Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. GUGLIELMO SCIARELLI - Presidente -
Dott. ALBERTO SPANÒ - Consigliere -
Dott. FERNANDO LUPI - Consigliere -
Dott. ATTILIO CELENTANO - Consigliere -
Dott. NN MAMMONE - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da
EN LI, IG IR, IA LO, LD VA, FE IA, IS DE, SO RE, ZA RI.T.A, MM NN, DA TT EL, DE AR ZI, EE IE, AM OR, LL NA, TI RI, elettivamente domiciliati in Roma, presso la Cancelleria della Corte di cassazione, rappresentati e difesi dall'avv. Francesco Paladin giusta procura speciale a margine del ricorso;

- ricorrenti -

contro
ISTITUTO NAZIONALE PER LA PREVIDENZA SOCIALE (I.N.P.S.), in persona del Presidente Massimo Paci, elettivamente domiciliato in Roma, via della Frezza n. 17, presso gli avv. Vincenzo Morielli, Antonio Todaro, Luigi Cantarini e Patrizia Tardis, giusta procura speciale in calce al controricorso;

- controricorrente -

avverso la sentenza del Tribunale di Treviso n. 1505/98 del 19.10.98 (in causa n. 2241/98 r.g.). Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 19/03102 dal Relatore Cons. Giovanni Mammone;

Udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Marcello Matera, che ha concluso per il rigetto del primo e del secondo motivo del ricorso e l'accoglimento del terzo per quanto di ragione.
Svolgimento del processo
Con separati ricorsi al ET di Treviso depositati in data 20.2.93 IN NA ed altri 20 ricorrenti esponevano di aver lavorato alle dipendenze di varie ditte, tutte dichiarate fallite prima del 29.2.92, di essere rimasti creditori di vari importi a titolo di retribuzioni arretrate e di essere stati ammessi per tali titoli al passivo delle relative procedure concorsuali. Rilevando che lo Stato italiano aveva dato esecuzione alla direttiva comunitaria n. 80/987, sulla tutela dei lavoratori dipendenti di datori in condizione di insolvenza, solo con il d.lgs. 27.1.92 n. 80, convenivano in giudizio l'INPS e la Presidenza del Consiglio dei Ministri per essere risarciti del danno subito a seguito della mancata attuazione di detta direttiva.
Costituitisi in giudizio i convenuti, il ET, riunite le cause, con sentenza non definitiva del 23.3.95 dichiarava il difetto di legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dichiarava che era l'INPS il soggetto tenuto a corrispondere l'indennità per il danno derivato dalla mancata attuazione della direttiva, prevista dall'art. 2, c. 7, del d.lgs. 80/92, da liquidarsi in separata sede. Con successiva sentenza del 2.4.98, lo stesso ET determinava detta indennità e condannava l'INPS al pagamento in favore di quei ricorrenti che non erano stati soddisfatti in sede concorsuale.
Proponeva appello l'INPS lamentando l'errata fissazione del momento iniziale della decorrenza della prescrizione quinquennale, l'erronea indicazione della data di decorrenza degli interessi e della rivalutazione, la violazione dell'art. 2, c. 4, a proposito di non cumulabilità degli acconti ricevuti dal datore di lavoro con l'indennità dovuta.
Costituitisi gli appellati in secondo grado, il Tribunale con sentenza del 19.10.98 accoglieva l'appello. Il giudice di merito qualificava come aquiliana la responsabilità dello Stato per la mancata ottemperanza all'obbligo comunitario. La violazione del diritto dei lavoratori italiani ad essere tutelati dalle pubbliche istituzioni per il pagamento delle retribuzioni non corrisposte dai datori di lavoro insolventi si era concretata nel momento in cui, spirato il termine del 23.10.83 fissato agli Stati membri dalla direttiva 80/987 per dare esecuzione alle proprie disposizioni, lo Stato italiano non aveva adempiuto all'obbligo comunitario. I lavoratori interessati avrebbero potuto esperire l'azione risarcitoria fin dal momento dell'insorgenza dell'illecito e, comunque, dal momento dell'insolvenza del datore. Conseguentemente, la prescrizione quinquennale del loro diritto decorreva dalla sentenza dichiarativa del fallimento del loro datore, in cui era stata formalmente accertata detta insolvenza. Essendo le sentenze dichiarative tutte antecedenti al 1987 e non essendo stata la prescrizione interrotta prima della data di deposito dei ricorsi introduttivi (20.2.93), il diritto fatto valere in giudizio dagli appellati era da ritenere prescritto.
Ritenuti assorbiti gli altri motivi, il Tribunale rigettava le domande.
Avverso questa sentenza propongono ricorso IN NA e gli altri lavoratori indicati in epigrafe. L'INPS resiste con controricorso.
Motivi della decisione
I ricorrenti con il primo motivo deducono violazione dell'art. 2 del d.lgs. 27.1.92 n. 80 e della direttiva 80/987, nonché carenza di motivazione. Sostengono i ricorrenti che il diritto al risarcimento sarebbe nato alla data dell'entrata in vigore del decreto legislativo e che, pertanto, i termini previsti dal diritto nazionale per agire in giudizio cominciano a decorrere solo dal momento in cui i singoli lavoratori furono posti in grado di aver cognizione del proprio diritto, e cioè dalla data suddetta (o, al limite, dall'11.11.91, data della sentenza della Corte di Giustizia delle Comunità europee che riconobbe il diritto di un cittadino italiano ad essere risarcito dallo Stato per l'inattuazione della direttiva 80/987). In ogni caso il danno dei lavoratori non poteva ritenersi realizzato prima della chiusura del fallimento, in quanto solo a quel momento avrebbe potuto realizzarsi l'essenziale condizione del mancato pagamento del credito di lavoro. La prescrizione avrebbe potuto, pertanto, decorrere solo dal momento di tale chiusura. Con il secondo motivo sono ulteriormente dedotte violazione di norme di diritto e carenza di motivazione. Avrebbe errato il Tribunale a qualificare come illecito extracontrattuale la responsabilità dello Stato italiano per l'inattuazione della direttiva 80/987, in ciò male interpretando la giurisprudenza della Corte di cassazione sul punto. La prestazione richiesta dagli attori aveva, invece, carattere indennitario e non risarcitorio ed era, pertanto, soggetta a prescrizione decennale e non quinquennale. Con il terzo motivo è dedotta violazione dell'art. 2935 c.c. e carenza di motivazione. Deduce parte ricorrente che per alcuni degli attori la data del fallimento del datore di lavoro era intervenuta in data compresa nel quinquennio antecedente al deposito del ricorso introduttivo, e precisamente: Andreetto: sentenza 19.5.88, Mattiuzzi:
sentenza 24.4.89 Bordignon: sentenza 6.11.89, Donnarumma;
sentenza 28.6.90, Camerin: sentenza 16.5.91, Dal Zotto: sentenza 29.4.91, De Marco: sentenza 29.4.91, Armellin: sentenza 3.7.91. Conseguentemente, proprio in forza del principio enunciato dal giudice di merito, erroneamente sarebbe stato ritenuto ormai decorso il termine di prescrizione alla data del deposito del ricorso introduttivo (20.2.93).
Il ricorso è fondato.
Preliminarmente deve procedersi ad un rapido inquadramento della problemativa oggetto della controversia.
La direttiva del Consiglio della CEE del 20 ottobre 1980 n. 80/987, concernente il riavvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia di tutela dei lavoratori subordinati in caso di insolvenza del datore di lavoro, prevede che gli Stati membri adottino misure legislative affinché appositi organismi pubblici assicurino il pagamento dei crediti dei lavoratori subordinati maturati prima dell'accertamento dell'insolvenza del datore, relativamente ad un periodo di tempo prefissato. Nell'ordinamento italiano l'attuazione della direttiva è avvenuta con il decreto legislativo 27 gennaio 1992 n. 80, il quale ha previsto che il Fondo
di garanzia di cui alla l. 29.5.82 n. 297, sia tenuto a pagare i crediti di lavoro inerenti gli ultimi tre mesi del rapporto rientranti nei dodici mesi anteriori allo stato di insolvenza, in misura non eccedente il triplo del trattamento straordinario di integrazione salariale mensile, al netto delle trattenute previdenziali (artt. 1/2).
L'attuazione della direttiva nell'ordinamento interno è stata frutto di un travagliato iter giuridico ed istituzionale. Come noto, l'art. 11 della direttiva prevedeva che gli Stati membri della Comunità dessero esecuzione alle sue disposizioni "entro trentasei mesi a decorrere dalla sua notifica", ovvero, entro la data del 23.10.83. Lo Stato italiano, tuttavia, non procedette a detta esecuzione e fu, ai sensi degli artt. 169 e 171 (vecchia numerazione) del Trattato di Roma, sottoposto dalla Commissione europea alla procedura di accertamento dell'inottemperanza, conclusasi con la sentenza della Corte di Giustizia del 2.2.89 che riconosceva che lo Stato aveva mancato all'obbligo di esecuzione.
A seguito di questo accertamento alcuni lavoratori che si ritenevano potenzialmente lesi dalla (perdurante) inattuazione della direttiva, convennero in giudizio lo Stato italiano dinanzi al giudice nazionale per ottenere il risarcimento dei danni a loro derivati. Investita in sede di pronunzia pregiudiziale dallo stesso giudice nazionale, la Corte di Giustizia affermò l'esistenza del principio comunitario della responsabilità dello Stato per i danni causati ai singoli dalle violazioni del diritto comunitario ad esso imputabili (derivante dall'art. 5 del Trattato, per il quale gli Stati membri sono tenuti ad adottare tutte le misure idonee ad assicurare nell'ordinamento interno l'esecuzione degli obblighi comunitari) (sentenza 19.11.91, in cause C 6/90 e C 9190, ric. Francovich).
Pertanto, il d.lgs. n. 80 del 1992, all'art. 2, prevede che, nonostante l'intervento del Fondo di garanzia possa essere richiesto solo nel caso che le procedure di cui all'art. 1 (concordato preventivo, amministrazione straordinaria, liquidazione coatta o fallimento) siano intervenute dopo l'entrata in vigore del decreto stesso (c. 6), è, tuttavia, ammessa una indennità "per il danno derivante dalla mancata attuazione della direttiva n. 987/80", da liquidarsi secondo le misure e le modalità dei precedenti commi 1, 2 e 4 (c. 7). Tale forma di risarcimento doveva essere proposta entro un anno dall'entrata in vigore del decreto.
Tanto premesso, e passando all'esame del primo motivo di ricorso, deve rilevarsi che, nel caso di specie, l'originaria richiesta di risarcimento è stata ricondotta nell'ambito dell'indennità riconosciuta dalla norma appena indicata. Pur essendo l'azione esercitata entro l'anno, si discute se il diritto si sia prescritto e, in particolare, di quale sia il momento dal quale inizia il decorso della prescrizione.
Al riguardo deve rilevarsi che la Corte di Giustizia, con la già richiamata sentenza 19.11.91, ha formulato il principio per cui dalla violazione degli artt. 5 e 189 del Trattato istitutivo della Comunità Europea - in forza dei quali gli Stati membri sono tenuti ad adottare tutte le misure di carattere generale o particolare atte ad assicurare l'esecuzione dei doveri derivanti dal diritto comunitario - discende, l'obbligo dello Stato inadempiente di risarcire il danno subito dai singoli cui l'attuazione della direttiva avrebbe attribuito diritti dal contenuto chiaramente individuabile sulla base della direttiva medesima, sempre che sussista il nesso di causalità tra la violazione dell'obbligo a carico dello Stato ed il pregiudizio subito, deve essere applicato tenendo conto che è nell'ambito del diritto nazionale che devono essere individuate le regole e le condizioni, formali e sostanziali, per ottenere il risarcimento.
La Corte di cassazione, muovendosi in questa impostazione, ha cercato di inquadrare nell'ambito delle categorie giuridiche conosciute dall'ordinamento nazionale la natura del diritto al risarcimento del lavoratore colpito dall'inattuazione della direttiva. Una recente pronunzia ritiene che l'indennizzo dovuto al lavoratore subordinato ai sensi dell'art. 2, c. 7, del d.lgs. n. 80 del 1992, trova fondamento nella responsabilità aquiliana degli
Stati membri della comunità europea per omesso recepimento nel diritto interno delle norme contenute in una direttiva comunitaria (Cass.

9.4.01 n. 5249). Un'altra pronunzia, invece, ritiene debba escludersi che dall'ordinamento comunitario possa farsi derivare, nell'ordinamento italiano. il diritto soggettivo del singolo all'esercizio del potere legislativo - che è libero nei fini e sottratto a qualsiasi sindacato giurisdizionale -, e che possa comunque qualificarsi in termini di illecito da imputare allo stato- persona, ai sensi dell'art. 2043 cod. civ., una determinata conformazione dello stato-ordinamento, la pretesa del singolo di ottenere il risarcimento del danno subito per la mancata attuazione di una direttiva comunitaria deve essere qualificata come richiesta di indennizzo delle diminuzioni patrimoniali subite in conseguenza dell'esercizio di un potere non sindacabile dalla giurisdizione. Ne consegue che l'indennizzo "per il danno derivante dalla mancata attuazione della direttiva CEE 80/987" non ha la natura giuridica del risarcimento conseguente ad una fattispecie di responsabilità (Cass. 11.10.05 n. 10617). A questa pronunzia è in qualche modo ricollegabile quella che considera l'indennizzo un credito di lavoro a carattere risarcitorio, a prescindere dalla riconducibilità della fattispecie nella generale previsione dell'art. 2043 c.c. (Cass. 22.7.99 n. 7922). Le sentenze n. 7922 del 1999 e 5249 del 2001, si pronunziano, inoltre, sul punto della prescrizione (oggetto specifico della presente controversia) e ritengono che il termine per la prescrizione del relativo diritto al risarcimento abbia durata quinquennale e decorra dalla data in cui si è manifestata la insolvenza del datore di lavoro ed è venuta in essere la pretesa risarcitoria, non rilevando che tale data sia anteriore alla entrata in vigore del citato d.lgs. n. 80 del 1992, dovendo la stessa essere solamente successiva alla scadenza del termine in cui lo Stato avrebbe dovuto adeguare il proprio ordinamento alle prescrizioni comunitarie. Il Collegio ritiene, tuttavia, non soddisfacente la costruzione appena riferita in punto di regime di prescrizione del diritto. Infatti, la Corte di Giustizia, nell'affermare che è nell'ambito del diritto nazionale che lo Stato è tenuto a riparare le conseguenze del danno provocato dal mancato adempimento alla direttiva, afferma che "le condizioni, formali e sostanziali, stabilite dalle diverse legislazioni nazionali in materia di risarcimento dei danni non possono essere meno favorevoli di quelle che riguardano analoghi reclami di natura interna e non possono essere congegnate in modo da rendere eccessivamente difficile o praticamente impossibile ottenere il risarcimento" (cfr. la già menzionata sentenza 19.11.91). Inoltre, la stessa Corte di Giustizia ha affermato che, sulla base del diritto comunitario, non è consentito ad uno Stato membro di opporre al privato le norme nazionali di procedura relative ai termini di ricorso fino a quando gli stessi non abbiano trasposto correttamente le norme della direttiva di cui il detto privato lamenta l'inattuazione (sentenza 25.7.91, in causa C 208/90, ric. Emmot).
L'assetto della pretesa risarcitoria del lavoratore cui perviene la giurisprudenza sopra riferita (e con essa la pronunzia di merito impugnata, che decide nello stesso senso), con la posizione assunta in punto di prescrizione, non è conforme ai principi comunitari appena indicati. Infatti, il diritto alla tutela patrimoniale del lavoratore, mentre durante il periodo intercorso tra la scadenza del termine di adempimento posto allo Stato (23.10.23) e la data di entrata in vigore del d.lgs. n. 80 del 1992 (28.2.92) non poteva avere soddisfazione per l'inattuazione dello strumento di tutela comunitario (non predisposto dal legislatore nazionale), successivamente all'entrata in vigore della disciplina di attuazione e della norma che consente il risarcimento per la ritardata attuazione, sarebbe comunque limitato dal decorso della prescrizione, che opera a prescindere dall'esistenza di una concreta possibilità di tutela. La conseguenza pratica che ne deriva è che il risarcimento previsto dall'art. 2, o. 7, sarebbe possibile non per tutti i lavoratori colpiti dal ritardato recepimento della direttiva. ma solamente per quelli per i quali lo stato di insolvenza è maturato in un periodo temporale compreso nel quinquennio antecedente all'entrata in vigore del decreto n. 80 del 1992.
Il legislatore ha, invece, definito in maniera autonoma il regime risarcitorio, contemperando il diritto al risarcimento (rectius indennizzo per il danno derivante dalla mancata attuazione della direttiva) con le esigenze di certezza rivendicativa e di definizione finanziaria del sistema, regolando l'esperimento delle azioni con la previsione di un termine di decadenza di un anno (art. 2, c. 9, ultima parte). In questo quadro, pertanto, appare coerente far decorrere la prescrizione dal momento stesso in cui il diritto al risarcimento viene riconosciuto, e cioè dall'entrata in vigore del ripetuto decreto n. 80 del 1992, in applicazione del principio desumibile dall'art. 2935 c.c., per il quale "la prescrizione comincia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere".
Tale impostazione non collide con la consolidata giurisprudenza di legittimità, per la quale la disposizione dell'art. 2935 c.c ha riguardo alla possibilità legale dell'esercizio del diritto e non all'impossibilità di fatto (cfr. tra le tante Cass. 19.11.99 n. 12825, 7.5.96 n. 4235, 12.3.94 n. 2429). Nel caso di specie quella particolare forma di risarcimento costituita dall'indennità prevista dall'art. 2, c. 7, del decreto n. 80 del 1992 non avrebbe potuto essere richiesta prima dell'entrata in vigore della norma, il che rappresentava una giuridica impossibilità di far valere il diritto, nei limiti in cui la norma di legge ne consente la soddisfazione. Conseguentemente, deve essere accolto il primo motivo di ricorso e, dichiarati assorbiti gli altri, l'impugnata sentenza deve essere cassata. Il giudice di rinvio indicato in dispositivo si atterrà al seguente principio di diritto: "Ai fini del riconoscimento dell'indennità per il danno derivante dalla mancata attuazione della direttiva n. 987/80 prevista dall'art. 2, c. 7, del d.lgs. 27.1.92 n. 80, il termine iniziale della prescrizione del diritto del lavoratore va fissato al momento dell'entrata in vigore del detto decreto n. 80 del 1992"; procedendo, altresì, alla regolazione delle spese del giudizio di legittimità.

PER QUESTI MOTIVI

La Corte accoglie il primo motivo e dichiara assorbiti gli altri. Cassa l'impugnata sentenza e rinvia alla Corte di appello di Venezia anche per le spese del giudizio di legittimità. Così deciso in Roma, il 19 marzo 2002.
Depositato in Cancelleria il 4 giugno 2002