Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. ALFIO FINOCCHIARO - Presidente di sezione -
Dott. GIOVANNI PRESTIPINO - Consigliere -
Dott. PAOLO VITTORIA - Consigliere -
Dott. VINCENZO PROTO - Consigliere -
Dott. ROBERTO PREDEN - Consigliere -
Dott. ENRICO ALTIERI - rel. Consigliere -
Dott. MICHELE VARRONE - Consigliere -
Dott. UGO VITRONE - Consigliere -
Dott. MARIO ROSARIO MORELLI - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
AL PR ET, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA CITTÀ DELLA PIEVE 19, presso lo studio dell'avvocato CARLO MARTINO, che la rappresenta e difende unitamente all'avvocato ANDREA MINA, giusta delega a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
COMUNE DI CETO, AI CE, TT OM;

- intimati -

e sul 2^ ricorso n^. 01/01/9707 proposto da:
AI CE, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA MARCELLO PRESTINARI 13, presso lo studio dell'avvocato GIUSEPPE RAMADORI, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato MAURO BALLERINI, giusta delega a margine del controricorso e ricorso incidentale;

- controricorrente e ricorrente incidentale -
contro
AL PR ET, COMUNE DI CETO, TT OM;

- intimati -

e sul 3^ ricorso n^. 01/01/9708 proposto da:
COMUNE DI CETO, in persona del Sindaco pro-tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA MARCELLO PRESTINARI 13, presso lo studio dell'avvocato GIUSEPPE RAMADORI, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato RENATO SIRNA, giusta delega a margine del controricorso e ricorso incidentale;

- controricorrente e ricorrente incidentale -
contro
AL PR ET, AI CE, TT OM;

- intimati -

avverso la sentenza n. 691/00 della Corte d'Appello di BRESCIA, depositata il 12/10/00;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 17/10/02 dal Consigliere Dott. Enrico ALTIERI;

udito l'Avvocato Giuseppe RAMADORI;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Vincenzo MACCARONE che ha concluso per il rigetto dei ricorsi incidentale, affermazione della giurisdizione del giudice ordinario. p.

1. Svolgimento del processo
Con citazione spedita il 27 ottobre 1983 LI AL PR conveniva il comune di Ceto, nonché ME ZE,- dinanzi al tribunale di Brescia, esponendo: a) con sentenza n.96/83, passata in giudicato, il t.a.r. della Lombardia aveva annullato il provvedimento col quale il sindaco del comune aveva ordinato al marito, RE PR, di pagare le spese per la demolizione di un fabbricato ritenuto abusivo, per avere l'amministrazione considerato erroneamente il PR, anziché essa attrice, proprietario dell'immobile; b) che il comune aveva assunto diverse iniziative illegittime, culminate nella demolizione dell'immobile, dalle quali era derivato un danno. Chiedeva, quindi, la condanna in solido del comune, del sindaco e del ZE, autore della demolizione, al risarcimento dei danni.
Costituitosi in giudizio, il comune assumeva che per il fabbricato non era stato chiesto, ne' emesso, alcun provvedimento autorizzativo;

che successive domande del PR di concessione per la copertura del tetto dell'edificio erano state respinte;
che alla diffida a demolire era seguito l'ordine di demolizione del manufatto. Deduceva, in via pregiudiziale, la carenza di giurisdizione dell'a.g.o.; nel merito, l'infondatezza della domanda di risarcimento e l'irrilevanza della decisione di annullamento del t.a.r. con sentenza 2 novembre - 2 dicembre 1995 il tribunale rigettava la domanda. Ritenuta la propria giurisdizione, essendo l'azione risarcitoria riconducibile allo schema di cui all'art.2043 cod.civ., i primi giudici osservavano: che la tesi dell'illegittimità dell'ordine di demolizione era infondata, avendo l'attrice dedotto soltanto la mancata notifica dell'atto (da lei comunque conosciuto), e non vizi propri dello stesso;
che non ricorreva alcun danno, essendo stato l'edificio realizzato in assenza di concessione edilizia, in contrasto con lo strumento urbanistico, per cui doveva considerarsi extra commercium e privo di qualsiasi valore economico. Proponeva appello la AL PR. Il comune si costituiva in giudizio, riproponendo la questione di difetto di giurisdizione. Con sentenza 14 giugno - 12 ottobre 2000 la corte d'appello di Brescia rigettava il gravame. Per quanto interessa il giudizio devoluto alle Sezioni Unite, le quali devono limitarsi all'esame della questione di giurisdizione, ai sensi dell'art.142 delle disposizioni di attuazione del codice di procedura civile, la sentenza è così motivata:
- la tesi del comune, secondo cui la domanda di risarcimento presupponeva la previa impugnazione del provvedimento di demolizione, emesso dal sindaco nell'esercizio di un potere riconosciuto dalla legge, e comunque attribuito alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (art.16 della legge 28 gennaio 1977, n.10) non poteva essere condivisa. Era, però, necessario rilevare che erroneamente i giudici di primo grado avevano ritenuto la propria giurisdizione limitandosi ad osservare che l'azione ex art.2043 cod.civ. comportava la lesione di un diritto soggettivo. Infatti, pur essendo stato dedotta la lesione del diritto di proprietà, tale diritto sarebbe affievolito ad interesse legittimo in presenza di un atto sanzionatorio fondato sulla natura abusiva della costruzione;
in ogni caso il contenzioso sarebbe stato attribuito alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo;
la giurisdizione del g.o. doveva, invece, fondarsi su una diversa prospettazione. L'attrice, infatti, aveva posto a fondamento della propria azione la pronuncia di annullamento del t.a.r., avente ad oggetto il provvedimento col quale il sindaco aveva posto a suo carico le spese per la demolizione. La domanda risarcitoria doveva, pertanto, qualificarsi come volta a far valere "diritti patrimoniali consequenziali alla pronuncia di illegittimità dell'atto o provvedimento contro cui si ricorre" (art.7, comma terzo, della legge 6 dicembre 1971, n.1034), il che comportava la riconduzione della controversia alla giurisdizione ordinaria.
Avverso tale sentenza LI AL PR ha proposto ricorso per cassazione, sulla base di quattro mezzi d'annullamento. Hanno resistito con controricorso il comune e CE IN, all'epoca sindaco del comune, i quali hanno, altresì, proposto ricorso incidentale fondato su due motivi.
p.

2. Le questioni svolte dai ricorrenti sulla giurisdizione a) Il ricorso principale

2.1. Nel primo motivo la ricorrente deduce che erroneamente la corte di merito avrebbe affermato che, se l'azione risarcitoria fosse stata fondata sull'illegittimità della demolizione, la parte avrebbe dovuto preventivamente ottenere l'annullamento degli atti nel giudizio amministrativo. Tale onere non sussisteva, in quanto l'ordine di demolizione avrebbe dovuto esserle notificato, come previsto dall'art. 15 della legge n.10 del 1977 e come affermato da una consolidata giurisprudenza amministrativa. Tale omissione comporterebbe la inesistenza (o nullità) dell'atto amministrativo, che sarebbe privo di autoritarietà - esecutorietà - esecutività, e quindi inidoneo a produrre l'affievolimento del diritto di proprietà. Correttamente, pertanto, i primi giudici avevano rilevato che l'attrice non aveva censurato la sanzione demolitoria in sè e per sè,- ma l'attività materiale della p.a. che aveva eseguito la demolizione, costituente, pertanto, un comportamento senza potere. In secondo luogo, contrariamente a quanto ritenuto dalla corte d'appello, il riferimento alla pronuncia del t.a.r. non era irrilevante, in quanto la stessa implicava una declaratoria d'illegittimità dell'iter procedimentale seguito dal comune. Il giudicato d'annullamento, infatti, si estendeva a tutti gli antecedenti logici della statuizione.
b) I ricorsi incidentali

2.2. I ricorrenti ripropongono la questione di difetto di giurisdizione, deducendo quanto segue:
- non è esatto che la AL non fosse stata in grado di impugnare l'ordine di demolizione in mancanza di notifica, essendo risultato che ella aveva avuto conoscenza del provvedimento;

- il difetto di notifica non si traduceva, comunque, in un comportamento senza potere, configurante lesione di un diritto soggettivo. Tale difetto - come affermato da Sez. Un. 24 giugno 1985, n. 3786 - non incide, infatti, sulla validità o efficacia del provvedimento ma rileva ai soli fini della decorrenza del termine d'impugnazione;
- la decisione di annullamento del t.a.r. concerneva soltanto l'ordine di pagamento delle spese di demolizione, e non poteva svolgere alcun effetto nei confronti dell'ordine di demolizione. Non era sufficiente dedurre la mancata notifica di tale provvedimento per inficiarne la validità, senza averlo impugnato;

- contrariamente a quanto ritenuto nella sentenza impugnata, il petitum fatto valere dalla AL non è costituito dai danni consequenziali, alla pronuncia d'illegittimità del t.a.r. p.

3. Motivi della decisione
Preliminarmente deve disporsi la riunione dei ricorsi, proposti nei confronti della stessa sentenza.
Ai fini della pronuncia sulla giurisdizione è necessario anzitutto delimitare l'oggetto del giudizio, sul quale le sentenze di merito non sembra abbiano un'identica visione. Mentre la sentenza di primo grado ha pronunciato sulla domanda di risarcimento dei danni che sarebbero derivati dall'intera attività posta in essere dal comune, conclusasi con la demolizione del manufatto e con la richiesta di pagamento delle spese di demolizione, la corte d'appello ha ritenuto di dover limitare la propria pronuncia ai soli danni consequenziali alla pronuncia di annullamento del t.a.r., avente ad oggetto il provvedimento del sindaco col quale veniva richiesto alla AL PR il pagamento delle spese sostenute per la demolizione. Dalla motivazione della sentenza di secondo grado non è agevole comprendere se tale delimitazione dell'oggetto del giudizio si sia fondata sull'interpretazione della domanda introduttiva, ovvero se la corte di merito abbia semplicemente declinato la propria giurisdizione sulla domanda di danni che sarebbero derivati dal rifiuto di concessione in sanatoria, dall'ordine di demolizione e dalla sua esecuzione, sul presupposto che la AL PR non aveva previamente ottenuto l'annullamento giurisdizionale, da parte del giudice amministrativo, dei provvedimenti afferenti all'attività produttiva di danno e che, comunque, la controversia sarebbe devoluta alla giurisdizione amministrativa del giudice amministrativo, ai sensi dell'art.16 della legge 28 gennaio 1977, n.10. La ricorrente ha, comunque, censurato tale punto della decisione, ribadendo, col primo motivo, di aver proposto azione di danni in relazione all'intera sequenza di atti e comportamenti del comune, sostenendo che i vizi di cui gli atti amministrativi erano affetti davano, comunque, luogo a comportamenti senza potere, privi di efficacia autoritativa e quindi immediatamente lesivi del diritto di proprietà.
Prima di verificare l'esattezza dell'assunto della ricorrente circa la ricostruzione dell'oggetto del giudizio, le Sezioni Unite osservano che erroneamente la questione dell'ammissibilità di un'azione risarcitoria derivante dagli atti e dai comportamenti materiali assunti dal comune prima del provvedimento annullato dal giudice amministrativo è stata qualificata (non solo dalla ricorrente, ma anche dalla sentenza e dai controricorrenti) come attinente al riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo.
Premesso che la domanda è stata proposta anteriormente alle riforme sul riparto della giurisdizione (art. 34 e 35 del d.l.vo 31 marzo 1998, n. 80, e 7 legge 21 luglio 2000, n.205), ove si ritenesse, in accordo con la tesi accolta dalla corte di merito e riproposta dai controricorrenti, che gli atti amministrativi assunti dal comune siano stati, anche se illegittimi, efficaci ed abbiano inciso, degradandolo ad interesse legittimo, sul diritto di proprietà dell'attuale ricorrente, il giudice ordinario non sarebbe, anche in tal caso, carente di giurisdizione.
Infatti, anche ove non volesse essere condivisa la tesi della risarcibilità del danno derivante da lesione di interesse legittimo (peraltro generalmente ammessa dalla giurisprudenza della Corte, con riferimento alla previgente disciplina del riparto della giurisdizione, a partire dalla sentenza delle Sezioni Unite 22 luglio 1999, n. 500), tale questione non atterrebbe, comunque, alla giurisdizione, ma alla proponibilità della domanda. Alle stesse conclusioni deve pervenirsi anche in riferimento alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo prevista dall'art.16 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, richiamata dalla sentenza impugnata.
Innanzitutto vi è da osservare che il riferimento a tale giurisdizione sembra essere stato fatto in via del tutto ipotetica, e cioè ad una domanda non effettivamente proposta, e non abbia, quindi, costituito oggetto di espressa statuizione della sentenza. In secondo luogo, occorre rilevare che l'ammissibilità dell'azione di danni derivanti dall'emanazione di atti amministrativi, nel solco tracciato dalla citata sentenza n. 500 del 1999, è stata ribadita da recenti sentenze delle Sezioni Unite (22 febbraio 2002, n. 2624, e 7 marzo 2002, n. 3383) anche nella materia delle concessioni edilizie e delle sanzioni edilizie, attribuita alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo dall'art.16 della legge n.10 del 1977, non comportando tale norma - nell'assetto del riparto della giurisdizione antecedente alle riforme del 1998 e del 2000 - la proponibilità dinanzi al giudice amministrativo di domande relative a diritti patrimoniali consequenziali.
In definitiva, le questioni svolte nel ricorso e nei ricorsi incidentali con riferimento al riparto della giurisdizione devono dichiararsi inammissibili, in quanto concernenti la proponibilità della domanda.
Gli atti devono, pertanto, essere rimessi al Primo Presidente per l'assegnazione della causa a Sezione semplice, la quale dovrà decidere sulla proponibilità della domanda introduttiva e sulle altre censure dedotte dalle parti.

P.Q.M.

La Corte di Cassazione a Sezioni Unite;

riunisce i ricorsi;
dichiara inammissibili le questioni di giurisdizione dedotte col primo motivo del ricorso principale e coi ricorsi incidentali;
rimette gli atti al Primo Presidente per l'assegnazione della causa a sezione semplice.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili, il 17 ottobre 2002. Depositato in Cancelleria il 10 dicembre 2002