Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Vincenzo PROTO - Presidente -
Dott. Maria Gabriella LUCCIOLI - Rel. Consigliere -
Dott. Giovanni VERUCCI - Consigliere -
Dott. Salvatore DI PALMA - Consigliere -
Dott. Luigi MACIOCE - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI - DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA -, in persona del Ministro pro tempore, domiciliata in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che la rappresenta e difende ope legis;

- ricorrente -

contro
DE LV UL;

- intimato -

avverso la sentenza n. 1482/96 del RE di NAPOLI, depositata il 27/02/96;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 03/11/98 dal Consigliere Dott. Maria Gabriella LUCCIOLI;

udito per il ricorrente l'Avvocato dello Stato che ha chiesto l'accoglimento del ricorso;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Giovanni GIACALONE che ha concluso per l'accoglimento del ricorso per quanto di ragione.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
UL De LV proponeva impugnazione dinanzi al RE di Napoli avverso l'ingiunzione emessa nei suoi confronti dal Ministro per la Funzione Pubblica, con la quale gli era stata irrogata una sanzione amministrativa pecuniaria, ai sensi dell'art. 9 comma 1^ della legge n. 146 del 1990, per aver violato le disposizioni contenute nell'ordinanza ministeriale del 2 giugno 1992 n. 3, riguardante misure idonee ad assicurare il regolare svolgimento delle operazioni di scrutinio finale e di esami nelle scuole e negli istituti di ogni ordine e grado, deducendone sotto vari profili l'illegittimità e chiedendo che il giudice dichiarasse, previa disapplicazione dell'ordinanza predetta, la nullità e comunque l'invalidità per violazione di legge e / o per eccesso di potere del decreto - ingiunzione impugnato.
Si costituiva in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Funzione Pubblica - per resistere alla domanda. Con sentenza del 14 - 27 febbraio 1996 il RE accoglieva il ricorso ed annullava il provvedimento impugnato.
Premesso che non veniva in discussione ne' la legittimità costituzionale dell'ordinanza ministeriale n. 3 del 1992, ne' la legittimità amministrativa della medesima, ma soltanto la legittimità di una sanzione inflitta per astensione dalle normali attività scolastiche nel periodo degli scrutini, osservava in motivazione il RE che tale sanzione doveva considerarsi illegittima, perché dall'ordinanza ministeriale non emergeva alcun divieto di sciopero nel periodo degli scrutini, ma solo quello di porre in essere "comportamenti meramente dilatori o, comunque , non corrispondenti al normale andamento delle attività che solitamente si svolgono nel corso delle operazioni di scrutini finali o di esami finali con l'intento di protrarne surrettiziamente la conclusione". In tale prospettiva l'ordinanza stessa aveva predisposto alcune misure dirette a consentire l'espletamento degli scrutini finali a fronte di scioperi proclamati , ed aveva al tempo stesso sanzionato una serie di comportamenti dilatori che, pur non concretandosi in scioperi, fossero diretti a procrastinare nel tempo gli scrutini o le valutazioni finali. E poiché nella specie l'insegnante aveva posto in essere un'astensione totale dal lavoro per adesione allo sciopero, la sanzione amministrativa doveva considerarsi illegittimamente inflitta.
Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Funzione Pubblica - articolato su due motivi.
L'intimato non ha svolto attività difensiva.
Disposta dal Primo Presidente l'assegnazione della causa alle Sezioni Unite per la decisione della sola questione relativa alla giurisdizione prospettata nel primo motivo, con sentenza n. 2419 / 98 dette Sezioni Unite hanno dichiarato la giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria, rimettendo la causa a questa sezione per l'ulteriore corso.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il secondo motivo di ricorso, denunciando violazione e falsa applicazione degli artt. 1 comma 2 lett. D) 4 , 8 e 9 della legge n.146 del 1990, in relazione all'art. 360 n. 3 e 5 c.p.c., si deduce che il RE non ha considerato che l'Autorità competente, ritenuta la sussistenza di un pregiudizio grave ed imminente al diritto di istruzione, aveva emanato l'ordinanza di precettazione , con la quale aveva inibito qualunque forma di astensione dal lavoro in occasione delle operazioni di scrutinio finale , quali prestazioni indispensabili , e che il semplice venir meno ad uno degli obblighi rigidamente individuati costituiva comportamento sanzionabile. La censura è fondata, nel limiti di seguito precisati. Come risulta dall'esposizione in fatto che precede , il RE ha ritenuto l'illegittimità della sanzione inflitta sull'assunto che la condotta dell'insegnante, integrante uno sciopero pieno, non fosse vietata dall'ordinanza ministeriale n. 3 del 1992 , che avrebbe invece inteso reprimere soltanto le forme anomale di sciopero (scioperi "bianchi", scioperi parziali, rallentamento dei tempi consueti di espletamento del servizio, etc.).
Va altresì rilevato che, poiché il RE è pervenuto a tale conclusione attraverso l'interpretazione dell'atto di "precettazione" e nel presupposto implicito di una sua corrispondenza al modello legale , e poiché tale provvedimento costituisce un atto amministrativo privo di funzione normativa , il sindacato rimesso a questa Corte è limitato - come è noto ( cfr. da ultimo Cass. n. 221/96 ) - alla verifica del denunziato vizio di motivazione , assumendo a fondamentale quadro di riferimento dell'interpretazione la legge n. 146 del 1990 , della cui disciplina la menzionata ordinanza costituisce applicazione.
Tanto premesso, occorre ricordare, per quanto rileva ai fini della decisione del ricorso in esame, che - come affermato nella recente sentenza n. 10889 / 97 della sezione lavoro di questa Suprema Corte - nel sistema della legge n. 146 del 1990 , che tende al dichiarato fine di contemperare l'esercizio del diritto di sciopero con il godimento dei diritti della persona costituzionalmente garantiti , collocati gli uni e gli altri su di un piano di assoluta parità , il diritto di sciopero può essere compresso solo in presenza di precise condizioni, ritenute dal legislatore necessarie e sufficienti a realizzare quel bilanciamento di interessi perseguito dall'intervento riformatore.
Ed in tale prospettiva e su tali premesse si colloca il potere di precettazione di cui all'art.8, esercitabile solo all'esito di una articolata procedura ( coinvolgente diversi interessi e valutazioni ) ed inquadrabile come momento di chiusura , od ultima istanza , diretto ad attuare la menzionata compressione del diritto di sciopero nella misura minima indispensabile, una volta incontestabilmente registrata l'infruttuosità delle alternative di componimento, ad assicurare l'erogazione all'utenza "scolastica" ( che rileva nel caso in esame ) delle prestazioni indispensabili di cui agli artt. 1 comma 2 lett. d) e 2 comma 1.
È pertanto palese che, al ricorrere del requisito "sostanziale del fondato pericolo di un pregiudizio grave ed imminente al diritto alla effettuazione degli scrutini finali nelle scuole e del requisito "procedimentale" della completa e puntuale esecuzione di tutte le fasi della sequenza prevista ai commi 1 e 2 dell'art. 8 , l'Autorità di Governo, centrale o regionale, o quella delegata , possono adottare - tra le varie misure autoritative previste - anche quella di divieto dello sciopero per il tempo necessario all'effettuazione degli scrutini.
Ed è altrettanto evidente, sulla base del chiaro testo normativo, che il legislatore - che pur si è fatto carico di coinvolgere nell'ambito dell'adottanda ordinanza di precettazione tutte le forme di sciopero "anomalo" che molti decenni di lotte sindacali hanno introdotto nelle relazioni industriali - non per questo ha mandato esenti dalla predetta ipotesi di "compressione" le tradizionali astensioni totali dal lavoro, posto che le prime come le seconde pure se produttive di effetti più agevolmente suscettibili di elisione ben possono recare pregiudizio grave ed imminente al menzionati diritti della persona , in quanto impediscano di erogare le richiamate prestazioni indispensabili.
In tale quadro di riferimento normativo avrebbe dovuto collocarsi l'interpretazione dell'ordinanza ministeriale n. 3 del 1992 ad opera del RE, chiamato a sindacarla incidenter tantum in sede di opposizione alla sanzione amministrativa irrogata all'insegnante sottrattosi al precetto impostogli.
Per converso il giudice di merito da un lato ha omesso totalmente di dar conto, nella sua valutazione , del richiamato quadro normativo (significativamente mai menzionando, nella motivazione, alcuna disposizione di legge e dall'altro lato ha fondato la sua interpretazione sulla sola formula finale dell'art. 3 comma 2 dell'ordinanza stessa , recante il richiamato divieto dei "comportamenti meramente dilatori o, comunque, non corrispondenti al normale andamento delle attività che solitamente si svolgono nel corso delle operazioni di scrutini finali o di esami finali con l'intento di protrarne surrettiziamente la conclusione". Inoltre il RE, anche nel passaggi in cui implicitamente si è fatto carico di un'esigenza di collocazione razionale del potere di precettazione in un ambito generale di intervento di tutela dei diritti costituzionalmente garantiti, ha palesemente confuso tra le misure necessarie e possibili di attenuazione elisione delle conseguenze dello sciopero ( art. 2 comma 2 della legge - misure certamente più agevoli quando l'astensione è totale ed attuata nelle forme più tradizionali - e l'area di possibile intervento repressivo o compressivo della precettazione , finendo per pervenire all'irrazionale conclusione che l'ordinanza di precettazione sarebbe stata adottata solo per reprimere gli scioperi "anomali" ed omettendo al tempo stesso di indicare quali interventi e quali misure la Presidenza del Consiglio avrebbe adottato per elidere gli effetti sugli scrutini degli scioperi "normali", quale quello nella specie effettuato dall'opponente insegnante.
La parzialità , incoerenza ed illogicità della lettura effettuata dal RE dell'ordinanza incidentalmente sottoposta alla sua cognizione impongono l'accoglimento del ricorso sotto il denunziato profilo.
Sarà onere del giudice del rinvio, designato in altro magistrato della Pretura circondariale di Napoli, interpretare l'ordinanza ministeriale n. 3 del 1992 in applicazione dei richiamati principi , pervenendo ad una lettura del provvedimento fondata su un esame complessivo del testo e sull'analisi della sua "ratio", comunque condotta in relazione alle norme poste dalla legge n. 146 del 1990. Lo stesso giudice potrà quindi esaminare la proposta opposizione a sanzione amministrativa e valutare, secondo quanto in via di mera ricostruzione ricordato , la sussistenza dei cennati requisiti alla base della "precettazione".
Sarà infine onere del giudice del rinvio regolare le spese di questo giudizio di cassazione.

P.Q.M.

LA CORTE DI CASSAZIONE Accoglie il ricorso;
cassa la sentenza impugnata e rinvia anche per le spese al RE di Napoli in persona di altro magistrato. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della I sezione civile il 3 novembre 1998. Depositato in Cancelleria il 11 Febbraio 1999