dallo stesso compiuti, essendo state piuttosto contestate l'incompetenza dell'organo che ha emanato il provvedimento o la sua carenza di potere, l'erroneità dei giudizi adottati dall'Amministrazione circa lo status del LL (ritenuto appartenente all'Ufficio Centrale Sicurezza, inteso quale organo esecutivo della Presidenza del Consiglio dei Ministri alle dipendenze di quest'ultima), l'erroneità delle valutazioni relative all'attività svolta dal medesimo ed alle proprie note caratteristiche, la contraddittorietà della finalità perseguita dalla medesima Amministrazione conflittualmente inquadrata tra le esigenze di servizio ed i motivi disciplinari, l'omissione di attività istruttoria;

4) che, infine, il rapporto informativo in data 26.4.1989 a firma del Segretario Generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri, per le finalità di natura valutativa delle capacità intellettuali, culturali e professionali del LL insite in esso, non costituisca un atto conformato alla valenza di prova documentale nel senso previsto dall'art.2699 c.c. di attestazione di fatti compiuti o avvenuti in presenza del pubblico ufficiale o di dichiarazioni ricevute, onde tale rapporto non sarebbe suscettibile di impugnativa a norma degli artt.221 e seguenti c.p.c., non attenendo peraltro le censure proposte agli elementi indicati nell'art.2700 c.c.. Per quanto riguarda, dunque, gli atti di cui al n. 1 che precede, la sentenza della Corte territoriale va esente da censura, atteso che detto giudice, sulla base dell'apprezzamento, di per sè incensurato, che tali atti costituiscano atti interni, di contenuto propulsivo e valutativo, preparatori dell'atto conclusivo del procedimento (e di valenza esterna) rappresentato dal decreto in data 3.12.1988 a firma del Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, ha del tutto correttamente (e motivatamente) negato la stessa ammissibilità della querela di falso, in forza del rilievo secondo cui, se è vero in ipotesi che la natura interna dell'atto della Pubblica Amministrazione non è di per sè ostativa alla sua identificazione in termini di atto pubblico, è altrettanto vero tuttavia che la valutazione dell'atto medesimo deve essere effettuata nel suo aspetto fidefacente, laddove, al riguardo, è appena il caso di aggiungere:
a) che gli atti interni esauriscono la loro efficacia all'interno dell'Amministrazione senza produrre effetti all'esterno, acquistando una simile rilevanza giuridica soltanto in quanto gli atti dell'amministrazione attiva li presuppongano necessariamente (così, ad esempio, nel caso in cui l'autorità di amministrazione attiva notifichi all'interessato il parere negativo espresso dall'organo consultivo in relazione ad un'istanza dell'interessato, manifestando in tal modo la volontà di far proprio il parere stesso e di adottare un provvedimento avente contenuto corrispondente: Cons. Stato, IV, 29 giugno 1980, n.715; Cons. Stato, V, 26 settembre 1964, n. 1101);
b) che allorché il provvedimento amministrativo si perfeziona attraverso lo svolgimento di un procedimento amministrativo, solo l'atto conclusivo e centrale del procedimento è di regola suscettibile di ledere immediatamente ed attualmente la sfera giuridica del soggetto, mentre gli atti preparatori dello stesso procedimento, producendo solo effetti prodromici ai fini dell'effetto finale, non sono di per sè suscettibili di autonoma impugnazione se non unitamente all'atto finale (là dove la loro invalidità si ripercuota sull'atto amministrativo esterno che li presupponga), ovvero allorché, eccezionalmente, siano suscettibili di ledere immediatamente la sfera giuridica dell'interessato indipendentemente dall'emanazione dell'atto conclusivo del procedimento;

c) che, se tale è l'efficacia degli atti interni preparatori, del tutto coerente si palesa l'inidoneità di questi a far fede, ovvero a servire come prova di rapporti, ancorché di natura pubblicistica, che, per le ragioni dette, essi sono incapaci di costituire, regolare o estinguere.
Circa, poi, il richiamato decreto del 3.12.1988 con il quale è stato disposto il rientro di ufficio del LL
nell'Amministrazione di originaria appartenenza per esigenze di servizio, di nuovo legittimamente (e motivatamente) la Corte di merito ha negato la fondatezza della querela di falso pur riconoscendone l'ammissibilità, sul rilievo che il plesso delle doglianze del LL medesimo investiva non già gli elementi coperti dalla speciale efficacia di piena prova dell'atto pubblico sancita dall'art.2700 c.c., ma altri aspetti di falsità ideologica dei fatti o profili afferenti a valutazioni e giudizi (come il comportamento dell'autore dell'atto o la valutazione della propria condotta da parte dell'autorità procedente), i quali, siccome relativi alla verità intrinseca dell'oggetto dell'atto stesso, sono riservati alle ordinarie contestazioni probatorie. Analogamente è a dirsi per quanto riguarda il rapporto informativo in data 26.4.1989 a firma del Segretario Generale della Presidenza del Consiglio, nei confronti del quale la Corte territoriale ha nuovamente (e correttamente, per le ragioni dette) negato vuoi l'ammissibilità della querela di falso, sul rilievo, di per sè incensurato,, circa le finalità di natura valutativa delle capacità intellettuali, culturali e professionali del LL insiste in esso, onde la conclusione che tale atto non costituisca un atto conformato alla valenza di prova documentale nel senso previsto dafl'art.2699 c.c., vuoi, comunque. la fondatezza della querela medesima, non attenendo le censure proposte agli elementi indicati nell'art.2700 c.c.. Con il quarto motivo di impugnazione, deduce il ricorrente la totale omissione di pronuncia con riguardo al terzo motivo di appello, lamentando:
a) che la sentenza impugnata nulla dica circa le critiche rivolte al primo giudice sul piano dell'uso degli strumenti ermeneutici per l'esame documentale e, quindi, per le dimesse metodologie normative di cui agli artt. 1362 e seguenti c.c.;
b) che l'omissione investa anche le istanze di prova e di acquisizione delle fonti relative;

c) che la pronuncia gravata non si sia applicata alla conoscenza della produzione documentale curata da esso ricorrente. Il motivo non è fondato.
Le censure, infatti, avanzate dal LL nei confronti del primo giudice con il terzo motivo di appello, attenevano pur sempre al mancato riscontro, per erronea valutazione delle prove o per erronea reiezione di richieste istruttorie ulteriori, delle falsità che si assumevano inficiare la documentazione impugnata, laddove, secondo quanto accennato, la Corte di merito ha ritenuto la proposta querela, per un verso, inammissibile siccome esperita avverso atti non fidefacenti nel senso previsto dall'art.2699 c.c. e, per altro verso, infondata siccome esperita sotto profili non attinenti agli elementi indicati nell'art.2700 c.c., onde appare palese che le censure in argomento siano rimaste implicitamente assorbite nella decisione impugnata che di esse non poteva (e non doveva) tenere conto.
Il ricorso, pertanto, va rigettato.
Nulla è a pronunciare in ordine alle spese del giudizio di cassazione, non essendosi costituita in questa sede l'Amministrazione intimata.

P. Q. M.

La Corte rigetta il ricorso.
Così deciso in Roma, il 15 febbraio 1999.
Depositato in Cancelleria il 6 luglio 1999