CASS
Sentenza 9 maggio 2023
Sentenza 9 maggio 2023
Massime • 1
A seguito della soppressione delle Direzioni territoriali del lavoro - disposta dal d.lgs. n. 149 del 2015 e da successivi decreti del Presidente del Consiglio dei ministri - con effetto dal 1° gennaio 2017, la legittimazione processuale relativa ai rapporti giuridici, concernenti le sanzioni amministrative già irrogate, pendenti alla menzionata data spetta alle sedi dell'Ispettorato territoriale del lavoro, succedute, ai sensi dell'art. 110 c.p.c., alle predette Direzioni territoriali, in virtù del citato d.lgs. (In applicazione del suddetto principio, la S.C. ha cassato la sentenza che aveva dichiarato inammissibile l'appello proposto dalla sede territoriale dell'Ispettorato nazionale del lavoro, avverso la pronunzia di accoglimento dell'opposizione ad ordinanza ingiunzione emessa dalla Direzione territoriale del lavoro, sul presupposto che la legittimazione processuale spettasse al Ministero del lavoro).
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. IV lav., sentenza 09/05/2023, n. 12269 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 12269 |
| Data del deposito : | 9 maggio 2023 |
Testo completo
SENTENZA sul ricorso 25744-2021 proposto da: ISPETTORATO TERRITORIALE DEL LAVORO DI AVELLINO, già DIREZIONE PROVINCIALE DEL LAVORO DI AVELLINO, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso ope legis dall'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso i cui Uffici domicilia in ROMA, alla VIA DEI PORTOGHESI 12
- ricorrente -
-
contro
- MA DE, in proprio e nella qualità di socio amministratore e legale rappresentante pro tempore della CINQUESTELLE S.R.L., (già CINQUESTELLE S.N.C. di SU DA & C.), elettivamente domiciliato in ROMA, VIA ROMEO ROMEI 27, presso lo studio dell'avvocato RO Oggetto OPPOSIZIONE ORDINANZA INGIUNZIONE LEGITTIMAZIONE AD IMPUGNARE R.G.N. 25744/2021 Cron. Rep. Ud. 06/04/2023 PU Civile Sent. Sez. L Num. 12269 Anno 2023 Presidente: RAIMONDI GUIDO Relatore: AMENDOLA FABRIZIO Data pubblicazione: 09/05/2023 2 SAVARESE, (Studio legale Auditorium), rappresentato e difeso dall'Avvocato ANTONIO SAVARESE;
- controricorrente -
avverso la sentenza n. 2588/2021 della CORTE D'APPELLO di NAPOLI, depositata il 01/07/2021 R.G.N. 1783/2021; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 06/04/2023 dal Consigliere Dott. FABRIZIO AMENDOLA;
il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. PAOLA FILIPPI visto l'art. 23, comma 8 bis del D.L. 28 ottobre 2020 n. 137, convertito con modificazioni nella legge 18 dicembre 2020 n. 176, ha depositato conclusioni scritte. FATTI DI CAUSA 1. La Corte di Appello di Napoli, con la sentenza impugnata, ha dichiarato inammissibile il gravame proposto dall’ “Ispettorato Nazionale del Lavoro, sede territoriale di Avellino (cf. 92044390646), in persona del legale rappresentante pro tempore”, avverso la pronuncia di primo grado con cui, in accoglimento dell’opposizione azionata da DA SU, in proprio e nella qualità di socio amministratore e legale rappresentante p.t. della Cinquestelle s.n.c. di SU DA & C., era stata annullata l’ordinanza ingiunzione emessa dalla Direzione Territoriale del Lavoro di Avellino n. 196/B/15 notificata il 12 gennaio 2016. 2. Per quanto qui rileva, la Corte territoriale ha considerato, con riguardo ai rapporti tra le soppresse Direzioni territoriali del lavoro, il Ministero del lavoro e delle politiche sociali e l’Ispettorato del lavoro, che gli Ispettorati territoriali del lavoro, a differenza delle soppresse direzioni territoriali del lavoro, non costituiscono articolazioni organizzative periferiche del Ministero del lavoro bensì dell’Ispettorato Nazionale del lavoro;
ha ritenuto quindi 3 che, sebbene all’Ispettorato sia stato trasferito il compito di svolgere le attività ispettive già esercitate dal Ministero, dall’I.N.P.S. e dall’I.N.A.I.L., in difetto di una norma che espressamente disponga il trasferimento all’Ispettorato del lavoro anche dei rapporti giuridici concernenti le sanzioni amministrative irrogate dalle direzioni territoriali del lavoro pendenti alla data del 1° gennaio 2017, la legittimazione processuale relativa ai rapporti giuridici pendenti resti in capo esclusivamente al Ministero del lavoro. 3. Avverso tale pronuncia l’Ispettorato Territoriale del Lavoro di Avellino, per il tramite dell’Avvocatura dello Stato, ha proposto ricorso affidato ad un unico motivo, al quale ha resistito l’intimato, in proprio e nella qualità, con controricorso. Nella camera di consiglio del 12 ottobre 2022, la Sesta sezione di questa Corte, “apprezzata la valenza nomofilattica della questione relativa alla legittimazione processuale conseguente alla disposta soppressione delle Direzioni territoriali del lavoro”, ha rimesso la causa alla sezione ordinaria per la trattazione in pubblica udienza. In prossimità della stessa, la Procura Generale ha concluso per l’accoglimento del ricorso. Entrambe le parti hanno comunicato memorie. MOTIVI DELLA DECISIONE 1. Con l’unico motivo di ricorso l’ente ricorrente deduce la violazione degli artt. 1, 2, 6 e 8, del d.lgs. n. 149 del 2015, nonché degli artt. 6 del d.lgs. n. 150 del 2011 e 110 c.p.c., in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., per avere la Corte di merito escluso la legittimazione processuale dell’Ispettorato territoriale, a seguito della soppressione delle 4 Direzioni territoriali del lavoro avvenuta in corso di giudizio. 2. Il Collegio giudica il ricorso fondato. 2.1. Per costante giurisprudenza di legittimità, nei giudizi di opposizione all'ordinanza con cui viene irrogata una sanzione amministrativa, legittimata passiva è l'autorità che ha emesso l'ordinanza, anche quando si tratti di organo periferico dell'amministrazione statale, il quale agisce in virtù di una specifica autonomia funzionale che comporta deroga a quanto stabilito dall'art. 11, primo comma, r.d. 30 ottobre 1933, n. 1611 (come sostituito dall'art. 1 della legge 25 marzo 1958, n. 260), in tema di rappresentanza in giudizio dello Stato, e alla speciale sanatoria prevista dall'art. 4 della citata legge n. 260 del 1958. Tale legittimazione resta ferma anche nella successiva fase di impugnazione davanti alla Corte di cassazione, con la conseguenza che il ricorso per cassazione proposto nei confronti del Ministro, anziché nei confronti dell'autorità che ha emesso l'ordinanza, è inammissibile (Cass. n. 15596 del 2006). Ancora di recente tali affermazioni sono state ribadite da questa Corte che ha affermato che nel giudizio di opposizione è passivamente legittimata la sola autorità amministrativa che abbia emesso l'ordinanza ingiunzione, la quale è pure l'unica attivamente legittimata all'impugnazione della sentenza conclusiva del giudizio (Cass. n. 35795 del 2021; in precedenza v. Cass. n. 12742 del 2007; Cass. n. 21511 del 2008; Cass. n. 978 del 2020; Cass. n. 8190 del 2020). Pertanto, nei giudizi di opposizione ad ordinanze ingiunzione che intimano sanzioni amministrative, secondo tale giurisprudenza, legittimata a stare in giudizio - e per l’intera durata dello stesso - è l’autorità periferica dell’amministrazione che ha emesso il provvedimento e giammai il Ministero. 5 2.2. Nella specie, in corso di causa, è intervenuto il d. lgs. n. 149 del 2015 che, sulla scorta della legge delega n. 183 del 2014 (art. 1, comma 7, lettera l), ha istituito, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, ai sensi dell'art. 8 del d. lgs. n. 300 del 1999, una Agenzia unica per le ispezioni del lavoro denominata «Ispettorato nazionale del lavoro», che integra i servizi ispettivi del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, dell'INPS e dell'INAIL (art. 1, comma 1, d. lgs. n. 149 del 2015). L'Ispettorato svolge le attività ispettive già esercitate dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali, dall'INPS e dall'INAIL (art. 1, comma 2, d. lgs. n. 149 del 2015), ha personalità giuridica di diritto pubblico, è dotato di autonomia organizzativa e contabile ed è posto sotto la vigilanza del Ministro del lavoro e delle politiche sociali (art. 1, comma 3, d. lgs. n. 149 del 2015). A mente dell’art. 5 del d. lgs. n. 149 del 2015: “Con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro del lavoro e delle politiche sociali di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, il Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e il Ministro della difesa, da adottarsi entro quarantacinque giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo, sono disciplinate, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, l'organizzazione delle risorse umane e strumentali per il funzionamento dell'Ispettorato e la contabilità finanziaria ed economico patrimoniale relativa alla sua gestione”. Nella dotazione organica dell’Ispettorato sono ricomprese le unità di personale già in servizio presso le direzioni interregionali e territoriali del lavoro e presso la direzione generale per l'attività ispettiva del Ministero del lavoro e delle politiche sociali (art. 6, comma 1, d. lgs. n. 149 del 2015). Dalla data indicata dai decreti di 6 cui all'articolo 5, comma 1, di cui sopra: “a) cessano di operare le direzioni interregionali e territoriali del lavoro e sono attribuiti alle sedi territoriali dell'Ispettorato i compiti già assegnati alle predette direzioni dagli articoli 15 e 16 di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 14 febbraio 2014, n. 121; b) è trasferito nei ruoli dell'Ispettorato il personale di ruolo del Ministero del lavoro e delle politiche sociali individuato dagli stessi decreti di cui all'articolo 5, comma 1. Nell'ambito del trasferimento è ricompreso il personale già in servizio presso le direzioni interregionali e territoriali del lavoro e presso la direzione generale per l'attività ispettiva del Ministero del lavoro e delle politiche sociali. È altresì trasferito presso la sede centrale e le sedi territoriali di Roma dell'Ispettorato il personale ispettivo in servizio presso le sedi centrali del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, fatta salva la possibilità di chiedere, entro trenta giorni dall'entrata in vigore del presente decreto, di rimanere nei ruoli dello stesso Ministero con inquadramento nei corrispondenti profili amministrativi” (art. 6, comma 6, d. lgs. n. 149 del 2015). Con i decreti di cui all'articolo 5, comma 1, cit., sono state individuate anche “le risorse strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, ivi comprese quelle destinate al trattamento accessorio del personale in forza all'Ispettorato, già assegnate al Ministero del lavoro e delle politiche sociali e da trasferire all'Ispettorato, che subentra nella titolarità dei relativi rapporti giuridici attivi e passivi” (art. 8, comma 1, d. lgs. n. 149 del 2015). Per quanto riguarda la rappresentanza in giudizio, “all'Ispettorato si applica l'articolo 1 del testo unico delle leggi e delle norme giuridiche sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato e sull'ordinamento 7 dell'Avvocatura dello Stato di cui al regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611” (art. 9, comma 1, d. lgs. n. 149 del 2015), fatto salvo che “l’Ispettorato può farsi rappresentare e difendere, nel primo e secondo grado di giudizio, da propri funzionari nei giudizi di opposizione ad ordinanza ingiunzione, nei giudizi di opposizione a cartella esattoriale nelle materie di cui all'articolo 6, comma 4, lettera a), del decreto legislativo 1° settembre 2011 n. 150, nonché negli altri casi in cui la legislazione vigente consente alle amministrazioni pubbliche di stare in giudizio avvalendosi di propri dipendenti” (art. 9, comma 2, d. lgs. n. 149 del 2015). 2.3. Dalle disposizioni legislative richiamate può evincersi, in particolare, che dal 1° gennaio 2017, hanno cessato di operare le direzioni territoriali del lavoro, che erano le autorità amministrative periferiche legittimate passivamente, in via esclusiva, nei giudizi di opposizione alle ordinanze ingiunzione dalle stesse adottate. Una volta estinte le direzioni territoriali del lavoro, alle medesime sono succedute, ai sensi dell’art. 110 c.p.c., le sedi territoriali del neo costituito Ispettorato nazionale del lavoro, alle quali sono stati assegnati i compiti delle predette direzioni (cfr. art. 6, comma 6, lett. a, d. lgs n. 149/15 cit.) ed è stato trasferito il personale già in servizio presso le direzioni territoriali del lavoro (cfr. art. 6, comma 6, lett. b, d. lgs n. 149/15 cit.), nell’ambito del conferimento delle risorse strumentali e finanziarie dal Ministero del lavoro all’Ispettorato, “che subentra nella titolarità dei relativi rapporti giuridici attivi e passivi” (cfr. art. 8, comma 1, primo periodo, d. lgs. n. 149/15 cit.). 2.4. Tale conclusione appare coerente con un orientamento giurisprudenziale di questa Corte che ha radici risalenti (Cass. SS.UU. n. 2689 del 1958), secondo il quale «in 8 tema di successione tra enti pubblici non vige un principio generale che regoli, ex se, il fenomeno successorio come successione a titolo universale;
ma [...] nella carenza di norme in via generale regolatrici della particolare materia, non vige neppure il principio inverso, posto invece per le persone giuridiche private, secondo il quale, in caso di estinzione, il trasferimento dei beni di regola avviene, dopo liquidazione, a titolo particolare e limitatamente ai beni residui», potendo altresì «su tali direttrici affermarsi che, quante volte si sia in presenza del permanere degli scopi dell'ente pubblico soppresso in capo ad altro ente e risultino anche attuati il passaggio, sia pure parziale delle strutture, funzionalmente intese, e quello del complesso delle posizioni giuridiche già in testa all'ente soppresso, ivi si è pure in presenza di un fenomeno di successione in universum ius da uno ad altro ente». Sulla scorta di tale insegnamento si è più volte affermato che, in tema di soppressione di enti pubblici, il fenomeno successorio si attua in maniera diversa a seconda che la legge o l'atto amministrativo, che hanno disposto la soppressione, abbiano considerato il permanere delle finalità dell'ente soppresso ed il loro trasferimento ad altro ente, unitamente al passaggio sia pure parziale delle strutture e del complesso delle posizioni giuridiche già facenti capo al primo ente, ovvero abbiano disposto la soppressione "previa liquidazione". Nel primo caso, la successione si attua in universum ius, con la conseguenza che tutti i rapporti giuridici che facevano capo all'ente soppresso passano all'ente sottentrante, mentre nel secondo caso, difettando la contemplazione del permanere degli scopi dell'ente soppresso, non avrebbe senso una successione a titolo universale nelle strutture organizzative, che fosse attuata ai soli fini del loro dissolvimento, per cui la successione avviene a titolo particolare, limitata ai soli beni che residuino alla 9 procedura di liquidazione, con la conseguenza che l'ente liquidatore non solo non si sostituisce nella titolarità della sfera giuridica originaria, ma non assume, neppure, alcuna diretta responsabilità patrimoniale per le obbligazioni contratte dall'ente estinto e che già risultavano all'atto della liquidazione (Cass. n. 5971 del 1983; Cass. n. 535 del 2002; Cass. n. 8377 del 2016). Più di recente, nel quadro della riconduzione della fattispecie estintiva delle società del gruppo Equitalia ad una successione in universum ius, si è sottolineato come il trasferimento tra enti pubblici, senza soluzione di continuità, del munus publicum riferito ad una certa attività, essenziale per il soddisfacimento delle esigenze della collettività, nell'ambito di un assetto organizzativo ritenuto più razionale, descriva un fenomeno di natura pubblicistica, che si concretizza nel passaggio di attribuzioni tra amministrazioni pubbliche, con trasferimento sia della titolarità delle strutture burocratiche, sia dei rapporti attivi e passivi pendenti, contraddistinto da una stretta linea di continuità tra l'ente che si estingue e l'ente che subentra, senza neanche maturazione dei presupposti per aversi un evento processuale interruttivo (cfr. Cass. SS.UU. n. 15911 del 2021). 2.5. Alla stregua delle esposte argomentazioni non può essere condiviso l’assunto della Corte territoriale secondo cui “la legittimazione ad causam e ad processum relativa ai rapporti giuridici concernenti le sanzioni amministrative irrogate dalle soppresse articolazioni territoriali del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali che erano pendenti alla data del 1° gennaio 2017 spetti ora soltanto allo stesso Ministero”. Pertanto, deve essere cassata la decisione che, esclusivamente sulla base di detto assunto, ha dichiarato inammissibile l’appello proposto – come testualmente risulta dall’intestazione della sentenza impugnata – 10 dall’ “Ispettorato Nazionale del Lavoro, sede territoriale di Avellino (cf. 92044390646), in persona del legale rappresentante pro tempore”, non emergendo, peraltro, alcuna statuizione della Corte napoletana in ordine a quanto sostenuto dal controricorrente circa la proposizione dell’appello ad opera dell’organo centrale dell’Ispettorato in luogo della struttura periferica del medesimo Ispettorato Nazionale del Lavoro;
anzi, in senso contrario depongono sia il riferimento, nell’intestazione della sentenza, alla “sede territoriale di Avellino”, sia al codice fiscale di questa (richiamato anche nel corpo della motivazione alla pag. 3). 3. Conclusivamente il ricorso va accolto, con cassazione della sentenza impugnata e rinvio alla Corte indicata in dispositivo che si uniformerà a quanto statuito, provvedendo anche sulle spese del giudizio di legittimità.
P.Q.M.
la Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di Appello di Napoli, in diversa composizione, anche per le spese. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 6 aprile
- ricorrente -
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contro
- MA DE, in proprio e nella qualità di socio amministratore e legale rappresentante pro tempore della CINQUESTELLE S.R.L., (già CINQUESTELLE S.N.C. di SU DA & C.), elettivamente domiciliato in ROMA, VIA ROMEO ROMEI 27, presso lo studio dell'avvocato RO Oggetto OPPOSIZIONE ORDINANZA INGIUNZIONE LEGITTIMAZIONE AD IMPUGNARE R.G.N. 25744/2021 Cron. Rep. Ud. 06/04/2023 PU Civile Sent. Sez. L Num. 12269 Anno 2023 Presidente: RAIMONDI GUIDO Relatore: AMENDOLA FABRIZIO Data pubblicazione: 09/05/2023 2 SAVARESE, (Studio legale Auditorium), rappresentato e difeso dall'Avvocato ANTONIO SAVARESE;
- controricorrente -
avverso la sentenza n. 2588/2021 della CORTE D'APPELLO di NAPOLI, depositata il 01/07/2021 R.G.N. 1783/2021; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 06/04/2023 dal Consigliere Dott. FABRIZIO AMENDOLA;
il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. PAOLA FILIPPI visto l'art. 23, comma 8 bis del D.L. 28 ottobre 2020 n. 137, convertito con modificazioni nella legge 18 dicembre 2020 n. 176, ha depositato conclusioni scritte. FATTI DI CAUSA 1. La Corte di Appello di Napoli, con la sentenza impugnata, ha dichiarato inammissibile il gravame proposto dall’ “Ispettorato Nazionale del Lavoro, sede territoriale di Avellino (cf. 92044390646), in persona del legale rappresentante pro tempore”, avverso la pronuncia di primo grado con cui, in accoglimento dell’opposizione azionata da DA SU, in proprio e nella qualità di socio amministratore e legale rappresentante p.t. della Cinquestelle s.n.c. di SU DA & C., era stata annullata l’ordinanza ingiunzione emessa dalla Direzione Territoriale del Lavoro di Avellino n. 196/B/15 notificata il 12 gennaio 2016. 2. Per quanto qui rileva, la Corte territoriale ha considerato, con riguardo ai rapporti tra le soppresse Direzioni territoriali del lavoro, il Ministero del lavoro e delle politiche sociali e l’Ispettorato del lavoro, che gli Ispettorati territoriali del lavoro, a differenza delle soppresse direzioni territoriali del lavoro, non costituiscono articolazioni organizzative periferiche del Ministero del lavoro bensì dell’Ispettorato Nazionale del lavoro;
ha ritenuto quindi 3 che, sebbene all’Ispettorato sia stato trasferito il compito di svolgere le attività ispettive già esercitate dal Ministero, dall’I.N.P.S. e dall’I.N.A.I.L., in difetto di una norma che espressamente disponga il trasferimento all’Ispettorato del lavoro anche dei rapporti giuridici concernenti le sanzioni amministrative irrogate dalle direzioni territoriali del lavoro pendenti alla data del 1° gennaio 2017, la legittimazione processuale relativa ai rapporti giuridici pendenti resti in capo esclusivamente al Ministero del lavoro. 3. Avverso tale pronuncia l’Ispettorato Territoriale del Lavoro di Avellino, per il tramite dell’Avvocatura dello Stato, ha proposto ricorso affidato ad un unico motivo, al quale ha resistito l’intimato, in proprio e nella qualità, con controricorso. Nella camera di consiglio del 12 ottobre 2022, la Sesta sezione di questa Corte, “apprezzata la valenza nomofilattica della questione relativa alla legittimazione processuale conseguente alla disposta soppressione delle Direzioni territoriali del lavoro”, ha rimesso la causa alla sezione ordinaria per la trattazione in pubblica udienza. In prossimità della stessa, la Procura Generale ha concluso per l’accoglimento del ricorso. Entrambe le parti hanno comunicato memorie. MOTIVI DELLA DECISIONE 1. Con l’unico motivo di ricorso l’ente ricorrente deduce la violazione degli artt. 1, 2, 6 e 8, del d.lgs. n. 149 del 2015, nonché degli artt. 6 del d.lgs. n. 150 del 2011 e 110 c.p.c., in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., per avere la Corte di merito escluso la legittimazione processuale dell’Ispettorato territoriale, a seguito della soppressione delle 4 Direzioni territoriali del lavoro avvenuta in corso di giudizio. 2. Il Collegio giudica il ricorso fondato. 2.1. Per costante giurisprudenza di legittimità, nei giudizi di opposizione all'ordinanza con cui viene irrogata una sanzione amministrativa, legittimata passiva è l'autorità che ha emesso l'ordinanza, anche quando si tratti di organo periferico dell'amministrazione statale, il quale agisce in virtù di una specifica autonomia funzionale che comporta deroga a quanto stabilito dall'art. 11, primo comma, r.d. 30 ottobre 1933, n. 1611 (come sostituito dall'art. 1 della legge 25 marzo 1958, n. 260), in tema di rappresentanza in giudizio dello Stato, e alla speciale sanatoria prevista dall'art. 4 della citata legge n. 260 del 1958. Tale legittimazione resta ferma anche nella successiva fase di impugnazione davanti alla Corte di cassazione, con la conseguenza che il ricorso per cassazione proposto nei confronti del Ministro, anziché nei confronti dell'autorità che ha emesso l'ordinanza, è inammissibile (Cass. n. 15596 del 2006). Ancora di recente tali affermazioni sono state ribadite da questa Corte che ha affermato che nel giudizio di opposizione è passivamente legittimata la sola autorità amministrativa che abbia emesso l'ordinanza ingiunzione, la quale è pure l'unica attivamente legittimata all'impugnazione della sentenza conclusiva del giudizio (Cass. n. 35795 del 2021; in precedenza v. Cass. n. 12742 del 2007; Cass. n. 21511 del 2008; Cass. n. 978 del 2020; Cass. n. 8190 del 2020). Pertanto, nei giudizi di opposizione ad ordinanze ingiunzione che intimano sanzioni amministrative, secondo tale giurisprudenza, legittimata a stare in giudizio - e per l’intera durata dello stesso - è l’autorità periferica dell’amministrazione che ha emesso il provvedimento e giammai il Ministero. 5 2.2. Nella specie, in corso di causa, è intervenuto il d. lgs. n. 149 del 2015 che, sulla scorta della legge delega n. 183 del 2014 (art. 1, comma 7, lettera l), ha istituito, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, ai sensi dell'art. 8 del d. lgs. n. 300 del 1999, una Agenzia unica per le ispezioni del lavoro denominata «Ispettorato nazionale del lavoro», che integra i servizi ispettivi del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, dell'INPS e dell'INAIL (art. 1, comma 1, d. lgs. n. 149 del 2015). L'Ispettorato svolge le attività ispettive già esercitate dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali, dall'INPS e dall'INAIL (art. 1, comma 2, d. lgs. n. 149 del 2015), ha personalità giuridica di diritto pubblico, è dotato di autonomia organizzativa e contabile ed è posto sotto la vigilanza del Ministro del lavoro e delle politiche sociali (art. 1, comma 3, d. lgs. n. 149 del 2015). A mente dell’art. 5 del d. lgs. n. 149 del 2015: “Con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro del lavoro e delle politiche sociali di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, il Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e il Ministro della difesa, da adottarsi entro quarantacinque giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo, sono disciplinate, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, l'organizzazione delle risorse umane e strumentali per il funzionamento dell'Ispettorato e la contabilità finanziaria ed economico patrimoniale relativa alla sua gestione”. Nella dotazione organica dell’Ispettorato sono ricomprese le unità di personale già in servizio presso le direzioni interregionali e territoriali del lavoro e presso la direzione generale per l'attività ispettiva del Ministero del lavoro e delle politiche sociali (art. 6, comma 1, d. lgs. n. 149 del 2015). Dalla data indicata dai decreti di 6 cui all'articolo 5, comma 1, di cui sopra: “a) cessano di operare le direzioni interregionali e territoriali del lavoro e sono attribuiti alle sedi territoriali dell'Ispettorato i compiti già assegnati alle predette direzioni dagli articoli 15 e 16 di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 14 febbraio 2014, n. 121; b) è trasferito nei ruoli dell'Ispettorato il personale di ruolo del Ministero del lavoro e delle politiche sociali individuato dagli stessi decreti di cui all'articolo 5, comma 1. Nell'ambito del trasferimento è ricompreso il personale già in servizio presso le direzioni interregionali e territoriali del lavoro e presso la direzione generale per l'attività ispettiva del Ministero del lavoro e delle politiche sociali. È altresì trasferito presso la sede centrale e le sedi territoriali di Roma dell'Ispettorato il personale ispettivo in servizio presso le sedi centrali del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, fatta salva la possibilità di chiedere, entro trenta giorni dall'entrata in vigore del presente decreto, di rimanere nei ruoli dello stesso Ministero con inquadramento nei corrispondenti profili amministrativi” (art. 6, comma 6, d. lgs. n. 149 del 2015). Con i decreti di cui all'articolo 5, comma 1, cit., sono state individuate anche “le risorse strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, ivi comprese quelle destinate al trattamento accessorio del personale in forza all'Ispettorato, già assegnate al Ministero del lavoro e delle politiche sociali e da trasferire all'Ispettorato, che subentra nella titolarità dei relativi rapporti giuridici attivi e passivi” (art. 8, comma 1, d. lgs. n. 149 del 2015). Per quanto riguarda la rappresentanza in giudizio, “all'Ispettorato si applica l'articolo 1 del testo unico delle leggi e delle norme giuridiche sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato e sull'ordinamento 7 dell'Avvocatura dello Stato di cui al regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611” (art. 9, comma 1, d. lgs. n. 149 del 2015), fatto salvo che “l’Ispettorato può farsi rappresentare e difendere, nel primo e secondo grado di giudizio, da propri funzionari nei giudizi di opposizione ad ordinanza ingiunzione, nei giudizi di opposizione a cartella esattoriale nelle materie di cui all'articolo 6, comma 4, lettera a), del decreto legislativo 1° settembre 2011 n. 150, nonché negli altri casi in cui la legislazione vigente consente alle amministrazioni pubbliche di stare in giudizio avvalendosi di propri dipendenti” (art. 9, comma 2, d. lgs. n. 149 del 2015). 2.3. Dalle disposizioni legislative richiamate può evincersi, in particolare, che dal 1° gennaio 2017, hanno cessato di operare le direzioni territoriali del lavoro, che erano le autorità amministrative periferiche legittimate passivamente, in via esclusiva, nei giudizi di opposizione alle ordinanze ingiunzione dalle stesse adottate. Una volta estinte le direzioni territoriali del lavoro, alle medesime sono succedute, ai sensi dell’art. 110 c.p.c., le sedi territoriali del neo costituito Ispettorato nazionale del lavoro, alle quali sono stati assegnati i compiti delle predette direzioni (cfr. art. 6, comma 6, lett. a, d. lgs n. 149/15 cit.) ed è stato trasferito il personale già in servizio presso le direzioni territoriali del lavoro (cfr. art. 6, comma 6, lett. b, d. lgs n. 149/15 cit.), nell’ambito del conferimento delle risorse strumentali e finanziarie dal Ministero del lavoro all’Ispettorato, “che subentra nella titolarità dei relativi rapporti giuridici attivi e passivi” (cfr. art. 8, comma 1, primo periodo, d. lgs. n. 149/15 cit.). 2.4. Tale conclusione appare coerente con un orientamento giurisprudenziale di questa Corte che ha radici risalenti (Cass. SS.UU. n. 2689 del 1958), secondo il quale «in 8 tema di successione tra enti pubblici non vige un principio generale che regoli, ex se, il fenomeno successorio come successione a titolo universale;
ma [...] nella carenza di norme in via generale regolatrici della particolare materia, non vige neppure il principio inverso, posto invece per le persone giuridiche private, secondo il quale, in caso di estinzione, il trasferimento dei beni di regola avviene, dopo liquidazione, a titolo particolare e limitatamente ai beni residui», potendo altresì «su tali direttrici affermarsi che, quante volte si sia in presenza del permanere degli scopi dell'ente pubblico soppresso in capo ad altro ente e risultino anche attuati il passaggio, sia pure parziale delle strutture, funzionalmente intese, e quello del complesso delle posizioni giuridiche già in testa all'ente soppresso, ivi si è pure in presenza di un fenomeno di successione in universum ius da uno ad altro ente». Sulla scorta di tale insegnamento si è più volte affermato che, in tema di soppressione di enti pubblici, il fenomeno successorio si attua in maniera diversa a seconda che la legge o l'atto amministrativo, che hanno disposto la soppressione, abbiano considerato il permanere delle finalità dell'ente soppresso ed il loro trasferimento ad altro ente, unitamente al passaggio sia pure parziale delle strutture e del complesso delle posizioni giuridiche già facenti capo al primo ente, ovvero abbiano disposto la soppressione "previa liquidazione". Nel primo caso, la successione si attua in universum ius, con la conseguenza che tutti i rapporti giuridici che facevano capo all'ente soppresso passano all'ente sottentrante, mentre nel secondo caso, difettando la contemplazione del permanere degli scopi dell'ente soppresso, non avrebbe senso una successione a titolo universale nelle strutture organizzative, che fosse attuata ai soli fini del loro dissolvimento, per cui la successione avviene a titolo particolare, limitata ai soli beni che residuino alla 9 procedura di liquidazione, con la conseguenza che l'ente liquidatore non solo non si sostituisce nella titolarità della sfera giuridica originaria, ma non assume, neppure, alcuna diretta responsabilità patrimoniale per le obbligazioni contratte dall'ente estinto e che già risultavano all'atto della liquidazione (Cass. n. 5971 del 1983; Cass. n. 535 del 2002; Cass. n. 8377 del 2016). Più di recente, nel quadro della riconduzione della fattispecie estintiva delle società del gruppo Equitalia ad una successione in universum ius, si è sottolineato come il trasferimento tra enti pubblici, senza soluzione di continuità, del munus publicum riferito ad una certa attività, essenziale per il soddisfacimento delle esigenze della collettività, nell'ambito di un assetto organizzativo ritenuto più razionale, descriva un fenomeno di natura pubblicistica, che si concretizza nel passaggio di attribuzioni tra amministrazioni pubbliche, con trasferimento sia della titolarità delle strutture burocratiche, sia dei rapporti attivi e passivi pendenti, contraddistinto da una stretta linea di continuità tra l'ente che si estingue e l'ente che subentra, senza neanche maturazione dei presupposti per aversi un evento processuale interruttivo (cfr. Cass. SS.UU. n. 15911 del 2021). 2.5. Alla stregua delle esposte argomentazioni non può essere condiviso l’assunto della Corte territoriale secondo cui “la legittimazione ad causam e ad processum relativa ai rapporti giuridici concernenti le sanzioni amministrative irrogate dalle soppresse articolazioni territoriali del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali che erano pendenti alla data del 1° gennaio 2017 spetti ora soltanto allo stesso Ministero”. Pertanto, deve essere cassata la decisione che, esclusivamente sulla base di detto assunto, ha dichiarato inammissibile l’appello proposto – come testualmente risulta dall’intestazione della sentenza impugnata – 10 dall’ “Ispettorato Nazionale del Lavoro, sede territoriale di Avellino (cf. 92044390646), in persona del legale rappresentante pro tempore”, non emergendo, peraltro, alcuna statuizione della Corte napoletana in ordine a quanto sostenuto dal controricorrente circa la proposizione dell’appello ad opera dell’organo centrale dell’Ispettorato in luogo della struttura periferica del medesimo Ispettorato Nazionale del Lavoro;
anzi, in senso contrario depongono sia il riferimento, nell’intestazione della sentenza, alla “sede territoriale di Avellino”, sia al codice fiscale di questa (richiamato anche nel corpo della motivazione alla pag. 3). 3. Conclusivamente il ricorso va accolto, con cassazione della sentenza impugnata e rinvio alla Corte indicata in dispositivo che si uniformerà a quanto statuito, provvedendo anche sulle spese del giudizio di legittimità.
P.Q.M.
la Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di Appello di Napoli, in diversa composizione, anche per le spese. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 6 aprile