Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Udienza pubblica
Dott. VITALONE Claudio - Presidente - del 13/07/2005
Dott. ONORATO Pierluigi - est. Consigliere - SENTENZA
Dott. MANCINI Franco - Consigliere - N. 01562
Dott. AMOROSO Giovanni - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. SARNO Giulio - Consigliere - N. 014943/2005
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA/ORDINANZA
sul ricorso proposto da:
1) DI CO AC N. IL 01/05/1946;
avverso SENTENZA del 04/11/2004 CORTE APPELLO di L'AQUILA;
visti gli atti, la sentenza ed il procedimento;

udita in PUBBLICA UDIENZA la relazione fatta dal Consigliere Dott. MANCINI FRANCO;

Udito il Pubblico Ministero nella persona del Dott. FAVALLI Mario che ha concluso: annullamento senza rinvio perché il fatto non costituisce reato;

udito il difensore: Avv. CAROSI Massimo (l'Aquila). SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con sentenza in data 4 novembre 2004 la Corte d'appello di L'Aquila confermava quella in data 11 marzo 2002 del tribunale della stessa città appellata dall'imputato Di AR MO che dal tribunale stesso era stato riconosciuto colpevole di violazione dell'art. 51 del Divo 22 del 1997 per avere gestito in qualità di sindaco del comune di Fossa una discarica per rifiuti solidi urbani in assenza di autorizzazione.
Replicando alla censura mossa con l'impugnazione alla sentenza di primo grado la Corte territoriale ha osservato che pacificamente la discarica in questione era stata adibita alla raccolta dei rifiuti urbani sin dal febbraio 1996 pur in assenza della autorizzazione regionale e che solo in data 22 giugno 1998 il sindaco aveva adottato l'ordinanza ai sensi dell'art. 12 del DPR 915 del 1982 con la quale,sulla base di una situazione di urgenza e della necessità di provvedere alla tutela della pubblica salute,autorizzava lo smaltimento dei rifiuti nel luogo già adibito a discarica. L'imputato peraltro aveva omesso di provare sia che si trattasse di situazione sopravvenuta di carattere eccezionale ed urgente distinta dall'ordinario e fisiologico smaltimento dei rifiuti sia che essa avesse carattere temporaneo. Inoltre con l'entrata in vigore dell'art. 13 del Divo 22 del 1997 il sindaco si sarebbe dovuto attenere ai più rigidi criteri di legittimità per simili ordinanze imposti dalla nuova normativa.
Propone ricorso per Cassazione l'imputato rilevando che la discarica in questione era in funzione già prima che egli assumesse l'ufficio di sindaco ed inoltre che egli si era in ogni modo attivato perché il paese venisse infine munito di una discarica debitamente autorizzata, eventualmente per il tramite di una discarica consortile, la quale, ultima in effetti era stata creata in data 2 febbraio 2001. Peraltro per il periodo fino al 1996 egli era stato già processato per lo stesso fatto venendo assolto con formula piena con sentenza, irrevocabile,del Pretore di L'Aquila in data 12 aprile 1999. In particolare il ricorrente denunzia violazione di legge con riguardo agli artt. 13 del decreto Ronchi e 54 c.p. notando che contrariamente a quanto ritenuto dalla Corte territoriale l'art. 13 non fa riferimento a situazioni sopravvenute ma soltanto a situazioni di eccezionale ed urgente necessità di tutela della salute pubblica e dell'ambiente e aggiungendo che il pericolo di danno alla persona era in re ipsa per cui erroneamente la Corte territoriale aveva negato lo stato di necessità. Comunque l'ordinanza sindacale adottata, si dice con due anni di ritardo, avrebbe determinato la cessazione della permanenza del reato con il conseguente inizio del decorrere del termine prescrizionale.
Denunzia infine manifesta illogicità della motivazione posto che la sentenza non tiene conto di quanto posto in essere dall'imputato per fronteggiare la grave situazione ed in tal modo omette di interrogarsi sulla possibilità e dunque sulla esigibilità di un diverso comportamento.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Il ricorso è fondato e deve essere accolto per le ragioni che di seguito vengono esposte. In data 22 giugno 1998 l'imputato ha adottato l'ordinanza contingibile ed urgente - in atto prevista e disciplinata dall'art. 13 del D.Lvo 22 del 1997, in precedenza regolamentata dal corrispondente art. 12 dell'abrogato DPR 915 del 1982 - con la quale ha autorizzato l'utilizzo della discarica in questione per il deposito dei rifiuti solidi del comune da lui amministrato.
Il provvedimento ad avviso dei giudici di merito è illegittimo e non vale pertanto a giustificare la condotta dell'imputato che infatti è stato condannato non solo per il periodo precedente l'ordinanza ma anche per quello successivo, esteso fino al 2 febbraio 2001 allorché il comune fu finalmente dotato di una discarica consortile debitamente autorizzata.
L'assunto non è condivisibile dovendosi peraltro rilevare che i giudici nell'affermare tale illegittimità si sono addentrati in un campo riservato alla responsabilità dell'autorità amministrativa. Conclusione questa alla quale si perviene esaminando l'operato dell'imputato alla luce della disciplina della materia dettata dal citato art. 13 del cd. decreto Ronchi, ad avviso della Corte territoriale più severo nel fissare i limiti dell'intervento straordinario del sindaco rispetto a quanto previsto dal corrispondente art. 12 dell'abrogato DPR 915.
Prevede infatti tale disposizione che il provvedimento in questione possa essere adottato "qualora si verifichino situazioni di eccezionale ed urgente necessità di tutela della salute pubblica e dell'ambiente e non si possa altrimenti provvedere" disponendo quindi, nello sviluppo del precetto, che esso venga comunicato al Presidente della Giunta regionale ed al Ministro dell'ambiente, dotati entrambi di un diretto potere di intervento per l'adozione delle misure più idonee alla soluzione della crisi. Vi è prevista anche la durata massima del provvedimento, che ovviamente deve avere carattere temporaneo, e la possibilità della sua reiterazione. Ebbene nessuno afferma che queste prescrizioni nella specie non siano state rispettate come pure è pacifico che gli enti suddetti, la Regione titolare del potere autorizzatorio ed il Ministro, organo di controllo sovraordinato dotato di potere di intervento surrogatorio, abbiano omesso di intervenire. Ne deriva in particolare che la Regione almeno a partire dalla ricevuta comunicazione dell'ordinanza fu messa in condizione di esercitare i suoi poteri ma ciononostante soltanto il 2 febbraio 2001, con la creazione della discarica consortile, si ebbe la soluzione formale della crisi. Medio tempore non poteva non procedersi alla raccolta e collocazione dei rifiuti posto che ciò avrebbe determinato seri problemi per la salute dei cittadini e la tutela dell'ambiente. È cioè innegabile che la situazione si configurasse a quel punto nei termini precisi di cui al citato art. 13 con la conseguente necessità dell'intervento straordinario del sindaco.
"La valutazione del giudice volta ad accertare l'eventuale carenza di potere del sindaco nell'emettere il provvedimento contingibile ed urgente non può sconfinare in apprezzamenti di natura tecnica riguardanti le scelte operate dall'organo amministrativo. Il sindacato del giudice deve avere come parametri le norme atte a giustificare l'esercizio del potere straordinario ma non può riferirsi alla correttezza sotto il profilo tecnico-discrezionale nell'esercizio del potere", così Cass. sez. 3^, 16 giugno 1999 n. 7748, Sodano, con una pronuncia che ha ben delimitato il campo che non può non considerarsi riservato alla responsabilità amministrativa.
Certo l'attività di smaltimento dei rifiuti non potrà mai considerarsi facoltativa e un'amministrazione che in modo inequivoco tale la considerasse non potrebbe poi rifugiarsi dietro la norma contenuta nel cit. art. 13 per esonerarsi dalla responsabilità penale, come parimenti la stessa amministrazione non potrebbe impunemente sottrarsi all'obbligo di fare ogni possibile sforzo per soddisfare tale primaria esigenza della comunità.
Peraltro la disamina al riguardo da parte del giudice penale dell'operato del pubblico amministratore non può non avvenire con estrema cautela, nel rispetto assoluto del suo potere discrezionale in ordine alla scelta dei mezzi ritenuti più idonei al perseguimento del bene degli amministrati.
Orbene nella specie mentre è chiara, essendo in re ipsa, la situazione di grave disagio per i cittadini, dipendente dalla mancanza di un sito autorizzato per lo smaltimento dei rifiuti, non emerge con altrettanta chiarezza una responsabilità dell'imputato nell'avere con colpa determinato le condizioni prodromiche all'intervento straordinario di che trattasi.
Peraltro l'ordinanza ha avuto quel carattere di temporaneità voluto dalla legge posto che come si è già visto nell'arco temporale di circa un anno e mezzo la situazione è stata sanata con la creazione della discarica consortile.
Consegue dalle considerazioni finora svolte che la condotta dell'imputato a partire dal 22 giugno 1998,oggettivamente in contrasto con il precetto contenuto nell'art. 51 D.Lvo 22 del 1997, deve tuttavia considerarsi in concreto giustificata - e dunque non costituente reato - perché basata su di una legittima ordinanza contingibile ed urgente.
Peraltro quest'ultima ha determinato la cessazione della permanenza del reato fino a quel momento consumato e dunque a partire dalla data della sua adozione deve cominciare a conteggiarsi il relativo termine prescrizionale. Orbene, considerato che in relazione alla natura e gravita del fatto il termine massimo di prescrizione è di 4 anni e mezzo (artt. 157 n. 5 e 160 ult. comma c.p.), deve concludersi che il termine è ampiamente decorso e che il reato per quanto riguarda il periodo successivo al 22 giugno 1998 è estinto per intervenuta prescrizione.

P.Q.M.

la Corte Suprema di Cassazione annulla senza rinvio l'impugnata sentenza quanto al fatto commesso dal 22 giugno 1998 perché il fatto stesso non costituisce reato e quanto al fatto commesso antecedentemente a detta data perché il reato è estinto per prescrizione.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 13 luglio 2005. Depositato in Cancelleria il 4 ottobre 2005