Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Udienza pubblica
Dott. TROJANO Pasquale - Presidente - del 08/10/2003
Dott. ROMANO Francesco - Consigliere - SENTENZA
Dott. MANNINO Saverio - Consigliere - N. 1269
Dott. AGRÒ A. S. - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. MILO Nicola - Consigliere - N. 39942/2002
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
NN ER, nato a [...] il [...];
avverso la sentenza 30/4/02 della Corte d'Appello di Catanzaro;

Visti gli atti, la sentenza denunziata e il ricorso;

Udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere Dr. Nicola Milo;

Udito il Pubblico Ministero in persona del Dr. Fraticelli M., che ha concluso per l'annullamento con rinvio della sentenza impugnata;

Udito, per la parte civile, l'Avv. G. Volo, che ha concluso per l'inammissibilità o il rigetto del ricorso, con condanna alle ulteriori spese;

Udito il difensore avv. F. Staiano, che ha concluso per l'accoglimento del ricorso. N. 39942/02.
FATTO E DIRITTO
Investita dal gravame del P.G., la Corte d'Appello di Catanzaro, con sentenza 30/4/2002, riformando la pronuncia assolutoria 5/6/2001 del Tribunale della stessa città, dichiarava NN ER colpevole del delitto di abuso d'ufficio (art. 323 c.p.) e, in concorso delle circostanze attenuanti generiche, lo condannava a pena ritenuta di giustizia, con i benefici della sospensione condizionale e della non menzione. L'addebito mosso al NN è di avere indebitamente rilasciato, nella qualità di sindaco del comune di Badolato, a SS Lino l'autorizzazione n. 4 in data 12/6/1998 per la realizzazione di un terrazzo a servizio del bar che il predetto gestiva in quel corso Umberto I, e ciò in violazione della normativa urbanistica (leggi n. 47/ 85 e n. 10/77), che per tale tipo di manufatto richiedeva la concessione edilizia, e in violazione anche della legge n. 1089/39, che imponeva il nulla-osta della Sovrintendenza dei Beni ambientali, e trattandosi comunque di lavori ricadenti in zona "centro storico", dove erano consentite soltanto opere di risanamento e di trasformazione conservativa. La Corte territoriale, recependo gli argomenti già sviluppati dal giudice di primo grado, rilevava che l'autorizzato ampliamento dell'immobile aveva concretato una palese violazione di legge (art. 1 della legge n. 10/77), dal momento che l'intervento edilizio,
realizzato peraltro in zona non edificabile ex novo, sarebbe dovuto soggiacere al regime concessorio, avendo inciso in via autonoma sull'assetto del territorio;
che aveva procurato, pur nell'ambito del disegno generale perseguito di riqualificare e rivitalizzare il borgo antico, un ingiusto vantaggio patrimoniale al SS, il quale aveva visto incrementare il valore della sua proprietà immobiliare, senza neppure sopportare gli oneri concessori. Aggiungeva, però, in ciò discostandosi dalla pronuncia del Tribunale, che anche l'elemento soggettivo del reato di abuso doveva ritenersi presente nella condotta dell'imputato, il quale, pur nel perseguimento di un fine politico-amministrativo generale, aveva volontariamente deviato la pubblica funzione verso un interesse di parte, che aveva rappresentato il mezzo raffigurato e voluto dal pubblico ufficiale, il passaggio necessario, per realizzare lo scopo ulteriore - d'interesse generale - di riqualificazione del centro storico di Badolato.
Ha proposto ricorso per Cassazione, tramite il proprio difensore, l'imputato, deducendo il vizio di motivazione e l'erronea applicazione della legge penale, con riferimento all'art. 323 c.p.. Ha sostenuto che il dolo intenzionale, richiesto dalla norma incriminatrice, postula uno specifico, particolare e peculiare modo di atteggiarsi della volontà dell'agente, nel senso che deve esservi un nesso causale diretto ed esplicito tra condotta ed evento normativamente previsto: nella specie, egli non si era rappresentato, nè aveva voluto il vantaggio patrimoniale ingiusto per il SS, ma aveva soltanto perseguito, in linea con una scelta politica risalente nel tempo, il fine pubblico di riqualificare il centro storico;
non andava fatta confusione tra i diversi livelli d'intensità del dolo, compresi tra le due categorie estreme del dolo generico e del dolo specifico;
in particolare, doveva distinguersi il dolo diretto da quello intenzionale, ricorrendo quest'ultimo esclusivamente nel caso in cui l'evento sia perseguito come scopo finale dell'azione posta in essere. Ha aggiunto, inoltre, sotto altro profilo, che andava esclusa la stessa materialità del delitto contestato, non integrando la violazione dello strumento urbanistico, per caratteristiche formali e per regime giuridico, il concetto, recepito nella struttura del reato in esame, di violazione di legge o di regolamento. Con note difensive in data 30/9/2003, il ricorrente, richiamando alcune decisioni di questa Suprema Corte in tema di dolo intenzionale, ha insistito per l'accoglimento del gravame.
Il ricorso è fondato e va accolto.
Seguendo un ordine di priorità logica nell'analisi delle doglianze articolate, devesi, innanzi tutto, disattendere la tesi secondo cui non assumerebbe rilevanza, ai fini della configurabilità del reato in esame, la violazione del piano regolatore, atto privo di natura regolamentare, difettando in esso i requisiti formali tipici del regolamento, e men che mai qualificabile come norma di legge. Osserva, in contrario, la Corte che, pur se il piano regolatore è atto amministrativo di carattere generale, la sua violazione integra il delitto di abuso d'ufficio, poiché l'inosservanza dello strumento urbanistico deve ritenersi presupposto di fatto della violazione della disciplina prevista dagli art. 1 e 4 della legge n. 10/77 e 31 della legge n. 1150/42, secondo i quali ogni intervento edilizio deve essere conforme alle previsioni degli strumenti urbanistici - ed in particolare del piano regolatore generale - e dei regolamenti edilizi. Nè può ravvisarsi alcuna violazione dei principi di tassatività e di legalità nell'integrazione del precetto penale da parte di un provvedimento amministrativo, quando la legge determini con sufficiente specificazione, come fanno le norme innanzi richiamate, il fatto cui è riferito, la sanzione penale. Correttamente, pertanto, la condotta ascritta all'imputato è stata ritenuta cantra ius e, sotto questo specifico aspetto, non può negarsi la materialità dell'illecito, le cui altre componenti oggettive non sono oggetto di contestazione.
Residua, quale problema centrale della verifica rimessa a questa Suprema Corte, l'individuazione dei confini del ed. dolo intenzionale di evento, richiesto dall'art. 323 c.p.. In tema di elemento soggettivo del reato, possono individuarsi vari livelli crescenti di intensità del dolo. Nell'azione posta in essere con accettazione del rischio dell'evento, si richiede all'agente un'adesione di volontà, maggiore o minore, a seconda che egli consideri maggiore o minore la probabilità di verificazione dell'evento; in tale ipotesi, il dolo va qualificato come eventuale. Nel caso di evento ritenuto altamente probabile o certo, l'agente non si limita ad accettare il rischio, ma accetta l'evento stesso, cioè lo vuole e con un'intensità maggiore di quella precedente: si è in presenza del dolo ed. diretto, che, a sua volta, assume connotazioni di differente gravita. Deve, infatti, distinguersi fra un evento voluto come mezzo necessario per raggiungere uno scopo finale, ed un evento perseguito come scopo finale: nella prima ipotesi, si ha il dolo diretto in senso stretto o di secondo grado, nella seconda, il dolo intenzionale o diretto di primo grado, in forza del quale assume rilievo determinante la rappresentazione dell'evento normativamente previsto nella struttura dell'illecito (cfr. Cass SS.UU. 12/10/1993, Cassata).
Ciò posto, va rilevato che la vigente formulazione del testo dell'art. 323 c.p., così come modificato dalla legge n. 234/97, non delinea più, come in passato, un reato a dolo specifico e a consumazione anticipata, ma da rilievo centrale alla verificazione dell'evento. Il dolo costitutivo del reato in esame è generico, ma, rispetto all'evento che ne completa la struttura, assume la necessaria forma del dolo intenzionale. L'avverbio "intenzionalmente" utilizzato dal legislatore del 1997 rappresenta un vero e proprio novum giuridico, non presente in altre fattispecie incriminatici, il che porta ad escludere, anche alla luce dei lavori preparatori, una funzione meramente pleonastica e ridondante della locuzione. Da tali lavori, si evince, infatti, il chiaro intento del legislatore di restringere e contenere in ipotesi tassativamente prefissate la sfera d'operatività della norma, nella prospettiva di non penalizzare in via residuale ogni attività amministrativa, soltanto perché la stessa si presenti viziata da violazione di j legge o di regolamento. L'intenzionalità oggi richiesta dalla norma incriminatrice rende penalmente perseguibili esclusivamente quelle condotte ispirate, in via immediata, dalla prava voluntas del favoritismo privatistico e che sono proiettate ad assicurare ed assicurano la realizzazione dello stesso. È richiesto un acciaiato e provato grado di partecipazione dell'agente al reato, commisurabile sia al quantum del fatto, sia al quantum di coscienza dello stesso, essendosi voluto escludere l'evocazione del dolm in re ipsa, connesso alla mera illegittimità dell'atto amministrativo o del comportamento del pubblico ufficiale o dell'incaricato di pubblico servizio. 11 legislatore, nella prospettiva di sottrarre al sindacato del giudice penale lo svolgimento della funzione amministrativa, ha inteso certamente porre questa al riparo dal rischio di sanzione penale, ove si muova nell'ambito di interessi dell'Amministrazione, il che non significa che attività e prassi amministrative cantra ius, scelte come mezzo per il raggiungimento di uno scopo ritenuto meritevole, siano esenti da controllo e da tutela (si pensi ai rimedi apprestati in sede di giustizia amministrativa), ma più semplicemente che le si escludono dalla sfera di cognizione del giudice penale. Avendo il legislatore voluto rimarcare il dolo dell'abuso d'ufficio con un avverbio rafforzativo, è evidente che ciò è stato fatto con il fine di restringere l'ambito dell'elemento soggettivo del reato di cui all'art. 323 c.p.. Il disvalore della fattispecie, incentrato oggettivamente sul verificarsi dell'evento, rappresentato dal procurare a sè o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale ovvero dall'arrecare ad altri un danno ingiusto, richiede necessariamente, sotto il profilo soggettivo, che il soggetto attivo agisca proprio per perseguire l'uno o l'altro evento normativamente previsto. È da escludersi, pertanto, la configurabilità del reato, per difetto dell'elemento soggettivo, non solo se si è in presenza di dolo eventuale (accettazione del rischio del verificarsi dell'evento), ma anche in presenza del dolo diretto (rappresentazione dell'evento come verificabile con elevato grado di probabilità o addirittura con certezza, ma non come obiettivo perseguito), essendo, invece, richiesto il dolo intenzionale, inteso come rappresentazione e volizione dell'evento di danno (altrui) o di vantaggio patrimoniale (proprio o altrui), quale conseguenza diretta ed immediata della condotta dell'agente ed obiettivo primario da costui perseguito. Se il detto evento tipico è una semplice conseguenza accessoria dell'operato dell'agente, che persegue, invece, in via primaria, l'obiettivo dell'interesse pubblico, è evidente che difetta il dolo intenzionale: l'evento tipico è certamente voluto, ma non intenzionale, occupa una posizione defilata e rappresenta soltanto un effetto secondario della condotta posta in essere;
è l'interesse pubblico ad occupare una posizione di supremazia nella mente del pubblico ufficiale (o dell'incaricato di pubblico servizio), al quale l'ordinamento affida la cura del medesimo interesse;
ovviamente, per scongiurare di confrontarsi con inafferrabili motivazioni interne all'imputato, deve trattarsi di un interesse di preminente rilievo, riconosciuto dall'ordinamento e idoneo ad oscurare il concomitante favoritismo privato, degradato ad elemento privo di valenza penale. La sentenza impugnata non fa buon governo degli esposti principi, perché confonde e sovrappone i concetti di dolo diretto e di dolo intenzionale.
Ed invero, in punto di fatto, si è accertato (cfr. sentenza di primo grado, alla quale quella d'appello ha fatto rinvio ricettizio) che l'Amministrazione comunale di Badolato, da diverso tempo prima dei fatti di causa, aveva operato la scelta di autorizzare, nel centro storico del paese, piccoli interventi edilizi, che, pur in ispregio alle previsioni dello strumento urbanistico, erano finalizzati a garantire uno "standard di vivibilità migliore, funzionale al recupero di abitanti nella zona del borgo antico", che si era andato progressivamente spopolando, con connesso rischio di definitivo abbandono. L'autorizzazione incriminata, avente ad oggetto la realizzazione di un manufatto di minimale incidenza sull'assetto del territorio (una semplice balconata), andò ad inserirsi in tale progetto di interventi volti alla riqualificazione del borgo antico, attraverso un incremento delle capacità recettive degli esercizi pubblici che ivi operavano, tra i quali era compreso il bar gestito dal SS, e ciò al fine di rivitalizzare l'economia della zona. Il sindaco NN, preposto funzionalmente a soddisfare le esigenze della comunità, aveva certamente tra le sue attribuzioni quella della cura dell'economia territoriale e in tale ottica, per quello che è emerso, è maturata e si è sviluppata la sua azione amministrativa.
L'obiettivo primario e finale perseguito non fu certo quello del favoritismo personale, effetto meramente accessorio dell'azione e, quindi, estraneo all'intenzionalità dell'imputato. Non sono emersi elementi sintomatici di rapporti interpersonali sospetti tra il NN e il SS, per ritenere che il comportamento del primo fu orientato, in via immediata, a favorire il secondo. Anzi, il giudice di merito non ha mancato di sottolineare, richiamando precise risultanze processuali (deposizione teste La Rocca), la conflittualità caratterizzante i rapporti tra i due predetti, militanti in contrapposti schieramenti politici.
Conclusivamente, dall'iter ricostruttivo del fatto si evince che l'evento dell'ingiusto vantaggio derivato al SS dall'azione posta in essere dal prevenuto fu certamente presente nella volontà di quest'ultimo, ma non fu sicuramente obiettivo perseguito dal medesimo e rimase, quindi, estraneo alla sfera dell'intenzionalità. Ne consegue che deve ritenersi non integrata la contestata fattispecie criminosa, per difetto dell'elemento psicologico. La sentenza impugnata va, pertanto, annullata senza rinvio, perché il fatto non costituisce reato.

P.Q.M.

Annulla senza rinvio la sentenza impugnata, perché il fatto non costituisce reato.
Così deciso in Roma, il 8 ottobre 2003.
Depositato in Cancelleria il 15 gennaio 2004