Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Camera di consiglio
Dott. FAZZIOLI Edoardo - Presidente - del 10/12/2004
Dott. SANTACROCE Giorgio - Consigliere - SENTENZA
Dott. SILVESTRI Giovanni - rel. Consigliere - N. 4950
Dott. SIOTTO M. Cristina - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. CASSANO Margherita - Consigliere - N. 23225/2004
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
AL RA, nato a [...] in data [...];
avverso l'ordinanza pronunciata il 18.3.2004 dal Tribunale di Sorveglianza di Bologna;

Udita la relazione fatta dal Consigliere Dott. Giovanni Silvestri;

Esaminati gli atti;

Sentite la conclusioni del P.G., Dott. G. D'Angelo, che ha chiesto dichiararsi l'inammissibilità del ricorso;

RITENUTO IN FATTO
Con ordinanza del 18.3.2004, il Tribunale di Sorveglianza di Bologna respingeva il reclamo proposto dal detenuto GA RA avverso il decreto del Ministro della Giustizia in data 23.12.2003 con cui era stata prorogata la sospensione dell'applicazione delle regole del trattamento penitenziario ai sensi dell'art. 41-bis, comma 2, ord. pen.-
Il difensore del condannato proponeva ricorso per Cassazione denunciando l'erronea applicazione dell'art. 41-bis della l. n. 354 del 1975 e mancanza di motivazione, sull'assunto che la persistenza dei collegamenti con l'associazione criminale di appartenenza, posta a base della proroga, era stata affermata sulla base di un giudizio presuntivo non convalidato da alcun concreto elemento e basato su mere formule di stile. Il ricorrente aggiungeva che mancava anche la motivazione sulla congruità delle limitazioni imposte e sulla compatibilità di queste con il rispetto della dignità della persona, con particolare riferimento alla limitazione dei colloqui con i familiari, già disapplicata dallo stesso tribunale di sorveglianza.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. - Deve premettersi che la Corte costituzionale è più volte intervenuta in materia di regime carcerario differenziato affermando che i diritti fondamentali della persona, costituzionalmente protetti, costituiscono un limite al potere discrezionale dell'Amministrazione penitenziaria di limitare il normale regime carcerario e che eventuali deviazioni dal corretto uso di tale potere legittima il detenuto a proporre il rimedio del reclamo ex art. 14- ter ord. pen. al fine di provocare il sindacato giurisdizionale sulla legittimità delle misure restrittive adottate (Corte Cost., 18 ottobre 1996, n. 351; Corte Cost., 22 luglio 1994, n. 332; Corte Cost., 23 novembre 1993, n. 410; Corte Cost., 28 luglio 1993, n. 349). Sulla scia di tale linea interpretativa, nella giurisprudenza di questa Corte sono stati definiti i confini del controllo giurisdizionale sul corretto esercizio del potere attribuito all'Amministrazione dall'art. 41-bis, comma 2, ord. pen. e i limiti del sindacato del giudice sui provvedimenti dell'Amministrazione e sul contenuto delle misure con essi disposte (cfr, per tutte, Cass., Sez. 1, 22 dicembre 1995, n. 6873, P.G. in proc. Fumari). Le posizioni espresse dalla giurisprudenza hanno trovato completa ed organica sistemazione con la l. 23.12.2002, n. 279, il cui art. 2 ha sostituito i commi 2 e 2-bis e ha aggiunto quattro nuovi commi, ridefinendo i presupposti e le finalità dello speciale regime (comma 2), il procedimento, la durata e la prorogabilità delle misure (comma 2-bis), la revoca del provvedimento conseguente al venire meno delle esigenze che l'hanno giustificato (comma 2-ter), le limitazioni adottabili con la sospensione delle regole del trattamento (comma 2- quater), la possibilità di presentare reclamo al tribunale di sorveglianza, il termine per proporlo e l'individuazione del tribunale competente (comma 2-quinquies), le forme del procedimento e la ricorribilità in cassazione contro la decisione del reclamo (comma 2-sexies).
A quest'ultimo proposito, va precisato che l'ambito del sindacato devoluto alla Corte di Cassazione è segnato dal comma 2-sexies del novellato art. 41-bis, a norma del quale "il procuratore generale presso la corte d'appello, il detenuto, l'internato o il difensore possono proporre, entro dieci giorni dalla sua comunicazione, ricorso per Cassazione avverso l'ordinanza del tribunale per violazione di legge". La limitazione dei motivi di ricorso alla sola violazione di legge comporta che il controllo affidato al Giudice di legittimità è esteso, oltre che all'inosservanza di disposizioni di legge sostanziale e processuale, alla mancanza di motivazione, dato che tale vizio scaturisce, prima che dalla violazione della regola generale prescritta dall'art. 125 c.p.p., dalla trasgressione della specifica norma di cui al comma 2-sexies dell'art. 41-bis ord. pen., secondo cui il tribunale di sorveglianza "decide in Camera di consiglio, nelle forme previste dagli artt. 666 e 678 c.p.p., sulla sussistenza dei presupposti per l'adozione del provvedimento e sulla congruità del contenuto dello stesso rispetto alle esigenze di cui al comma 2". Deve trarsene la conseguenza che col ricorso per Cassazione contro l'ordinanza del tribunale di sorveglianza è denunciabile il vizio di mancanza della motivazione, nel quale devono essere ricondotti tutti i casi nei quali la motivazione stessa risulti del tutto priva dei requisiti minimi di coerenza, di completezza e di logicità, al punto da risultare meramente apparente o assolutamente inidonea a rendere comprensibile il filo logico seguito dal giudice di merito, ovvero quando le linee argomentative del provvedimento siano talmente scoordinate e carenti dei necessari passaggi logici da fare rimanere oscure le ragioni che hanno giustificato la decisione.
Dai precedenti rilievi deve conclusivamente inferirsi che il sindacato della Corte di legittimità è finalizzato ad accertare, oltre che la violazione dei principi di diritto stabiliti dall'art. 41-bis, l'esistenza della motivazione dell'ordinanza con cui il tribunale di sorveglianza, nel decidere il reclamo, ha verificato le condizioni richieste per l'applicazione o per la proroga della sospensione delle regole del trattamento penitenziario e il collegamento strumentale tra le limitazioni imposte al detenuto e la salvaguardia delle esigenze di ordine e di sicurezza. 2. - Con riferimento alle proroghe del regime detentivo differenziato, il comma 2-bis dell'art. 41-bis dispone che i provvedimenti "sono prorogabili nelle stesse forme per periodi successivi, ciascuno pari ad un anno, purché non risulti che la capacità del detenuto o dell'internato con associazioni criminali, terroristiche o eversive sia venuta meno". Le condizioni per la proroga sono, quindi, individuate sia attraverso il riferimento alla identità delle forme, che richiama le modalità procedimentali dell'esercizio del potere e la necessità del "decreto motivato" del Ministro della giustizia, sia mediante l'indicazione del presupposto probatorio, identificato nella mancata dimostrazione della cessazione dei collegamenti del detenuto con l'associazione criminale. In proposito merita pieno consenso la linea interpretativa tracciata nella giurisprudenza di questa Corte secondo cui "anche per i decreti di proroga si richiede un'autonoma e congrua motivazione in ordine all'attuale persistenza del pericolo per l'ordine e per la sicurezza che le misure medesime mirano a prevenire, non potendosi consentire, per una sorta d'inammissibile automatismo, che la novellata norma autorizzi semplici e immotivate proroghe del regime differenziato, ovvero motivazioni apparenti o stereotipe, inidonee a giustificare in termini di concretezza e attualità le misure disposte" (Cass., Sez. 1, 26 gennaio 2004, Zara). Le chiare e puntuali osservazioni contenute nella decisione appena citata segnano le necessarie coordinate per un'analisi ricostruttiva della normativa volta a realizzare l'equilibrato bilanciamento tra le esigenze di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica e il rispetto dei diritti insopprimibili del detenuto, sul quale poggia la funzione rieducativa della pena, alla quale l'art. 27, comma 3, Cost. accompagna il divieto di trattamenti contrari al senso di umanità, che resta operante anche nei casi di regime carcerario differenziato (Corte Cost., sent. n. 349 del 1993, n. 410 del 1993, n. 351 del 1996, n. 376 del 1997). La restrizione dei diritti riconosciuti dall'ordinamento penitenziario, secondo le regole dell'ordinario trattamento, deve trovare, perciò, inderogabile base giustificativa nei caratteri di effettività e di attualità della pericolosità del detenuto, qualificata dalla capacità di mantenere collegamenti con le associazioni criminali: di talché la condizione per la proroga deve essere oggetto di accertamento mediante la valutazione di fatti precisi e concreti, ne' possono considerarsi ammesse scorciatoie probatorie fondate su giudizi presuntivi che, rendendo possibile l'automatica reiterazione delle proroghe, finiscono per rendere stabile e a tempo indeterminato il regime di compressione dei diritti fondamentali della persona costituzionalmente protetti. Dai precedenti rilievi emerge, dunque, la necessità che la disposizione di cui al comma 2-bis dell'art. 41-bis formi oggetto di interpretazione "adeguatrice" diretta a renderne il contenuto normativo compatibile con i principi della Carta fondamentale e, di riflesso, che non possono condividersi le opzioni ermeneutiche volte a legittimare proroghe del regime differenziato con il richiamo ad un preteso onere del detenuto di provare la cessazione dei collegamenti con l'organizzazione criminale ovvero con il ricorso a formule stereotipe, diverse nella forma ma non nella sostanza, che si traducono in presunzioni di permanente pericolosità e danno origine ad una serie indefinita di proroghe a catena.
In tale precisa prospettiva, aderente ad una convincente lettura della normativa "secundum Constitutionem", il Collegio è dell'avviso che meritino incondizionata adesione le decisioni di questa Corte che hanno dichiarato manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 41-bis, comma 2-bis, della l. 26 luglio 1975, n. 354, sostituito dall'art. 2 della l. n. 279 del 2002, nella parte in cui prevede la prorogabilità del provvedimento di sospensione delle regole del trattamento adottato dal ministro della giustizia ai sensi del precedente 2 comma dello stesso articolo, in quanto detta previsione non comporta alcuna inversione, a carico del detenuto, dell'onere di provare l'avvenuta cessazione della sua capacità di mantenere contatti con associazioni criminali e dovendosi, al contrario, ritenere che spetti all'Amministrazione penitenziaria provare l'esistenza delle condizioni per la proroga e che, in sede di reclamo, il giudice sia tenuto a dare congrua motivazione in ordine al proprio convincimento circa la permanenza di detta capacità (Cass., Sez. 1^, 26 gennaio 2004, Madonna;
Sez. 1^, 4 marzo 2004, Di Martino). Le riflessioni sopra sviluppate hanno trovato piena conferma nell'ordinanza depositata dopo la deliberazione della presente sentenza, con la quale la Corte costituzionale, nel dichiarare inammissibile per manifesta infondatezza la questione di legittimità costituzionale dell'art. 41-bis della l. n. 354 del 1975, come modificato dalla l. n. 279 del 2002, ha precisato che "ogni provvedimento di proroga deve pertanto contenere 'una autonoma congrua motivazione in ordine alla permanenza attuale dei pericoli per l'ordine e la sicurezza che le misure medesime mirano a prevenire' e non possono ammettersi 'motivazioni apparenti o stereotipe, inidonee a giustificare in termini di attualita' le misure dispostè"; che "le modifiche apportate dalla legge n. 279 del 2002 alla disciplina della proroga del regime differenziato, prevista nel comma 2-bis dell'art. 41-bis, devono essere interpretate in conformità ai principi affermati nella giurisprudenza costituzionale per quanto riguarda sia i presupposti e i contenuti dell'istituto che il controllo giurisdizionale sul provvedimento di proroga;
che "tali principi sono stati recepiti dalla giurisprudenza di legittimità formatasi in relazione al nuovo comma 2-bis dell'art. 41-bis, la quale ha ribadito che ai fini della proroga è necessaria un'autonoma e congrua motivazione in ordine alla attuale esistenza del pericolo per l'ordine e la sicurezza derivante dalla persistenza dei vincoli con la criminalità organizzata e della capacità del detenuto di mantenere contatti con essa"; che "la giurisprudenza di legittimità ha pure sottolineato che l'inciso di cui al comma 2-bis ('purché non risulti che la capacità del detenuto o dell'internato di mantenere contatti con associazioni criminali, terroristiche o eversive sia venuta menò) non comporta una inversione dell'onere della prova, in quanto rimane intatto l'obbligo di dare congrua motivazione in ordine agli elementi da cui 'risulti' che il pericolo che il condannato abbia contatti con associazioni criminali o eversive non è venuto meno"; che "i dubbi di costituzionalità sollevati dal rimettente non hanno pertanto ragion d'essere, posto che è possibile attribuire ai presupposti del provvedimento di proroga di cui al comma 2-bis dell'art. 41-bis dell'ordinamento penitenziario una interpretazione conforme a Costituzione"; che, in particolare, "il provvedimento di proroga deve contenere una adeguata motivazione sulla permanenza dei presupposti che legittimano l'applicazione del regime differenziato, vale a dire sugli specifici ed autonomi elementi da cui risulti la persistente capacità del condannato di tenere contatti con le organizzazioni criminali"; che, "a sua volta, in sede di controllo giurisdizionale, spetterà al giudice verificare in concreto - anche alla luce delle circostanze eventualmente allegate dal detenuto - se gli elementi posti dall'amministrazione a fondamento del provvedimento di proroga siano sufficienti a dimostrare la permanenza delle eccezionali ragioni di ordine e sicurezza che, sole, legittimano l'adozione del regime speciale" (Corte Cost., ord. 23 dicembre 2004, n. 417). Le linee interpretative sopra indicate rendono evidente che, nel controllo di legittimità sul provvedimento di proroga, il tribunale di sorveglianza è tenuto a valutare gli elementi indicati nel decreto ministeriale e a sottoporli ad autonomo vaglio critico, accertando se le informazioni delle autorità competenti forniscano dati realmente significativi sulla persistente capacità di mantenere collegamenti con la criminalità organizzata, ovvero se dette informazioni, magari risalenti nel tempo, si limitino a riprodurre la biografia delinquenziale e giudiziaria del detenuto, senza alcun riferimento ad altre apprezzabili e concrete circostanze idonee a provare l'attuale pericolosità del detenuto e la cessazione dei collegamenti con l'associazione criminale, quali l'eventuale dissolvimento del sodalizio cui il detenuto apparteneva, la durata della sottoposizione al regime differenziato e i risultati del trattamento carcerario, che rimane un parametro ineludibile in relazione alla funzione rieducativa della pena.
3. - Alla luce del principio di diritto appena enunciato appare evidente che la motivazione dell'ordinanza impugnata risulta viziata sotto un duplice profilo: nel controllo di legalità della proroga, è stato seguito, da un verso, un criterio difforme da quello stabilito dal comma 2-bis dell'art. 41-bis e, dall'altro, l'accertamento delle condizioni giustificative del provvedimento reclamato è stato eseguito in modo generico e astratto, senza alcuna seria ed effettiva verifica degli elementi fattuali esposti nel decreto ministeriale e senza valutare gli altri dati idonei a rendere veramente concreto il giudizio sulla effettività della capacità di collegamento con associazioni criminali.
Per quanto riguarda il primo profilo, per rendersi conto dell'errore giuridico che inficia, in radice, il ragionamento seguito dal tribunale di sorveglianza basta por mente all'enunciazione della motivazione dell'ordinanza nel punto in cui si sostiene che "il sindacato di legittimità esercitato dal tribunale di sorveglianza in sede di reclamo è limitato alla puntuale verifica degli elementi da cui si desume la pericolosità sociale del detenuto e la sua affiliazione con ruolo non secondario ad un'associazione criminosa e che hanno comportato in origine l'applicazione del regime ex art. 41- bis, comma 2, della l. 26.7.1975, n. 354, senza che sia necessaria per ogni successivo rinnovo la verifica di nuovi fatti che motivino ogni singolo provvedimento". In una simile visione distorta della portata della normativa si spiega l'ulteriore affermazione del tribunale di sorveglianza secondo cui, ai fini della proroga, "deve pertanto presumersi l'attuale affiliazione dell'odierno reclamante, non essendo stato allegato alcun elemento in ordine all'effettivo recesso mediante specifici fatti, quali la collaborazione con l'Autorità giudiziaria, l'estromissione dall'associazione a delinquere, od altri elementi di segno positivo da cui possa desumersi con certezza la rottura d'ogni collegamento". Deve sottolinearsi, inoltre, che all'errata impostazione dell'indagine giurisdizionale ha fatto riscontro il puro e semplice riferimento alla pericolosità criminale desunta dai gravi precedenti penali e dalle pendenze giudiziarie per fatti di criminalità organizzata e che è stata del tutto omessa qualsiasi valutazione delle informazioni fornite dalle competenti autorità e degli altri più recenti elementi risultanti dagli atti: di talché la motivazione dell'ordinanza deve considerarsi generica, astratta, meramente apparente e, anche sotto questo ulteriore profilo, è senz'altro censurabile per violazione di legge.
In conclusione, il ricorso deve trovare accoglimento e, di conseguenza, deve pronunciarsi l'annullamento dell'ordinanza impugnata con rinvio al Tribunale di Sorveglianza di Roma, che, nel nuovo esame del reclamo, dovrà attenersi ai principi sopra enunciati.

P.Q.M.

La Corte Suprema di Cassazione, Sezione Prima Penale, annulla l'ordinanza impugnata e rinvia per nuovo esame al Tribunale di Sorveglianza di Roma.
Così deciso in Roma, il 10 dicembre 2004.
Depositato in Cancelleria il 8 febbraio 2005