Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Camera di consiglio
Dott. DE ROBERTO Giovanni - Presidente - del 27/06/2008
Dott. GRAMENDOLA Francesco P. - Consigliere - SENTENZA
Dott. CONTI Giovanni - Consigliere - N. 1704
Dott. CARCANO Domenico - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. FIDELBO Giorgio - Consigliere - N. 39253/2007
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA/ORDINANZA
sul ricorso proposto da:
PUBBLICO MINISTERO PRESSO TRIBUNALE di PARMA;

nei confronti di:
1) OS AR, N. IL 27/09/1947;
2) LV NI, N. IL 05/05/1954;
3) SAVI NO, N. IL 22/03/1964;
avverso ORDINANZA del 25/10/2007 TRIB. LIBERTÀ di PARMA;

sentita la relazione fatta dal Consigliere CARCANO DOMENICO;

sentite le conclusioni del P.G. Dr. Oscar Cedrangolo per l'annullamento con rinvio dell'ordinanza impugnata;

uditi i difensori Avv. STELLA RICHTER Paolo e Giunta Fausto in sostituzione dell'avv. Bonbati Mario per OS e l'avv. Cugurra Giorgio per AN e VI.
RITENUTO IN FATTO
1.- Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Parma impugna l'ordinanza in epigrafe indicata con la quale il Tribunale del riesame ha annullato il sequestro preventivo - disposto dal giudice per le indagini preliminari - avente a oggetto l'area in cui era prevista l'edificazione del nuovo stabilimento della società "Parmacotto".
1.1.- Il sequestro de quo è stato disposto in un procedimento a carico di AR OS, DA AN, GO AN, TI TT e VA VI in sintesi indagati: per il delitto di cui agli art. 110 e 323 c.p.. per avere, nello loro rispettive qualità - AN di Assessore alle Politiche urbanistiche ed edilizie del Comune di Parma, AN di Assessore alla Programmazione e Pianificazione del Provincia di Parma, OS legale rappresentante della società "Parmacotto", TI quale progettista dell'opera e VI direttore dell'area di Pianificazione del Comune di Parma - in concorso tra loro, strumentalizzato la procedura dell'accordo di programma, il cui scopo avrebbe dovuto essere quello di consentire la realizzazione di un rilevante interesse pubblico, al soddisfacimento esclusivo dell'interesse economico della società "Parmacotto", considerata quale unica beneficiaria di tutta la complessiva operazione amministrava conclusasi con un accordo di programma che prevedeva: a) la realizzazione, a spese della società "Parmacotto", di una rotatoria tra la strada provinciale e quella comunale adiacenti all'area del progettato nuovo insediamento industriale;
b) la modificazione della destinazione urbanistica dell'area adiacente alla fabbrica già esistente della "Parmacotto", allo scopo di consentire a tale società l'edificazione di un nuovo stabilimento industriale.
per il delitto di cui all'art. 483 c.p., per avere, OS e TI nella rispettive qualità indicate, indicato falsamente, nell'istanza presentata dalla società agli organi competenti del Comune, che lo stabilimento della società già operativo da tempo era collocato entro i confini della zona geografica di produzione del prosciutto crudo di Parma a denominazione d'origine protetta.
Nell'ordinanza impugnata si descrive l'iter amministrativo della procedura attivata, su istanza della società "Parmacotto", per ottenere l'accordo di programma. Nel corso dell'istruttoria, precisa il Tribunale, sono stati acquisiti i pareri prescritti e svolti gli adempimenti richiesti dalla disciplina di settore. Il Consiglio comunale di Parma ha ratificato poi il 4 dicembre 2006 l'accordo di programma riconoscendo che esso rispondeva a un rilevante interesse pubblico e contestualmente approvò le modificazioni degli strumenti urbanistici, con il mutamento di destinazione dell'area interessata dall'intervento. Il presidente della Provincia di Parma approvò il 26 gennaio 2007 l'accordo di programma.
Si precisa inoltre che il TAR, su domanda incidentale di tale Lombardozzi, l'8 maggio 2007 ha disposto in via cautelare l'esecutività dell'intervento, ritenendo improprio il ricorso allo strumento amministrativo in ragione della tipologia degli intereventi oggetto della controversia. Il Consiglio di Stato, poi, su ricorso della società interessata, ha revocato la sospensione disposta dal Tribunale amministrativo, osservando che "la possibilità di avvalersi dell'accordo di programma per la tipologia di intervento ... risulta prevista dalla L.R. 24 marzo 2000, n. 30, art. 40 ". Ad avviso del Tribunale, i profili di violazione di legge enucleati nella motivazione del provvedimento di sequestro, anzitutto, sarebbero insussistenti perché l'interesse pubblico perseguito dalla Comune e dalla Provincia - che ebbero a stipulare l'accordo di programma con la società - non è stato semplicemente quello della realizzazione di una rotatoria stradale. Nella delibera comunale 4 dicembre 2006, con la quale fu ratificato l'accordo di Programma, è espressamente precisato che l'attivazione della procedura de qua ha fondamento nella realizzazione di un rilevante interesse pubblico mediante la realizzazione di un'attività produttiva vantaggiosa per gli effetti che determina per l'occupazione e per i benefici indotti al comparto produttivo e per l'economia del territorio. Inoltre, la realizzazione della rotatoria avrebbe consentito il miglioramento della rete infrastrutturale di valenza sovra comunale e poi la realizzazione per tutto l'insediamento produttivo di una duna alberata avrebbe mitigato l'impatto del nuovo insediamento. In tale diversa prospettiva, il giudice del riesame ritiene l'accordo di programma caratterizzato dal rilevante interesse pubblico del rafforzamento dei sistemi produttivi e dall'incremento dell'occupazione e dello sviluppo economico sociale ad esso collegati. L'accordo di programma, pone in rilievo il Tribunale, attua anzitutto la L.R. n. 20 del 2000, art. 40, per il quale gli accordi de quibus debbono essere finalizzati a realizzare interessi pubblici, e poi le innumerevoli leggi statali e regionali a tutela dell'iniziativa privata finalizzata all'incremento occupazionale e socio-economico del territorio.
Tutto ciò esclude l'ipotizzato reato di abuso d'ufficio che richiede la violazione di norme nella fattispecie non ravvisabile, in quanto Comune e Provincia, nell'ambito delle rispettive competenze, hanno perseguito in via esclusiva rilevanti interessi pubblici. Il fumus delicti sarebbe in ogni caso escluso anche là dove si dovesse considerare l'interesse da realizzare di scarso rilievo pubblico e non rilevante nell'ottica della legge regionale: in tal caso si potrebbe configurare un vizio tipico di sviamento o di eccesso di potere in violazione dell'art. 97 Cost., che non può integrare l'illecita condotta prevista per l'abuso.
Per il giudice del riesame, non vi è stata inosservanza del termine di trenta giorni stabilito dalla citata disciplina di settore a pena di decadenza per la ratifica da parte del Consiglio comunale dell'accordo di programma riferito a variazioni di strumenti urbanistici. Il termine de quo non decorre dalla data di stipula dell'accordo, bensì da quella del provvedimento conclusivo della procedura, come più volte affermato dalla giurisprudenza amministrativa, cui nell'ordinanza si fa specifico riferimento. Pertanto, la ratifica è avvenuta nel rispetto dei termini stabiliti. Infine, per il giudice del riesame, non ricorre il fumus del delitto di falso. La documentazione amministrativa dimostra che la collocazione del vecchio stabilimento non ebbe rilevanza per le decisioni adottate. Ciò risulta dal testo dell'accordo in cui non vi è riferimento a tale circostanza. Mentre, la circostanza riportata nell'accordo - e accertata come veritiera dal perito nominato dal giudice per le indagini preliminari e dai consulenti tecnici del pubblico ministero - è quella che il nuovo insediamento della Parmacotto rientra per intero nella zona di produzione del prosciutto tipico di Parma.
Ciò comporta che l'ipotizzato falso non fu strumentale al delitto di abuso. Inoltre, rileva ancora il Tribunale, gli accertamenti svolti - in base alle sole rappresentazioni cartografiche della zona e senza verifica sul territorio - sono pervenuti a conclusioni difformi e tali da non smentire l'attestazione contenuta nell'istanza presentata dalla società.

2. Il ricorrente con unico motivo, articolato sui singoli punti della vicenda rileva, per un verso, che il giudice del riesame non si sarebbe limitato a verificare la sussistenza del mero fumus commissi delicti, nei limiti indicati dalla giurisprudenza di legittimità, bensì avrebbe valutato la fondatezza delle imputazioni, giungendo a una conclusione, oltre che sorretta da una motivazione manifestamente illogica e carente, anche in contrasto con le disposizioni di settore applicabili alla fattispecie de qua, come elencate nei capi di imputazione relativi al delitto di abuso d'ufficio. Pone in rilevo il ricorrente che l'accordo di Programma del Comune di Parma è stato realizzato al solo scopo di procurare intenzionalmente un ingiusto profitto patrimoniale alla Società Parmacotto, rappresentata da AR OS e a TT TI progettista dell'insediamento oggetto dell'Accordo con danno ingiusto per ZO UI e per altri titolari degli insediamenti civili e agricoli della zona.
Il Tribunale ha confutato l'ipotesi d'accusa per la quale il rilevante interesse pubblico previsto dall'art. 40 della legge regionale citata non sussiste. Innanzitutto, per la mancata indicazione delle ragioni in base alle quali l'ampliamento dell'industria "Parmacotto" dovesse essere realizzato su un area ab origine destinata ad attività agricola e quale sia stato il rilevante l'interesse pubblico da realizzare tanto da comportare il mutamento della destinazione dell'area de qua.
Inoltre, l'effetto di variante agli strumenti urbanistici previsto dalla legge regionale da realizzare con accordi di programma è meramente strumentale al raggiungimento delle finalità di rilevante interesse pubblico. Per tal motivo, la modifica dello strumento urbanistico non può costituire obbiettivo di un pubblico interesse. Infine, l'interesse di ampliamento delle aree di mercato posto a fondamento dell'istanza della società Parmacotto è un legittimo interesse privato, ma non può costituire elemento per stravolgere le previsioni contenute negli strumenti urbanistici. Il rilevante interesse pubblico cui si fa riferimento è solo enunciato in termini generici e appare eventuale e non dimostrato, tenuto conto che nel nuovo stabilimento devono essere trasferite le attività produttive svolte in altro stabilimento sito nell'ambito territoriale provinciale.

2.1. Il Procuratore ricorrente, con nota 11 dicembre 2007, ha inviato a questa Corte copia della sentenza 6 novembre 2007 del Tar Emilia Romagna con la quale è stato annullata la deliberazione del Consiglio Comunale di Parma di ratifica dell'accordo di programma, nonché il decreto del Presidente della Regione di approvazione del predetto Accordo e ogni atto a essi collegato.

3. La difesa di AR OS ha presentato memoria con la quale rileva l'inammissibilità del ricorso. Al riguardo, la difesa osserva che il ricorrente deduce in via esclusiva che i contenuti della motivazione avrebbero coinvolto profili di merito dell'accusa. Non vi è invece riferimento alcuno a disposizioni penali violate. Si deduce ancora l'infondatezza del ricorso in quanto il giudice del riesame non ha violato i limiti del sindacato orientato al fumus delicti.
Infine si riportano gli esiti della vicenda giurisdizionale amministrativa.
Al riguardo, si precisa che la sentenza 6 novembre 2007 del Tar Emilia Romagna, prima sospesa nella sua provvisoria esecuzione è stata poi definitivamente annullata dal Consiglio di Stato con sentenza 11 giugno 2008 di cui si allega il dispositivo. 3.- Tale è la sintesi ex art. 173 disp. att. c.p.p., comma 1, dei termini delle questioni poste.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1.- Il ricorso è infondato.
Il profili denunciato dal pubblico ministero addebita alla decisione impugnata di avere dato conto della insussistenza dei reati oggetto della imputazione mediante una indagine di merito caratterizzata da uno spessore maggiore sulla fondatezza in concreto della ipotesi accusatoria rispetto a un accertamento limitato alla compatibilità tra la fattispecie concreta e quella legale, quello, cioè demandato al giudice della cautela reale.
Ad avviso del Collegio, l'analisi svolta dal Tribunale non ha esorbitato i limiti che circoscrivono l'ambito della cognizione giurisdizionale in materia di misure cautelari reali, segnati, per quello che qui interessa, dall'art. 321 c.p.p. e non ha svolto compiti propri dell'accertamento giudiziale sul merito dell'azione penale.
Al riguardo, va ribadito che la verifica della legittimità del provvedimento con cui è stato disposto un sequestro preventivo deve essere contenuta nell'ambito di una valutazione della astratta possibilità di sussumere il fatto attribuito in concreto a un soggetto in una determinata ipotesi di reato (fumus delicti) e, a un tempo di accertare se esista un periculum in mora (Cass., sez. un., c.c. 17 dicembre 2003, Montella;
Cass., sez. un., c.c. 23 febbraio 2000, Mariano;
Cass., sez. un., c.c. 25 marzo 1993, Gifuni;
), e cioè il pericolo che la libera disponibilità della cosa pertinente al reato possa agevolare o protrarre le conseguenze di esso o agevolare la commissione di altri reati (v. Cass., sez. un., c.c. 29 gennaio 2003, Innocenti).
Ne discende che il controllo affidato al giudice della cautela reale, sebbene non possa essere volta al concreto accertamento delle circostanze di fatto su cui l'accusa è fondata, non può prescindere dall'analisi degli elementi costitutivi delle ipotesi di reato contestati e verificare i profili offerti dal pubblico ministero ed enunciati nel capi d'imputazione, come esposti in narrativa. La enunciazione delle regole violate risponde a una indubbia scelta di merito là dove si contestino le argomentazioni fattuali posti a fondamento della vicenda concreta la cui valutazione spetta al pubblico ministero, al momento dell'esercizio dell'azione penale, e poi ai giudici delle successive fasi e gradi di sviluppo del procedimento ordinario.
Non è però da revocare in dubbio che l'accertamento sulla sussistenza del fumus commissi delicti va compiuto sotto il profilo della congruità degli elementi rappresentati, pur censurabili sul piano fattuale, per apprezzarne la coincidenza con le reali risultanze processuali;
essi vanno così valutati così come esposti al fine di verificare se essi consentano - in una prospettiva di ragionevole probabilità - di inquadrare l'ipotesi formulata dall'accusa in quella tipica.

2. Il giudice del riesame ha esaminato l'ipotizzabilità dei reati di abuso d'ufficio e di falso in base all'oggetto dell'imputazione e ha giustificato la propria scelta con argomenti giuridicamente corretti. In particolare, è stata individuato il corretto inquadramento giuridico degli atti adottati dagli organi comunali nell'ambito dell'azione amministrativa in concreto attivata e poi conclusa con la diversa destinazione urbanistica dell'area da destinare al nuovo impianto industriale.
In tale contesto - si già posto in rilievo nella descrizione operata in narrativa - il Tribunale non si è limitato a descrivere gli epiloghi della procedure giudiziarie cautelari amministrative e la regolarità dell'applicazione della legge regionale di settore verificata dal consiglio di Stato con la revoca della sospensione della delibera comunale e degli attuativi a essa conseguenti, ma ha sviluppato proprie verifiche ai fini della configurazione giuridica delle ipotesi di reato.
Nei limiti degli accertamenti da compiere ai fini del fumus, l'ordinanza impugnata perviene alla conclusione della insussistenza di violazioni di legge che possano dare sostanza all'elemento oggettivo del delitto di abuso d'ufficio e riafferma che l'interesse pubblico perseguito dalla Comune e dalla Provincia, in forza dell'accordo di programma con la società, non è stato semplicemente quello della realizzazione di una rotatoria stradale volta a essenzialmente a circoscrivere e migliorare l'impatto ambientale del nuovo insediamento. Come emerge dalla delibera comunale di ratifica dell'accordo di Programma, la procedura de qua e l'inquadramento dell'interveto hanno fondamento nell'attuazione di un rilevante interesse pubblico mediante la realizzazione di un'attività produttiva vantaggiosa per l'occupazione e per i benefici indotti al comparto produttivo e per l'economia del territorio conformi agli obbiettivi di tutta la disciplina statale e regionale di settore a tutela dell'iniziativa privata finalizzata all'incremento occupazionale e socioeconomico del territorio.
A completamento dell'analisi dell'ipotesi accusatoria, il giudice del riesame entro i limiti del fatto enunciato nell'imputazione è pervenuto alla corretta conclusione che il falso non fu strumentale all'abuso d'ufficio. Ciò che avvalora tale conclusione - al di là degli accertamenti eseguiti su elementi cartolari a raffronto con le asserite falsa attestazioni e la esclusione che si sia trattato di una consapevole alterazione della reale situazione dei luoghi - è la circostanza che si è in presenza di un istanza degli interessati che nell'economia del delitto di abuso d'ufficio non può certo fornire ulteriori apporti ai fini della richiesta violazione di legge, perché semmai avrebbe dovuto tradursi in una falsa rappresentazione in atti propri dei soggetti pubblici agenti e costituire tutt'altra ipotesi di falso.
In conclusione, il giudice del riesame ha legittimamente svolto la propria funzione volta alla verifica del fumus delicti e gli accertamenti compiuti trovano ulteriore conferma negli epiloghi definitivi dei giudizi amministrativi e, in particolare, dalla decisione del Consiglio di Stato - della quale è stato prodotto in copia il dispositivo dalla difesa degli interessati - che ha annullato la sentenza del Tar giunta ad opposte conclusioni circa la legittimità degli atti adottati dagli enti territoriali. Circostanza quest'ultima, che da un indubbio significato alla mancanza dell'elemento oggettivo e, in mancanza di ulteriori indici significativi, non può che avere riflessi decisivi sulla mancanza dell'elemento soggettivo del delitto di abuso d'ufficio. Come noto, l'abuso d'ufficio, con la novella del 1997, ha assunto le caratteristiche di "reato di evento" e si configura - nella formulazione della fattispecie incriminatrice con l'avverbio "intenzionalmente" - là dove l'evento sia la conseguenza immediatamente voluta dall'agente.
Ne discende, pertanto che il reato - nonostante la violazione di legge che, peraltro, potrebbe costituire un indici rivelatore della rappresentazione e volontà della condotta - non si configura allorché risulti che la condotta sia espressione di una volontà volta a realizzare altro e diverso interesse collettivo e risulti così smentita l'esclusiva e diretta "intenzione" del soggetto agente, investito del pubblico servizio, di arrecare un danno ingiusto ai destinatari dell'atto.
In altri termini, nel delitto di abuso d'ufficio, per la configurabilità dell'elemento soggettivo è richiesto che l'evento - costituito dall'ingiusto vantaggio patrimoniale o dal danno ingiusto - sia voluto dall'agente e non semplicemente previsto e accettato come possibile conseguenza della propria condotta, per cui deve escludersi la sussistenza del dolo, sotto il profilo dell'intenzionalità, qualora risulti, con ragionevole certezza, che l'agente si sia proposto il raggiungimento di altro fine pur apprezzabile sotto il profilo collettivo.

3. Il giudice del riesame ha ampiamente descritto la situazione concreta e l'inquadramento giuridico di essa ai fini della insussistenza del fumus commissi delicti.
Corretto dunque il ragionamento giuridico e fattuale del giudice del riesame. Infondate la censure sul punto mosse dal ricorrente.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso.
Così deciso in Roma, il 27 giugno 2008.
Depositato in Cancelleria il 258 agosto 2008