Composta dagli Illeggemi Sigg.:
Dott. Ecc. ANTONIO BRANCACCIO Primo Presidente Udienza pubblica

1. Dott. GAETANO LO COCO Consigliere del 29.5.1992

2. Dott. CORRADO CARNEVALE " SENTENZA N. 13

3. Dott. ALDO VESSIA " REGISTRO GENERALE

4. Dott. BERNARDO GAMBINO " N. 25394/91

5. Dott. GUIDO GUASCO "

6. Dott. VINCENZO ADAMI "

7. Dott. FRANCESCO PINTUS "

8. Dott. FRANCESCO SIENA "
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto da P.M.:
contro
1) IN IN, n. a LO (SO) il 13.10.1939;
2) LI LE, n. a Forcola (SO) il 17.7.1939;
avverso la sentenza in data 9.10.91 del GIP Pretura di Sondrio;

Visti gli atti, la sentenza denunziata ed il ricorso;

Udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere Dott. Francesco SIENA;

Udito il Pubblico Ministero in persona dell'Avvocato Generale Dott. GIOVANNI GAZZARA, che ha concluso per l'annullamento con rinvio del provvedimento impugnato.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con sentenza pronunciata in camera di consiglio il 9 ottobre 1991, a seguito di giudizio svoltosi con il rito abbreviato, il GIP presso la Pretura circondariale di Sondrio ha assolto, con la formula "perchè il fatto non sussiste" AR IN e ER LE dall'imputazione "di cui agli art. 110 C.P., 4 e 20 lett. a), legge n. 47/85, perchè, in concorso tra loro, procedendo a lavori edili,
non esponevano nel cantiere il cartello contenente gli estremi richiesti espressamente e prescritti dalla concessione edilizia". Ha sostenuto il GIP che la contestata condotta non ha rilievo penale, in quanto la prescrizione contenuta nella concessione non attiene minimamente all'oggetto giuridico sostanziale protetto dalla norma penale incriminatrice, che riguarda le modalità esecutive delle concessioni edilizie con riferimento alla loro incidenza territoriale-urbanistica.
Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione il Procuratore della Repubblica presso la Pretura Circondariale di Sondrio, deducendo la violazione ed erronea interpretazione della legge, posto che la mancata esposizione del cartello con gli estremi della concessione edilizia risulta in contrasto con la prescrizione di cui al punto nove della concessione edilizia in questione ed è sanzionata penalmente dall'art. 20, lett. a) legge 47/85. La difesa degli imputati, con memoria depositata il 4.11.91, ha espresso l'avviso che l'apposizione del cartello sia prevista dall'art. 4 legge N. 47/85 come modalità alternativa all'esibizione materiale e diretta della concessione agli agenti di polizia giudiziaria, essendo l'opera di questi ultimi rivolta all'accertamento di tutti i casi di presunta violazione edilizia. Relativamente, poi, al disposto dell'art. 20 lett. a) legge 47/85, sostengono gli imputati che le prescrizioni indicate nella concessione, passibili di sanzione penale, sono solo quelle che riguardano la esecuzione delle opere costruende, perchè - diversamente opinando - si creerebbe una diseguaglianza tra cittadini, posto che lo stesso fatto costituirebbe o meno reato a seconda che il sindaco ponesse o meno identica prescrizione nell'atto di concessione.
Infine, secondo la difesa degli imputati, l'ultimo comma del citato art. 4, laddove parla di "verifica entro trenta giorni della regolarità delle opere", pone tale momento "quale momento preliminare e condizionante ogni altra azione" anche giudiziaria. Il processo, assegnato alla terza sezione penale di questa Corte, è stato d'ufficio, con ordinanza del 18 febbraio 1992, rimesso alle Sezioni Unite Penali, rilevandosi che la questione sottoposta dal ricorso del Procuratore della Repubblica aveva dato luogo a contrasti di giurisprudenza nell'ambito della stessa sezione sulla interpretazione dell'art. 20 lett. a) legge n. 47/85 e in particolare dell'espressione "inosservanza delle disposizioni previste dalla legge".
MOTIVI DELLA DECISIONE
La questione di diritto devoluta al giudizio delle Sezioni Unite attiene alla natura del disposto dell'ultimo comma dell'art. 4 legge n. 47/85 e alla conseguente configurabilità di una ipotesi di reato nel caso di inosservanza del disposto in relazione alla norma dell'art. 20 lett. a), stessa legge.
Bisogna brevemente premettere che il citato art. 4, intitolato "vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia nel territorio comunale per assicurarne la rispondenza alle norme di legge e di regolamento alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ed alle modalità esecutive fissate nella concessione o nell'autorizzazione" e all'ultimo comma che "gli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria, ove nei luoghi in cui vengono realizzate le opere non sia esibita la concessione ovvero non sia stato apposto il prescritto cartello, ovvero in tutti gli altri casi di presunta violazione urbanistico-edilizia, ne danno immediata comunicazione all'autorità giudiziaria, al presidente della giunta regionale ed al sindaco...".
Ciò premesso, occorre, quindi, stabilire se l'apposizione in cantiere del "prescritto cartello" costituisca norma precettiva penalmente sanzionata dall'art. 20 lett. a), della citata legge. Sul punto si sono formati due orientamenti: secondo il primo la mancata esposizione dell'indicato cartello integra gli estremi del reato di cui all'art. 20 lett. a), mentre secondo l'indirizzo contrario è esclusa l'illiceità penale del fatto, avendo l'art. 4, ultimo comma, natura di norma procedurale e costituendo l'omissione del cartello una violazione di carattere amministrativo. Gli argomenti posti a sostegno del primo orientamento (condiviso da Sez. III 21.5.90 n. 10161 imp. Anterio e altro) sono i seguenti:
1) valore innovativo dell'art. 4, che ha inserito due nuovi obblighi a carico dei costruttori;

2) precetto di carattere generale di detta disposizione con la finalità di facilitare il controllo del territorio. Schematicamente, gli argomenti a sostegno del secondo orientamento (condiviso da Sez. III 17.7.87 imp. Carraro;

8.1.92 imp. Bazzi;

28.1.92 n. 1456 imp. Pica) possono essere così sintetizzati:
1) natura di norma procedurale dell'art. 4, ultimo comma, la cui inosservanza costituisce mero indizio di eventuale violazione di altra norma di legge, di regolamento o dell'atto di concessione;

2) la norma dell'art. 20, lett. a), riguarda prescrizioni, di carattere urbanistico, mentre l'omissione del cartello comporta violazione di carattere amministrativo.
Tra i due menzionati orientamenti giurisprudenziali ritengono queste Sezioni Unite più corretto giuridicamente il primo. Va, in primo luogo, osservato che le norme del capo I della legge n.47/85 mirano tutte alla tutela del territorio, attribuendo al sindaco un compito più incisivo rispetto a quello più ristretto di "vigilanza sulle costruzioni", di cui parlava l'art. 32 della legge 1150/42. Infatti, il citato art. 4 non solo individua i fini e l'ambito della vigilanza, ma determina nell'ultimo comma una specifica vigilanza da esercitarsi "nei luoghi in cui le opere vengono realizzate" da parte degli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria.
Risulta, quindi, evidente come sia stata considerata dal legislatore di grande interesse, ai fini della salvaguardia del territorio, questa attività di vigilanza, si da prevedere nella citata norma l'obbligo per detti ufficiali ed agenti di dare immediata comunicazione all'autorità giudiziaria, al presidente della giunta regionale ed al sindaco, non soltanto degli abusi accertati, ma anche dei casi di omessa esibizione della concessione o della mancata apposizione del cartello prescritto o, comunque, di "tutti gli altri casi di presunta violazione urbanistico-edilizia". Se così è, vuole dire che entrambe le ipotesi anzidette sono state considerate dal legislatore come casi di presunta violazione urbanistico-edilizia, e come tali di particolare rilevanza ai suindicati fini.
Non v'è dubbio, infatti, che la sistemazione del prescritto cartello, contenente gli estremi della concessione edilizia e degli autori dell'attività costruttiva presso il cantiere, consente una vigilanza rapida, precisa ed efficiente (siccome evidenziato nella decisione 21.5.90 citata) e risponde all'altro scopo di permettere ad ogni cittadino di verificare se i lavori siano stati autorizzati dall'autorità competente;
il che non è poco ai fini della trasparenza dell'attività della pubblica amministrazione. Del pari la tenuta della concessione nell'ambito del cantiere per poterla esibire a richiesta degli agenti ed ufficiali di polizia giudiziaria consente una verifica immediata della regolarità dei lavori intrapresi, sempre ai fini anzidetti.
Pertanto, il precetto contenuto nell'art. 4, ult. comma citato non può essere ritenuto di natura procedurale, perchè diretta ai suddetti agenti ed ufficiali, avendo anche natura di diritto sostanziale per essere rivolto soprattutto ai costruttori per regolamentare la loro condotta durante l'esecuzione dei lavori edilizi.
Occorre ora stabilire se l'inosservanza dell'uno o dell'altro obbligo previsto nella citata norma sia sanzionabile. Al riguardo si ritiene che possa trovare applicazione il disposto dell'art. 20, lett. a), della legge n. 47/85, qualora i regolamenti edilizi o le concessioni lo prescrivano espressamente. Invero, la citata disposizione punisce non solo l'inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dalla legge stessa e dalla legge 1150/42 e successive modifiche, ma anche l'inosservanza delle prescrizioni previste "dai regolamenti edilizi e dalla concessione".
Si tratta di norma penale in bianco: mentre la sanzione è determinata, il precetto ha un carattere generico, stante il rinvio ad un dato esterno (concessione, regolamento edilizio, ecc.). Nel caso in esame la concessione edilizia al punto n. 9 impone "l'esposizione della tabella", recante l'oggetto dei lavori, l'intestazione della ditta e le generalità del progettista e del direttore dei lavori "e l'esibizione", ad ogni richiesta, della concessione e della copia dei disegni.
Sicchè nella specie sussiste quel collegamento tra il precetto indicato nell'art. 4 ultimo comma e la sanzione prevista dall'art. 20 lett. a), nei limiti precisi fissati in precedenza, siccome evidenziato anche nella stessa ordinanza di trasmissione degli atti alle Sezioni Unite, laddove si afferma giustamente che la prescrizione attinente alla tenuta della concessione in cantiere ed alla esposizione del cartello rimarrebbe disposizione astratta, pur essendo strettamente collegata alla concreta esecuzione di lavori in corso e al controllo dei medesimi.
Di tutto ciò il GIP non ha tenuto conto e s'impone, pertanto, un nuovo esame da parte dello stesso Pretore circondariale di Sondrio, previo annullamento della sentenza impugnata.

P.Q.M.

annulla la sentenza impugnata e rinvia per nuovo esame allo stesso Pretore Circondariale di Sondrio.
Roma 29.5.1992.