Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. ALESSANDRO CRISCUOLO - Presidente -
Dott. GIOVANNI VECC - Consigliere -
Dott. MARIO ROSARIO MORELLI - Consigliere -
Dott. SE SALMÈ - rel. Consigliere -
Dott. SE MARIA BERRUTI - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso n^. 23855/00 r.g. proposto da
NI LL, elettivamente domiciliato in Roma, via F. Confalonieri 5, presso l'avv. Luigi Manzi che lo rappresenta e difende, in unione con l'avv. Walter Putaturo, per procura speciale a margine del ricorso,

- ricorrente -

contro
PA OL, elettivamente domiciliato in Roma via Dora 1, presso l'avv. Maria Athena Lorizio, rappresentato e difeso dall'avv. Egidio D'Angelo per procura speciale in calce al controricorso,

- controricorrente -

nonché contro
UC IT, PR MA, PR MA, DE VECCHIO MAURO, DI AT MA, DI FLORIO GIANNC;
PROCURATORE GENERALE PRESSO LA CORTE D'APPELLO DI L'AQUILA;

- intimati -

e contro
D'LT UN, DI NC, IN FILIPPO, COMUNE di ROCCARASO,

- intimati -

e
CONSORZIO TURNEVE ABRUZZO, in persona del presidente Giorgio TI, TR BE, DI AT NA IT, DE TT IC, ZI ET, PR MA, PR AR, PR RA, NO GIOVNA, NI RI, NI IA, MA TO, TR AR, RI AM, DE LO NA, RI GI, EC RI, PA RI, IN IE, domiciliati presso la cancelleria della Corte di cassazione,

- controricorrenti -

nonché sul ricorso n^. 24642/2000 proposto da
DI IR SE, CC GO, NI GI, ER AB, DI DO ZI, UC EN, elettivamente domiciliati in Roma, viale delle Milizie 9 presso lo studio dell'avv. Carlo Rienzi, che li rappresenta e difende in unione con l'avv. Guglielmo Saporito, per procura speciale a margine del ricorso,

- ricorrenti -

contro
PA OL, elettivamente domiciliato in Roma via Dora 1, presso l'avv. Maria Athena Lorizio, rappresentato e difeso dall'avv. Egidio D'Angelo per procura speciale in calce al controricorso,

- controricorrente -

nonché contro
UC IT, PR MA, PR MA, DE VECCHIO MAURO, DI AT MA, DI FLORIO GIANNC;
PROCURATORE GENERALE PRESSO LA CORTE D'APPELLO DEL'AQUILA; NI LL;

- intimati -

e contro
D'LT UN, DI NC, IN FILIPPO, COMUNE di ROCCARASO,

- intimati -

avverso la sentenza della corte d'appello di L'Aquila del 14 novembre 2000 (n^. 403/00). Sentita la relazione della causa svolta dal Cons. Dott. US Salmè alla pubblica udienza del 2 luglio 2001;
sentiti gli avvocati Manzi e Putaturo per il ricorrente NI, che hanno chiesto l'accoglimento del ricorso;

l'avv. D'Angelo per il controricorrente TI, che ha chiesto il rigetto del ricorso principale e del ricorso incidentale di Di LI e altri;

l'avv. Rienzi per i ricorrenti incidentali Di LI e altri, che ha chiesto l'accoglimento del ricorso;

sentito il p.m., in persona del sost. proc. gen. Dott. MA Velardi, che ha concluso per l'accoglimento del ricorso NI e l'inammissibilità del ricorso incidentale dei consiglieri comunali. Svolgimento del processo
Con distinti ricorsi del 26 e del 27 aprile 2000 LO TI e IP IN, nella qualità di cittadini elettori del comune di Roccaraso, hanno chiesto al tribunale di Sulmona che fosse dichiarata l'incompatibilità di CA NI a ricoprire la carica di sindaco, alla quale era stato eletto il 13 giugno 1999, in quanto, con decreto del 12 gennaio 1999, notificato il 6 febbraio successivo, era stato citato, unitamente al comune di Roccaraso, per l'udienza del 13 giugno 1999 davanti al commissario regionale per il riordinamento degli usi civici in ZO, per avere abusivamente occupato, insieme ad altri, un fondo compreso 'Ira quelli individuati come demaniali ad uso civico".
Il NI ha eccepito l'inammissibilita' dei ricorsi, perché non notificati al comune, e, nel merito, l'insussistenza di una controversia con il comune perché il terreno di cui si tratta era stato sclassificato, su richiesta del sindaco di Roccaraso del 23 giugno del 1997, in esecuzione di deliberazione del commissario ad acta del 10 maggio 1997, con deliberazione della giunta regionale del 30 novembre 1998.
Sono intervenuti in giudizio i consiglieri comunali US Di LI, GO RU, IS NI, AB LI, MA Di VA e ZO CI, aderendo alla posizione del NI. Con sentenza del 17 luglio 2000 il tribunale di Sulmona ha rigettato i ricorsi.
La corte d'appello di L'Aquila, adita, con distinti atti d'appello, da LO TI e dagli elettori IA CI, DO CI, IM CI, UR DE VE, IM Di NA e AN Di LO, in riforma dell'indicata decisione, ha dichiarato la decadenza del NI dalla carica di sindaco, non essendo stata rimossa nei termini la situazione di incompatibilità prevista dall'art. 3 n. 4 della legge n. 154 del 1981. La corte territoriale (rigettate le eccezioni pregiudiziali di nullità della sentenza, per essere stata la motivazione depositata oltre dieci giorni dalla lettura del dispositivo, per essere stata la sentenza trasmessa al sindaco oltre le 24 ore successive alla scadenza di detto termine e per la mancata partecipazione al processo del pubblico ministero) ha osservato che:
- tra le liti civili di cui all'art. 3 n. 4 della legge n. 154 del 1981 deve comprendersi anche la controversia nella quale si chieda l'accertamento della qualità demaniale di un fondo davanti al commissario per la liquidazione degli usi civici, trattandosi di procedimento giurisdizionale davanti a un giudice dei diritti soggettivi;

- nel predetto giudizio, nel quale sono stati evocati sia il NI in proprio (insieme ad altri soggetti) che il comune, nel presupposto che, sulla base dell'archivio storico del commissariato, i fondi di cui si tratta abbiano natura "demaniale civica universale", il comune stesso assume la posizione di ente esponenziale dei diritti di uso civico della collettività e quindi si pone in posizione contrapposta a quella del soggetto che, anche solo di fatto, con le mera occupazione, contesti la qualitas soli;

peraltro il NI era asseritamente proprietario del fondo di cui si tratta;

- la circostanza che il fondo abbia formato oggetto di provvedimento di "classificazione" (rectius: mutamento di destinazione d'uso), tra l'altro a titolo gratuito, da parte della giunta regionale ai sensi dell'art. 6 della legge regionale n. 25 del 1988 (la quale prevede che gli indennizzi deliberati per il mutamento di destinazione dei fondi già soggetti ad uso civico debbono essere reinvestiti e comunque impiegati in opere di pubblico interesse per la collettività), non elimina la posizione di contrasto e tanto meno estingue la lite pendente, potendo sempre il commissario valutare l'illegittimità del provvedimento ed eventualmente disapplicarlo;

- il provvedimento del commissario regionale che, nel procedimento de quo, ha ordinato l'integrazione del contraddittorio nei confronti della "speciale rappresentanza" di cui all'art. 75 del r.d. n. 332 del 1928 (che ancora non è stata nominata dalla regione e, comunque,
non si è costituita nel giudizio), nel presupposto dell'esistenza di un potenziale conflitto tra i cives e il comune, non elide la posizione di contrasto tra il comune e il NI, ma ne costituisce riprova, perché discende dalla valutazione che il comune, in quanto necessariamente rappresentato dal NI, non è più idoneo a rappresentare i cittadini nei confronti dello stesso NI in proprio;
tra l'altro la legittimazione sostanziale e processuale del comune, portatore di interessi collettivi contrapposti a quelli individuali del NI, non viene meno ma si affianca a quella della "speciale rappresentanza". Avverso la sentenza della corte d'appello di L'Aquila ha proposto ricorso per cassazione il NI, al quale resistono con controricorso LO TI e il IO UR ZO e altri. La sentenza è stata anche impugnata, con ricorso articolato in due motivi, da US Di LI, GO RU, IS NI, AB LI, MA di VA e ZO CI. A tale ricorso resiste con controricorso LO TI. Con ordinanza del 2 aprile 2001 è stata disposta l'integrazione del contraddittorio nei confronti di UN D'OR, NC DD, IP IN e il Comune di Roccaraso. Il NI, il TI e il IO UR e altri, hanno presentato memorie.
Motivi della decisione
Il ricorso del NI e quello di US Di LI e altri consiglieri comunali, proposti nei confronti della stessa sentenza, debbono essere riuniti.

1. Il NI sostiene, in primo luogo, che la lite pendente davanti al commissario regionale per gli usi civici, che ha agito su sollecitazione di UL PA, ex vice-sindaco e suo avversario politico, avrebbe carattere pretestuoso. Risulterebbe dagli atti del procedimento di "sclassificazione" che il terreno da lui acquistato nel 1994, compreso in zona "a" del piano regolatore e quindi con caratteristiche tali da escludere che possa essere oggetto di uso civico (di bosco e di pascolo, che costituirebbero le uniche forme di uso civico esistenti nel territorio di cui si tratta) è stato alienato, come "orto" dal comune di Roccaraso nel 1863 e che successivamente, nel 1904, è stato anche oggetto di una vendita giudiziaria nell'ambito di una procedura fallimentare davanti al tribunalè di Sulmona. Anche ad ammettere che il commissario potesse disapplicare, - peraltro non in via incidentale, ma principale e in assenza dal giudizio della regione il provvedimento (non di mutamento di destinazione d'uso, ai sensi dell'art. 6 della legge regionale n. 25 del 1988, come erroneamente ritenuto dalla corte territoriale, ma) di "sclassificazione" ai sensi dell'art. 10, 2^ comma della legge regionale stessa, richiesto dal comune, avendo l'area di cui si tratta perso irreversibilmente la conformazione fisica e la destinazione funzionale di terreno agrario, boschivo o pascolivo, la regione dovrebbe nuovamente provvedere alla "sclassificazione". Rileva, inoltre, il ricorrente che i soggetti che hanno iniziato il presente giudizio non hanno neppure indicato le ragioni per le quali il provvedimento regionale sarebbe illegittimo e dovrebbe essere disapplicato.
In secondo luogo il NI deduce che, in realtà, non sussisterebbe una lite con il comune, perché l'ente territoriale ha una posizione processuale coincidente e non contrapposta alla sua. Avendo il comune chiesto la "sclassificazione" (che per l'art. 10 della legge regionale n. 25 del 1988 è gratuita) in epoca anteriore alla sua elezione, per evitare di essere esposto ad azioni risarcitorie ex art. 1338 c.c. da parte degli acquirenti di beni che hanno irreversibilmente perso le caratteristiche che originariamente li rendevano soggetti ad uso civico, la posizione contraria all'accertamento della demanialità corrisponderebbe a un interesse proprio dell'ente territoriale e non si porrebbe quindi in contrasto con l'analoga posizione assunta dal NI, in proprio. La conferma della coincidenza delle posizioni processuali del NI e del comune, che elimina la configurabilità in concreto di una lite, verrebbe poi dall'iniziativa del commissario regionale agli usi civici il quale, avendo rilevato tale coincidenza e l'astratta configurabilità di un conflitto tra il NI e l'universitas civium, unica titolare dell'ipotetico uso civico, ha sollecitato la nomina della "speciale rappresentanza" di cui all'art. 75, 2^ comma del r.d.l. n. 332 del 1928.

2. US Di LI e gli altri consiglieri comunali indicati in epigrafe, ribadito, in punto di fatto, che l'area di cui il NI è proprietario, si trova, al pari delle altre aree oggetto del provvedimento regionale di "sclassificazione", nel centro urbano di Roccaraso, è quindi compreso fin dal 1947 in zona "a", e ha formato oggetto degli atti di alienazione indicati nel ricorso del NI, deducono, con il primo motivo, violazione ed errata applicazione dell'art. 3 n. 4 della legge n. 154 del 1981, ora recepito nell'art. 63, 4^ comma del d.lg.vo n. 267 del 2000 e sostengono che la norma applicabile, prevedendo come causa d'incompatibilità l'esistenza di una "lite pendente, in quanto parte in un procedimento civile o amministrativo, rispettivamente, con la regione, la provincia o il comune" ha ritenuto che non sia sufficiente l'esistenza di un conflitto di interessi potenziale tra il candidato e l'ente territoriale, ma che sia invece necessario che in concreto il candidato e detto ente abbiano assunto nel procedimento giudiziario la veste di parti contrapposte. E tale contrapposizione non esiste perché la "sclassificazione" del terreno del NI e di altri abitanti nel centro abitato di Roccaraso è stata chiesta proprio dal comune, retto da una maggioranza politica ostile al NI. Con il secondo motivo il Di LI e gli altri consiglieri comunali deducono un ulteriore profilo della violazione della legge n. 154 del 1981 e della legge regionale n. 25 del 1988, oltre a difetto di motivazione. Ribadiscono i ricorrenti che la lite, virtuale e non reale, tra il comune e il NI, sarebbe comunque pretestuosa, perché non sarebbe stata indicata, ne' dagli attori in primo grado nè dalla corte territoriale alcun motivo d'illegittimità della delibera regionale di "sclassificazione" e perché il rilievo della corte d'appello secondo cui il provvedimento regionale avrebbe previsto una "sclassificazione" gratuita, invece che onerosa, si baserebbe sull'erroneo riferimento all'istituto del mutamento di destinazione d'uso, disciplinato dall'art. 6 della legge regionale n. 25 del 1988, mentre il provvedimento regionale espressamente si fonda sull'art. 10 della stessa legge che prevede la "sclassificazione" gratuita.

3. Il ricorso principale e quello incidentale possono essere congiuntamente esaminati perché prospettano, sostanzialmente, questioni identiche.
Preliminarmente deve essere dichiarata l'inammissibilità del controricorso proposto dal IO UR ZO e altri. Infatti, com'è già stato affermato (sentenza n. 1103 e 9065 del 2000), l'art. 82, 3^ comma del d.p.r. n. 570 del 1960, nel prevedere che le sentenze pronunziate in secondo grado dalla corte d'appello possono essere impugnate con ricorso per cassazione dalla parte soccombente e dal procuratore generale della corte d'appello, conferma il principio secondo cui non è consentito l'introduzione nel processo di legittimità di soggetti che non siano stati parte nelle precedenti fasi di merito. Poiché il IO UR BR e altri non sono stati parti nelle precedenti fasi di merito, ne' sono stati loro notificati la sentenza o i ricorsi per cassazione, il controricorso proposto deve essere dichiarato inammissibile. È invece ammissibile il ricorso proposto da Di LI e altri consiglieri comunali, intervenuti nel giudizio di primo grado, in quanto portatori dell'interesse a non vedere la loro elezione travolta dallo scioglimento del consiglio comunale ai sensi dell'art. 37 bis della legge n. 142 del 1990, come modificato dall'art. 21 della legge n. 81 del 1993, e parti nel giudizio d'appello.
DE pari ammissibili sono il ricorso principale e quello incidentale. Infatti l'eccezione di inammissibilità sollevata dal controricorrente TI non è fondata. Anche a poter superare la genericità della deduzione secondo la quale solo alcune (senza specificare quali) delle rationes decidendi sulle quali si fonda la sentenza impugnata sono state impugnate, è assorbente il rilievo che, in realtà, il ricorrente principale e i ricorrenti incidentali hanno censurate tutte le argomentazioni della pronuncia della corte territoriale.

4. I ricorsi sono, inoltre, fondati.
L'art. 3 n. 4 della legge 23 aprile 1981 n. 154 (la cui lettera, in parte qua, è assolutamente identica a quella dell'art. 63, n. 4 del d.lg.vo n. 267 del 2000, con ciò restando superato il problema dell'applicabilità del nuovo testo legislativo al giudizio in corso) prevede che non possa ricoprire la carica di sindaco (consigliere comunale ecc.) "colui che ha lite pendente, in quanto parte di un procedimento civile od amministrativo, rispettivamente con il comune...".
Innovando rispetto alla disciplina previgente (art. 15 del d.p.r. 16 maggio 1960 n. 570) la norma non ritiene più sufficiente a integrare la situazione di incompatibilità una lite meramente potenziale, ma richiede la pendenza effettiva (Cass. n. 690 del 1986). Ad integrare la condizione di pendenza della lite non basta, peraltro, la pura e semplice constatazione dell'esistenza di un procedimento civile o amministrativo nel quale risultino coinvolti, attivamente o passivamente, l'eletto e l'ente, ma occorre che a questo dato formale corrisponda una concreta contrapposizione di parti, ossia una reale situazione di conflitto (Cass. n. 4357/1992, 6404/1981). Solo in tal caso, infatti, sussiste l'esigenza di evitare il pericolo che il conflitto di interessi determinativo della lite medesima possa orientare le scelte dell'eletto in pregiudizio dell'ente amministrato, o comunque possa ingenerare, all'esterno, sospetti al riguardo, esigenza che sta a fondamento della scelta del legislatore di sacrificare il diritto alla carica dell'eletto (Cass., n. 12627/1998). Ora, come è pacifico tra le parti e risulta dalla sollecitazione della nomina della "speciale rappresentanza" ai sensi dell'art. 75 del r.d.l. n. 332 del 1928, nel giudizio davanti al commissario regionale agli usi civici non sussiste contrapposizione tra il comune e il NI, in quanto entrambi contrastano la posizione diretta ad affermare la soggezione ad uso civico dell'area di proprietà dell'eletto, ma solo conflitto (allo stato potenziale) tra lo stesso e la "speciale rappresentanza". Tale area, insieme con altre comprese nel centro abitato di Roccaraso, ha formato oggetto di deliberazione di "sclassificazione", ai sensi dell'ari, 10, ultimo comma della legge della regione ZO n. 25 del 1988 (avente ad oggetto "porzioni di terre civiche (che) abbiano da tempo irreversibilmente perduto la conformazione fisica e la destinazione funzionale di terreni agrari, ovvero boschivi o pascolivi") adottata dalla giunta regionale il 30 dicembre 1998, su richiesta del precedente sindaco in data 23 giugno 1997, in esecuzione di deliberazione di commissario ad acta del 10 maggio 1997. La posizione assunta dal comune nel giudizio davanti al commissario regionale, contraria all'accertamento della demanialità dell'area, è quindi meramente consequenziale alle determinazioni assunte dalla stessa amministrazione in epoca anteriore, non solo all'instaurazione del giudizio stesso, ma anche all'elezione del NI, quando l'amministrazione era retta da una maggioranza politica alla quale il NI era estraneo. Non sussiste, pertanto, nemmeno dal punto di vista sostanziale, un conflitto d'interessi tra il NI e il comune, che in epoca, per così dire, non sospetta ha assunto determinazioni favorevoli alla "sclassificazione" dei terreni dell'eletto e degli altri soggetti che si trovavano in posizione analoga.
La fondatezza del profilo esaminato esime dall'esame della censura con la quale si deduce la pretestuosità della lite.
L'accoglimento dei ricorsi comporta la cassazione della sentenza impugnata.
Non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, può decidersi nel merito, ai sensi dell'art. 384 c.p.c. rigettando i ricorsi di LO TI e IP IN.
Sussistono giusti motivi per compensare le spese di questo giudizio.

P.Q.M.

La corte riunisce i ricorsi e li accoglie;
cassa la sentenza impugnata e, decidendo sul merito, ai sensi dell'art. 384 c.p.c., rigetta i ricorsi introduttivi. Compensa le spese di questo giudizio. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della sezione prima civile, il 2 luglio 2001. Depositato in Cancelleria il 28 luglio 2001