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Sentenza 12 settembre 2024
Sentenza 12 settembre 2024
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. pen., sez. III, sentenza 12/09/2024, n. 34418 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 34418 |
| Data del deposito : | 12 settembre 2024 |
Testo completo
SENTENZA sul ricorso proposto da Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di ZA nel procedimento a carico di: IL ET TO, nato a [...] il [...]; avverso l'ordinanza del 15/2/2024, depositata in data 11/3/2024, del Tribunale di ZA;
udita la relazione svolta dal consigliere Lorenzo Antonio Bucca;
lette la requisitoria del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale dott.ssa Cinzia Parasporo, che ha concluso chiedendo l'annullamento con rinvio del provvedimento impugnato e la memoria inviata dall'avv.to Pasquale Naccarato, difensore di fiducia di IL, che ha concluso chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o, comunque, infondato. RITENUTO IN FATTO 1. Con ordinanza del 15/2/2024, depositata in data 11/3/2024, il Tribunale di ZA ha respinto l'appello cautelare proposto dal Procuratore della Repubblica avverso l'ordinanza in data 18/9/2023 del G.I.P. del medesimo Tribunale, con la quale era stata rigettata la richiesta di applicazione delle misure cautelari della interdizione dai pubblici uffici nei confronti, fra gli altri, di IL ET TO e del sequestro preventivo di un tratto di spiaggia, nei confronti di AF ON RA, avanzate dal medesimo Pubblico Ministero, in Penale Sent. Sez. 3 Num. 34418 Anno 2024 Presidente: SARNO GIULIO Relatore: BUCCA LORENZO ANTONIO Data Udienza: 05/07/2024 relazione ai reati di cui agli artt. 323 cod. pen., configurati a carico di IL e altri pubblici ufficiali, 54 e 1161 cod. nav. nonché 181 d.lgs. 42/2004 e 44 lett. b) d.P.R. 380/01 ascritti a AF. 2. Avverso tale ordinanza ha proposto ricorso per cassazione il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di ZA denunciando il vizio di motivazione e la violazione di legge sostanziale. 2.1 In particolare, ha denunciato l'omessa applicazione degli artt. 54 cod. nav. e 20 Legge Regione Calabria n. 17 del 2005, nella parte in cui impongono al pubblico funzionario, senza margini di discrezionalità, la revoca della concessione demaniale in presenza di occupazioni abusive del demanio e/o di inadempimenti pecuniari imputabili al concessionario nonché dell'art. 12 della predetta legge regionale, essendo stata la licenza suppletiva n. 6 del 6/7/2023 rilasciata benchè non sussistesse la distanza minima dagli stabilimenti balneari limitrofi prescritta dal punto VII della lettera c) del comma 1. Assume il ricorrente che AF si era reso inadempiente degli obblighi imposti dalla concessione n. 217 bis del 2007, costituente parte integrante della successiva concessione n.2 del 27/4/2018, che imponeva al concessionario di "non eccedere" i limiti assegnatigli, avendo occupando sin dall'anno 2019 una vasta area di arenile, estesa 1300 mq. antistante quella a lui concessa, tanto da subirne il sequestro ad opera della PG in data 8/6/2023. La violazione della clausola della concessione, ad avviso del ricorrente, avrebbe dovuto comportare l'adozione dell'ordine di sgombero, ai sensi dell'art. 54 cod. nav., e la decadenza di AF dalla concessione, ai sensi degli artt. 20 Legge Regione Calabria 17/2005 e 47 del cod. nav.. Con provvedimento n. 6 del 6/7/2023, adottato da IL, invece, l'ente territoriale aveva dato in concessione a AF proprio l'area illecitamente occupata in palese violazione non soltanto delle norme da ultimo richiamate ma anche: a) del combinato disposto degli artt. 14 comma 1 e 12, comma 1, lett. c), punto VII della predetta legge regionale che imponeva anche per le concessioni suppletive il rispetto di una distanza minima di 50 metri tra lidi balneari, distanza non sussistente nel caso dello stabilimento di AF;
b) dell'art. 13 della predetta legge regionale in quanto la delibera del Consiglio comunale ( n. 16 del 28/6/2023), che aveva modificato il piano spiagge comunale rendendo l'area antistante il lido di proprietà di AF suscettibile di essere data in concessione, era stata dichiarata immediatamente esecutiva mentre la previsione normativa ne subordinava l'efficacia all'approvazione dell'amministrazione provinciale. 2.2 Lamenta, ancora, il ricorrente che le palesi violazioni di legge che erano state delineate con l'atto di appello erano state ignorate avendo il Tribunale di ZA ritenuto che non sussistessero l'ingiustizia del vantaggio patrimoniale attribuito a AF e la "violazione di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge" in considerazione della discrezionalità che l'art. 24 del regolamento 2 per l'esecuzione del cod. della nav. attribuiva all'amministrazione concedente in tema di "variazioni del contenuto della concessione". Tale motivazione, ad avviso del ricorrente, oltre a "disapplicare" le norme di legge che avrebbero imposto di sanzionare AF dichiarandolo decaduto dalla concessione e che vietavano di rilasciare nuove concessioni in mancanza della distanza minima fra stabilimenti balneari, non rispondeva allo specifico motivo di appello incentrato sulle predette violazioni e incorreva nel vizio di manifesta illogicità finendo per ritenere legittima la "trasformazione di un'occupazione abusiva in una concessione suppletiva". 2.3 Ha, ancora, denunciato l'illogicità della motivazione, nella parte in cui sono state ritenuti insussistenti i gravi indizi di colpevolezza, esclusi dai giudici di merito in considerazione del carattere discrezionale dell'atto concessorio suppletivo. Ad avviso del ricorrente, una volta venuta meno la ritenuta legittimità dell'atto amministrativo, le eclatanti illegittimità ravvisabili nell'operato dei pubblici funzionari e degli amministratori comunali avrebbero consentito di inferire il dolo intenzionale richiesto dalla norma incriminatrice. 3. Il Procuratore Generale ha concluso chiedendo di annullare l'ordinanza impugnata, con rinvio al Tribunale di ZA per nuovo esame, sottolineando che la sussistenza delle violazioni di legge denunciate invalidavano l'argomento, incentrato sulla legittimità della concessione suppletiva rilasciata dall'indagato, sviluppato dal Tribunale per escludere la sussistenza del dolo intenzionale richiesto dalla norma incriminatrice, sicché vi sarebbe la necessità di un nuovo esame sul punto. L'avv.to Pasquale Naccarato, difensore di IL, con la memoria trasmessa via pec, ha chiesto dichiararsi il ricorso inammissibile o, comunque, infondato sostenendo che proponeva "questioni di merito già affrontate e superate sia dal GIP che la Tribunale della Libertà di ZA". CONSIDERATO IN DIRITTO 1. Per la migliore comprensione della vicenda e l'adeguato apprezzamento delle censure del Pubblico ministero ricorrente, si riassume qui di seguito la vicenda che ha condotto alla pronunzia dell'ordinanza impugnata: a) RA ON AF il 7/7/2003 divenne concessionario di un'area demaniale dell'estensione di mq 13 sulla quale insisteva un chiosco adibito ad attività turistico-marinare. In violazione dell'art. 14 della Legge Regionale 17/2005, che faceva divieto di rilasciare nuove concessioni demaniali dopo l'entrata in vigore del Piano di Indirizzo Regionale, che sarebbe stato approvato con delibera della Giunta Regionale del 12/6/2007, e prima dell'adozione del Piano Comunale di Spiaggia, che sarebbe stato adottato dal Comune di Soverato il 7/5/2020 e reso esecutivo con la determina della Provincia di ZA del 17/6/2020, AF, benchè non potesse accedere al trattamento derogatorio previsto dall'art. 12 comma 1 lett. a) della predetta legge regionale che riconosceva un "diritto di insistenza" ai titolari di concessione, acquisì due ulteriori 3 concessioni, la concessione n. 217-bis del 10/09/2007, emessa dalla Regione Calabria, avente a oggetto un'area estesa mq. 287 per la posa di ombrelloni, sdraio, alaggio vario e sosta unità da diporto e la concessione n. 27 del 22/07/2010, emessa dal Comune di Soverato, relativa a un'area di mq 15 per l'allocazione di un manufatto di facile rimozione adibito ad attività turistico- marinare, concessioni "unificate" nella concessione del Comune di Soverato n. 2 del 27/04/2018; b) con delibera del Consiglio comunale n. 6 del 07/05/2020, come già anticipato, venne adottato il Piano Comunale di Spiaggia della città di Soverato, in seguito modificato con delibera del Consiglio comunale n. 16 del 28/06/2023; c) con provvedimento ex art. 321 cod. proc. pen. in data 8/6/2023, venne disposto il sequestro nei confronti di AF di un'area demaniale marittima di mq 1.300, occupata illecitamente con la collocazione di ombrelloni e sdraio, nonché tre manufatti in legno realizzati abusivamente nell'area assentita (cfr. capi c) e d) della preliminare rubrica riportata nella parte iniziale del ricorso); d) con "licenza suppletiva" n. 6 del 6/7/2023, in accoglimento dell'istanza presentata il giorno precedente, IL, quale responsabile del Settore Demanio del Comune di Soverato "limitatamente all'istruttoria e trattazione delle pratiche relative agli stabilimenti balneari Marechiaro e Lazzarella", giusta decreto sindacale n. 15 del 5/7/2023, concesse a AF, titolare dello stabilimento balneare Lazzarella, l'area demaniale marittima di complessivi mq 1648 allo scopo di adibirla quale area scoperta per la posa di ombrelloni, sdraio, alaggio varo e sosta di unità da diporto;
e) in tale contesto, il Pubblico ministero avanzò la richiesta di applicazione della misura cautelare interdittiva dai pubblici uffici per la durata di un anno a carico di ET TO IL, ritenuto, in concorso con OC MO, responsabile del reato di cui all'art. 323 cod. pen., per aver intenzionalmente procurato a AF un ingiusto vantaggio patrimoniale, in violazione di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali non residuavano margini di discrezionalità, nonché il sequestro preventivo dell'area demaniale oggetto della concessione suppletiva e dell'area già oggetto di concessione demaniale n. 2 del 27/04/2018; f) tale richiesta fu, però, rigettata dal G.I.P. del Tribunale di ZA ed il Pubblico ministero propose appello cautelare;
g) il Tribunale cautelare, recependo quanto in precedenza osservato dal G.I.P., rigettò l'appello ritenendo che, con riferimento alla condotta di IL, fosse "di fatto insussistente l'elemento oggettivo" e risultasse "inesplorato il profilo soggettivo richiesto dal legislatore per poter ritenere configurato" il delitto di abuso di ufficio. Tale conclusioni era fondata sulle seguenti premesse: "l'area oggetto di occupazione illegittima da parte del AF era quella antistante alla porzione 4 di area oggetto della concessione assegnata allo stesso (il c.d. fronte mare)"; "il rilascio della concessione suppletiva non [era] eziologicamente collegato al sequestro, ma giustificato dalle lungaggini di una procedura che ha condotto all'ampliamento in forza di una concessione demaniale preesistente"; la concessione suppletiva, alla luce della disciplina fissata dall'art. 24 del regolamento per l'esecuzione del codice della navigazione, doveva ritenersi "un provvedimento discrezionale" la cui legittimità, in relazione alla posizione di AF, trovava fondamento nel fatto che il piano spiaggia approvato con la delibera n. 16 del 2023 riconosceva "al AF la concedibilità delle aree site a monte e a valle di quella già concessa e di quella interclusa con lo stabilimento a lato nord". 2. Tanto premesso, va osservato che, secondo la giurisprudenza amministrativa, al ricorrere delle ipotesi decadenziali disciplinate l'art. 47 cod. nav. (fra le quali figura "l'inadempienza degli obblighi derivanti dalla concessione o imposti da norme di legge o regolamenti"), l'amministrazione concedente deve esercitare una discrezionalità di tipo tecnico, dovendosi essa limitare al riscontro dei relativi presupposti fattuali, con la conseguenza che, una volta accertata la sussistenza dei suddetti presupposti, "il provvedimento di decadenza ha natura sostanzialmente vincolata, con conseguente esclusione di ogni possibile bilanciamento tra l'interesse pubblico e le esigenze del privato concessionario" (Consiglio di Stato, sez. VII - 23/5/2022 n. 4075, che richiama il precedente della sez. IV - 15/9/2015 n. 4284). A valle, quindi, dell'accertamento di una delle ipotesi previste dal predetto articolo, non vi è per l'Amministrazione alcun margine di scelta in ordine alla tipologia del provvedimento più idoneo per il perseguimento dell'interesse pubblico che risulta già normativamente individuato nella decadenza. Tale principio si attaglia con ancor maggiore evidenza al caso in esame, in quanto art. 20 I. r. 17/2005, al comma 2, che qui rileva in quanto norma speciale rispetto al generale art. 47 cod. nav., stabilisce che occorre dichiarare, senza alcun margine di discrezionalità, la decadenza del concessionario nei casi di omesso pagamento del canone nonché nei casi di inadempienza di obblighi derivanti dalla concessione o imposti da norme di legge o di regolamenti. L'abusiva occupazione di una zona di arenile avente un'estensione ben superiore a quella dell'area oggetto di concessione da parte di AF e gli abusi edilizi che avevano portato al sequestro del giorno 8/6/2023, costituendo una palese violazione della prescrizione, prevista dalla concessione 217 bis del 2007, che vietava di eccedere i limiti dell'area assegnata e di erigere opere non consentite, imponevano, quindi, all'amministrazione comunale di rilevare gli inadempimenti del concessionario e dichiararne la decadenza dalla concessione, senza margini di discrezionalità, ordinandogli l'immediato ripristino dell'area illecitamente occupata. 3. La decadenza dalla concessione di cui AF era titolare avrebbe avuto come immediata conseguenza che nessun provvedimento ampliativo dell'originario titolo avrebbe potuto essere adottato in suo favore. Ebbene, l'ordinanza impugnata oblitera del tutto le predette violazioni di legge, dedotte con uno specifico motivo di appello, così risultando integrati i vizi denunciati dal ricorrente. 4. Il vizio di motivazione ricorre anche in relazione al rilievo dato dal Tribunale alla licenza suppletiva del 6/7/2023, la cui adozione, nella trama argomentativa sviluppata nel provvedimento impugnato, preclude la configurazione degli elementi integranti la fattispecie obiettiva del reato di abuso di ufficio. Il Tribunale di ZA ha ritenuto che il provvedimento n. 6 del 6/7/2023 fosse espressione del potere discrezionale riconosciuto all'amministrazione concedente dall'art. 24 del regolamento esecutivo del cod. della nav. in quanto metteva a disposizione di AF un'area direttamente e materialmente servente a quella oggetto della concessione originaria, di cui consentiva un più proficuo sfruttamento, che non avrebbe potuto costituire a sua volta un bene demaniale suscettibile di essere autonomo oggetto di distinta concessione. Tale conclusione, però, confligge con l'ambito applicativo della norma da ultimo citata individuato dal Consiglio di Stato e dal TAR. La giurisprudenza amministrativa, infatti, pur affermando che la concessione suppletiva costituisce un provvedimento comunque discrezionale, ha precisato che, ponendosi come eccezione ai principi di matrice euro-unitaria in tema di concessioni, in quanto consente l'affidamento diretto e senza gara al precedente concessionario di un'ulteriore porzione di area demaniale, l'art. 24 del predetto regolamento deve essere interpretato restrittivamente. E' stato così precisato che l'affidamento diretto di una maggiore superficie in ampliamento può ammettersi "solo in presenza di situazioni eccezionali e nella misura in cui l'estensione della originaria concessione sia obiettivamente funzionale e necessaria per l'effettivo corretto e proficuo utilizzo del bene già concesso e abbia, in ogni caso, una minima consistenza quantitativa, e non anche quando essa riguardi un (ulteriore) bene demaniale che solo soggettivamente sia collegato al primo, ma che obiettivamente potrebbe essere oggetto di una autonoma e distinta concessione" (Consiglio di Stato, sez. VII, 24 giugno 2022, n. 5225). Il Tribunale di ZA, dunque, pur richiamando la giurisprudenza amministrativa, finisce per ignorare le peculiarità del caso concreto, che rendono oggettivamente inapplicabile l'istituto della concessione suppletiva. La licenza suppletiva n. 6 del 6/7/2023, infatti, comportò l'ampliamento dell'area demaniale oggetto della concessione n. 2 del 2018, avente l'estensione di mq. 302, di ulteriori 6 mq. 1648. Risulta di tutta evidenza, allora, che la porzione di area demaniale concessa in ampliamento non può essere considerata di "minima consistenza quantitativa", risultando, all'opposto, ben assoggettabile ad autonomo e distinto provvedimento concessorio. Alla luce di tali considerazioni, dunque, il richiamo all'art. 24 del predetto regolamento e all'istituto della concessione suppletiva appare improprio. 5. La evidente illegittimità del provvedimento amministrativo, erroneamente esclusa dal Tribunale di ZA, non solo inficia la tenuta logica della motivazione dell'ordinanza impugnata in relazione all'elemento oggettivo del reato di abuso di ufficio, ma incide anche sulla prova del dolo intenzionale richiesto dall'art. 323 cod. pen. Anche in tema di elemento soggettivo, il Tribunale ha ritenuto che la configurazione del fumus commissi delicti trovasse ostacolo nella legittimità della licenza suppletiva e nell'assenza di "contatti ...diretti fra gli indagati". L'accertata l'illegittimità della concessione in ampliamento, quindi, travolge la premessa principale di questo ragionamento rendendo la conclusione cui perviene non conforme agli arresti di legittimità in tema di abuso di ufficio. La prova del dolo intenzionale, che qualifica la fattispecie di cui all'art. 323 cod. pen., infatti, può essere desunta anche da elementi sintomatici come la macroscopica illegittimità dell'atto compiuto, non essendo necessario l'accertamento dell'accordo collusivo con la persona che si intende favorire, sempre che tale valutazione non discenda in modo apodittico e parziale dal comportamento non iure dell'agente, ma risulti anche da elementi ulteriori concordemente dimostrativi dell'intento di conseguire un vantaggio patrimoniale o di cagionare un danno ingiusto (ex multis Sez. 3, n. 57914 del 28/09/2017, Di Palma, Rv. 272331). 6. A tal fine indubbia valenza significativa della volontà di IL di procurare un ingiusto vantaggio patrimoniale a AF assumono le anomale cadenze temporali che hanno scandito i passaggi dell'azione della Pubblica Amministrazione, la quale ha definito l'intera procedura amministrativa in soli due giorni. Nello specifico, infatti, in data 5/7/2023 AF, quale concessionario del lido Lazzarella, presentò l'istanza ex art. 24 del predetto regolamento di esecuzione del d.P.R. n. 328 del 1952; lo stesso giorno UC NI, che era stato nominato Responsabile del Settore Demanio, a seguito dell'astensione di OC che il 14/6/2023 aveva dichiarato di essere incompatibile con la trattazione di istanze relative alla struttura Lazzarella, rimise il mandato;
sempre il 5/7/2023 il Sindaco emise il Decreto Sindacale n. 15 nominando responsabile del Settore Demanio, con delega all'istruttoria e alla definizione delle pratiche relative al predetto lido, IL;
il giorno successivo IL adottò la licenza suppletiva n.
6. Tale scansione temporale, dunque, non può essere ignorata nella 7 valutazione della vicenda, poiché idonea a fondare un elemento ulteriore dimostrativo del concorde intento dei pubblici ufficiali coinvolti di attribuire un vantaggio patrimoniale ingiusto a AF. 7. La Corte territoriale, partendo dalla accertata macroscopica illegittimità dell'atto concessorio in ampliamento e dalle anomale modalità di definizione del procedimento avviato dall'istanza del 5/7/2023, dovrà valutare se sussistano, nei limiti del giudizio proprio della fase processuale in cui si verte, i coefficienti psicologici integranti l'elemento soggettivo richiesto dall'art. 323 cod. pen.. 8. Alla luce di tali considerazioni, si impone l'annullamento della sentenza impugnata, con conseguente rinvio ad altra Sezione del Tribunale di ZA per nuovo giudizio, dovendosi rivalutare la gravità indiziaria e l'elemento soggettivo del dolo intenzionale, al fine di verificare la possibilità di applicazione della misura cautelare.
P.Q.M.
annulla la ordinanza impugnata con rinvio per nuovo esame al Tribunale di ZA in diversa composizione. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 5 luglio 2024.
udita la relazione svolta dal consigliere Lorenzo Antonio Bucca;
lette la requisitoria del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale dott.ssa Cinzia Parasporo, che ha concluso chiedendo l'annullamento con rinvio del provvedimento impugnato e la memoria inviata dall'avv.to Pasquale Naccarato, difensore di fiducia di IL, che ha concluso chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o, comunque, infondato. RITENUTO IN FATTO 1. Con ordinanza del 15/2/2024, depositata in data 11/3/2024, il Tribunale di ZA ha respinto l'appello cautelare proposto dal Procuratore della Repubblica avverso l'ordinanza in data 18/9/2023 del G.I.P. del medesimo Tribunale, con la quale era stata rigettata la richiesta di applicazione delle misure cautelari della interdizione dai pubblici uffici nei confronti, fra gli altri, di IL ET TO e del sequestro preventivo di un tratto di spiaggia, nei confronti di AF ON RA, avanzate dal medesimo Pubblico Ministero, in Penale Sent. Sez. 3 Num. 34418 Anno 2024 Presidente: SARNO GIULIO Relatore: BUCCA LORENZO ANTONIO Data Udienza: 05/07/2024 relazione ai reati di cui agli artt. 323 cod. pen., configurati a carico di IL e altri pubblici ufficiali, 54 e 1161 cod. nav. nonché 181 d.lgs. 42/2004 e 44 lett. b) d.P.R. 380/01 ascritti a AF. 2. Avverso tale ordinanza ha proposto ricorso per cassazione il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di ZA denunciando il vizio di motivazione e la violazione di legge sostanziale. 2.1 In particolare, ha denunciato l'omessa applicazione degli artt. 54 cod. nav. e 20 Legge Regione Calabria n. 17 del 2005, nella parte in cui impongono al pubblico funzionario, senza margini di discrezionalità, la revoca della concessione demaniale in presenza di occupazioni abusive del demanio e/o di inadempimenti pecuniari imputabili al concessionario nonché dell'art. 12 della predetta legge regionale, essendo stata la licenza suppletiva n. 6 del 6/7/2023 rilasciata benchè non sussistesse la distanza minima dagli stabilimenti balneari limitrofi prescritta dal punto VII della lettera c) del comma 1. Assume il ricorrente che AF si era reso inadempiente degli obblighi imposti dalla concessione n. 217 bis del 2007, costituente parte integrante della successiva concessione n.2 del 27/4/2018, che imponeva al concessionario di "non eccedere" i limiti assegnatigli, avendo occupando sin dall'anno 2019 una vasta area di arenile, estesa 1300 mq. antistante quella a lui concessa, tanto da subirne il sequestro ad opera della PG in data 8/6/2023. La violazione della clausola della concessione, ad avviso del ricorrente, avrebbe dovuto comportare l'adozione dell'ordine di sgombero, ai sensi dell'art. 54 cod. nav., e la decadenza di AF dalla concessione, ai sensi degli artt. 20 Legge Regione Calabria 17/2005 e 47 del cod. nav.. Con provvedimento n. 6 del 6/7/2023, adottato da IL, invece, l'ente territoriale aveva dato in concessione a AF proprio l'area illecitamente occupata in palese violazione non soltanto delle norme da ultimo richiamate ma anche: a) del combinato disposto degli artt. 14 comma 1 e 12, comma 1, lett. c), punto VII della predetta legge regionale che imponeva anche per le concessioni suppletive il rispetto di una distanza minima di 50 metri tra lidi balneari, distanza non sussistente nel caso dello stabilimento di AF;
b) dell'art. 13 della predetta legge regionale in quanto la delibera del Consiglio comunale ( n. 16 del 28/6/2023), che aveva modificato il piano spiagge comunale rendendo l'area antistante il lido di proprietà di AF suscettibile di essere data in concessione, era stata dichiarata immediatamente esecutiva mentre la previsione normativa ne subordinava l'efficacia all'approvazione dell'amministrazione provinciale. 2.2 Lamenta, ancora, il ricorrente che le palesi violazioni di legge che erano state delineate con l'atto di appello erano state ignorate avendo il Tribunale di ZA ritenuto che non sussistessero l'ingiustizia del vantaggio patrimoniale attribuito a AF e la "violazione di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge" in considerazione della discrezionalità che l'art. 24 del regolamento 2 per l'esecuzione del cod. della nav. attribuiva all'amministrazione concedente in tema di "variazioni del contenuto della concessione". Tale motivazione, ad avviso del ricorrente, oltre a "disapplicare" le norme di legge che avrebbero imposto di sanzionare AF dichiarandolo decaduto dalla concessione e che vietavano di rilasciare nuove concessioni in mancanza della distanza minima fra stabilimenti balneari, non rispondeva allo specifico motivo di appello incentrato sulle predette violazioni e incorreva nel vizio di manifesta illogicità finendo per ritenere legittima la "trasformazione di un'occupazione abusiva in una concessione suppletiva". 2.3 Ha, ancora, denunciato l'illogicità della motivazione, nella parte in cui sono state ritenuti insussistenti i gravi indizi di colpevolezza, esclusi dai giudici di merito in considerazione del carattere discrezionale dell'atto concessorio suppletivo. Ad avviso del ricorrente, una volta venuta meno la ritenuta legittimità dell'atto amministrativo, le eclatanti illegittimità ravvisabili nell'operato dei pubblici funzionari e degli amministratori comunali avrebbero consentito di inferire il dolo intenzionale richiesto dalla norma incriminatrice. 3. Il Procuratore Generale ha concluso chiedendo di annullare l'ordinanza impugnata, con rinvio al Tribunale di ZA per nuovo esame, sottolineando che la sussistenza delle violazioni di legge denunciate invalidavano l'argomento, incentrato sulla legittimità della concessione suppletiva rilasciata dall'indagato, sviluppato dal Tribunale per escludere la sussistenza del dolo intenzionale richiesto dalla norma incriminatrice, sicché vi sarebbe la necessità di un nuovo esame sul punto. L'avv.to Pasquale Naccarato, difensore di IL, con la memoria trasmessa via pec, ha chiesto dichiararsi il ricorso inammissibile o, comunque, infondato sostenendo che proponeva "questioni di merito già affrontate e superate sia dal GIP che la Tribunale della Libertà di ZA". CONSIDERATO IN DIRITTO 1. Per la migliore comprensione della vicenda e l'adeguato apprezzamento delle censure del Pubblico ministero ricorrente, si riassume qui di seguito la vicenda che ha condotto alla pronunzia dell'ordinanza impugnata: a) RA ON AF il 7/7/2003 divenne concessionario di un'area demaniale dell'estensione di mq 13 sulla quale insisteva un chiosco adibito ad attività turistico-marinare. In violazione dell'art. 14 della Legge Regionale 17/2005, che faceva divieto di rilasciare nuove concessioni demaniali dopo l'entrata in vigore del Piano di Indirizzo Regionale, che sarebbe stato approvato con delibera della Giunta Regionale del 12/6/2007, e prima dell'adozione del Piano Comunale di Spiaggia, che sarebbe stato adottato dal Comune di Soverato il 7/5/2020 e reso esecutivo con la determina della Provincia di ZA del 17/6/2020, AF, benchè non potesse accedere al trattamento derogatorio previsto dall'art. 12 comma 1 lett. a) della predetta legge regionale che riconosceva un "diritto di insistenza" ai titolari di concessione, acquisì due ulteriori 3 concessioni, la concessione n. 217-bis del 10/09/2007, emessa dalla Regione Calabria, avente a oggetto un'area estesa mq. 287 per la posa di ombrelloni, sdraio, alaggio vario e sosta unità da diporto e la concessione n. 27 del 22/07/2010, emessa dal Comune di Soverato, relativa a un'area di mq 15 per l'allocazione di un manufatto di facile rimozione adibito ad attività turistico- marinare, concessioni "unificate" nella concessione del Comune di Soverato n. 2 del 27/04/2018; b) con delibera del Consiglio comunale n. 6 del 07/05/2020, come già anticipato, venne adottato il Piano Comunale di Spiaggia della città di Soverato, in seguito modificato con delibera del Consiglio comunale n. 16 del 28/06/2023; c) con provvedimento ex art. 321 cod. proc. pen. in data 8/6/2023, venne disposto il sequestro nei confronti di AF di un'area demaniale marittima di mq 1.300, occupata illecitamente con la collocazione di ombrelloni e sdraio, nonché tre manufatti in legno realizzati abusivamente nell'area assentita (cfr. capi c) e d) della preliminare rubrica riportata nella parte iniziale del ricorso); d) con "licenza suppletiva" n. 6 del 6/7/2023, in accoglimento dell'istanza presentata il giorno precedente, IL, quale responsabile del Settore Demanio del Comune di Soverato "limitatamente all'istruttoria e trattazione delle pratiche relative agli stabilimenti balneari Marechiaro e Lazzarella", giusta decreto sindacale n. 15 del 5/7/2023, concesse a AF, titolare dello stabilimento balneare Lazzarella, l'area demaniale marittima di complessivi mq 1648 allo scopo di adibirla quale area scoperta per la posa di ombrelloni, sdraio, alaggio varo e sosta di unità da diporto;
e) in tale contesto, il Pubblico ministero avanzò la richiesta di applicazione della misura cautelare interdittiva dai pubblici uffici per la durata di un anno a carico di ET TO IL, ritenuto, in concorso con OC MO, responsabile del reato di cui all'art. 323 cod. pen., per aver intenzionalmente procurato a AF un ingiusto vantaggio patrimoniale, in violazione di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali non residuavano margini di discrezionalità, nonché il sequestro preventivo dell'area demaniale oggetto della concessione suppletiva e dell'area già oggetto di concessione demaniale n. 2 del 27/04/2018; f) tale richiesta fu, però, rigettata dal G.I.P. del Tribunale di ZA ed il Pubblico ministero propose appello cautelare;
g) il Tribunale cautelare, recependo quanto in precedenza osservato dal G.I.P., rigettò l'appello ritenendo che, con riferimento alla condotta di IL, fosse "di fatto insussistente l'elemento oggettivo" e risultasse "inesplorato il profilo soggettivo richiesto dal legislatore per poter ritenere configurato" il delitto di abuso di ufficio. Tale conclusioni era fondata sulle seguenti premesse: "l'area oggetto di occupazione illegittima da parte del AF era quella antistante alla porzione 4 di area oggetto della concessione assegnata allo stesso (il c.d. fronte mare)"; "il rilascio della concessione suppletiva non [era] eziologicamente collegato al sequestro, ma giustificato dalle lungaggini di una procedura che ha condotto all'ampliamento in forza di una concessione demaniale preesistente"; la concessione suppletiva, alla luce della disciplina fissata dall'art. 24 del regolamento per l'esecuzione del codice della navigazione, doveva ritenersi "un provvedimento discrezionale" la cui legittimità, in relazione alla posizione di AF, trovava fondamento nel fatto che il piano spiaggia approvato con la delibera n. 16 del 2023 riconosceva "al AF la concedibilità delle aree site a monte e a valle di quella già concessa e di quella interclusa con lo stabilimento a lato nord". 2. Tanto premesso, va osservato che, secondo la giurisprudenza amministrativa, al ricorrere delle ipotesi decadenziali disciplinate l'art. 47 cod. nav. (fra le quali figura "l'inadempienza degli obblighi derivanti dalla concessione o imposti da norme di legge o regolamenti"), l'amministrazione concedente deve esercitare una discrezionalità di tipo tecnico, dovendosi essa limitare al riscontro dei relativi presupposti fattuali, con la conseguenza che, una volta accertata la sussistenza dei suddetti presupposti, "il provvedimento di decadenza ha natura sostanzialmente vincolata, con conseguente esclusione di ogni possibile bilanciamento tra l'interesse pubblico e le esigenze del privato concessionario" (Consiglio di Stato, sez. VII - 23/5/2022 n. 4075, che richiama il precedente della sez. IV - 15/9/2015 n. 4284). A valle, quindi, dell'accertamento di una delle ipotesi previste dal predetto articolo, non vi è per l'Amministrazione alcun margine di scelta in ordine alla tipologia del provvedimento più idoneo per il perseguimento dell'interesse pubblico che risulta già normativamente individuato nella decadenza. Tale principio si attaglia con ancor maggiore evidenza al caso in esame, in quanto art. 20 I. r. 17/2005, al comma 2, che qui rileva in quanto norma speciale rispetto al generale art. 47 cod. nav., stabilisce che occorre dichiarare, senza alcun margine di discrezionalità, la decadenza del concessionario nei casi di omesso pagamento del canone nonché nei casi di inadempienza di obblighi derivanti dalla concessione o imposti da norme di legge o di regolamenti. L'abusiva occupazione di una zona di arenile avente un'estensione ben superiore a quella dell'area oggetto di concessione da parte di AF e gli abusi edilizi che avevano portato al sequestro del giorno 8/6/2023, costituendo una palese violazione della prescrizione, prevista dalla concessione 217 bis del 2007, che vietava di eccedere i limiti dell'area assegnata e di erigere opere non consentite, imponevano, quindi, all'amministrazione comunale di rilevare gli inadempimenti del concessionario e dichiararne la decadenza dalla concessione, senza margini di discrezionalità, ordinandogli l'immediato ripristino dell'area illecitamente occupata. 3. La decadenza dalla concessione di cui AF era titolare avrebbe avuto come immediata conseguenza che nessun provvedimento ampliativo dell'originario titolo avrebbe potuto essere adottato in suo favore. Ebbene, l'ordinanza impugnata oblitera del tutto le predette violazioni di legge, dedotte con uno specifico motivo di appello, così risultando integrati i vizi denunciati dal ricorrente. 4. Il vizio di motivazione ricorre anche in relazione al rilievo dato dal Tribunale alla licenza suppletiva del 6/7/2023, la cui adozione, nella trama argomentativa sviluppata nel provvedimento impugnato, preclude la configurazione degli elementi integranti la fattispecie obiettiva del reato di abuso di ufficio. Il Tribunale di ZA ha ritenuto che il provvedimento n. 6 del 6/7/2023 fosse espressione del potere discrezionale riconosciuto all'amministrazione concedente dall'art. 24 del regolamento esecutivo del cod. della nav. in quanto metteva a disposizione di AF un'area direttamente e materialmente servente a quella oggetto della concessione originaria, di cui consentiva un più proficuo sfruttamento, che non avrebbe potuto costituire a sua volta un bene demaniale suscettibile di essere autonomo oggetto di distinta concessione. Tale conclusione, però, confligge con l'ambito applicativo della norma da ultimo citata individuato dal Consiglio di Stato e dal TAR. La giurisprudenza amministrativa, infatti, pur affermando che la concessione suppletiva costituisce un provvedimento comunque discrezionale, ha precisato che, ponendosi come eccezione ai principi di matrice euro-unitaria in tema di concessioni, in quanto consente l'affidamento diretto e senza gara al precedente concessionario di un'ulteriore porzione di area demaniale, l'art. 24 del predetto regolamento deve essere interpretato restrittivamente. E' stato così precisato che l'affidamento diretto di una maggiore superficie in ampliamento può ammettersi "solo in presenza di situazioni eccezionali e nella misura in cui l'estensione della originaria concessione sia obiettivamente funzionale e necessaria per l'effettivo corretto e proficuo utilizzo del bene già concesso e abbia, in ogni caso, una minima consistenza quantitativa, e non anche quando essa riguardi un (ulteriore) bene demaniale che solo soggettivamente sia collegato al primo, ma che obiettivamente potrebbe essere oggetto di una autonoma e distinta concessione" (Consiglio di Stato, sez. VII, 24 giugno 2022, n. 5225). Il Tribunale di ZA, dunque, pur richiamando la giurisprudenza amministrativa, finisce per ignorare le peculiarità del caso concreto, che rendono oggettivamente inapplicabile l'istituto della concessione suppletiva. La licenza suppletiva n. 6 del 6/7/2023, infatti, comportò l'ampliamento dell'area demaniale oggetto della concessione n. 2 del 2018, avente l'estensione di mq. 302, di ulteriori 6 mq. 1648. Risulta di tutta evidenza, allora, che la porzione di area demaniale concessa in ampliamento non può essere considerata di "minima consistenza quantitativa", risultando, all'opposto, ben assoggettabile ad autonomo e distinto provvedimento concessorio. Alla luce di tali considerazioni, dunque, il richiamo all'art. 24 del predetto regolamento e all'istituto della concessione suppletiva appare improprio. 5. La evidente illegittimità del provvedimento amministrativo, erroneamente esclusa dal Tribunale di ZA, non solo inficia la tenuta logica della motivazione dell'ordinanza impugnata in relazione all'elemento oggettivo del reato di abuso di ufficio, ma incide anche sulla prova del dolo intenzionale richiesto dall'art. 323 cod. pen. Anche in tema di elemento soggettivo, il Tribunale ha ritenuto che la configurazione del fumus commissi delicti trovasse ostacolo nella legittimità della licenza suppletiva e nell'assenza di "contatti ...diretti fra gli indagati". L'accertata l'illegittimità della concessione in ampliamento, quindi, travolge la premessa principale di questo ragionamento rendendo la conclusione cui perviene non conforme agli arresti di legittimità in tema di abuso di ufficio. La prova del dolo intenzionale, che qualifica la fattispecie di cui all'art. 323 cod. pen., infatti, può essere desunta anche da elementi sintomatici come la macroscopica illegittimità dell'atto compiuto, non essendo necessario l'accertamento dell'accordo collusivo con la persona che si intende favorire, sempre che tale valutazione non discenda in modo apodittico e parziale dal comportamento non iure dell'agente, ma risulti anche da elementi ulteriori concordemente dimostrativi dell'intento di conseguire un vantaggio patrimoniale o di cagionare un danno ingiusto (ex multis Sez. 3, n. 57914 del 28/09/2017, Di Palma, Rv. 272331). 6. A tal fine indubbia valenza significativa della volontà di IL di procurare un ingiusto vantaggio patrimoniale a AF assumono le anomale cadenze temporali che hanno scandito i passaggi dell'azione della Pubblica Amministrazione, la quale ha definito l'intera procedura amministrativa in soli due giorni. Nello specifico, infatti, in data 5/7/2023 AF, quale concessionario del lido Lazzarella, presentò l'istanza ex art. 24 del predetto regolamento di esecuzione del d.P.R. n. 328 del 1952; lo stesso giorno UC NI, che era stato nominato Responsabile del Settore Demanio, a seguito dell'astensione di OC che il 14/6/2023 aveva dichiarato di essere incompatibile con la trattazione di istanze relative alla struttura Lazzarella, rimise il mandato;
sempre il 5/7/2023 il Sindaco emise il Decreto Sindacale n. 15 nominando responsabile del Settore Demanio, con delega all'istruttoria e alla definizione delle pratiche relative al predetto lido, IL;
il giorno successivo IL adottò la licenza suppletiva n.
6. Tale scansione temporale, dunque, non può essere ignorata nella 7 valutazione della vicenda, poiché idonea a fondare un elemento ulteriore dimostrativo del concorde intento dei pubblici ufficiali coinvolti di attribuire un vantaggio patrimoniale ingiusto a AF. 7. La Corte territoriale, partendo dalla accertata macroscopica illegittimità dell'atto concessorio in ampliamento e dalle anomale modalità di definizione del procedimento avviato dall'istanza del 5/7/2023, dovrà valutare se sussistano, nei limiti del giudizio proprio della fase processuale in cui si verte, i coefficienti psicologici integranti l'elemento soggettivo richiesto dall'art. 323 cod. pen.. 8. Alla luce di tali considerazioni, si impone l'annullamento della sentenza impugnata, con conseguente rinvio ad altra Sezione del Tribunale di ZA per nuovo giudizio, dovendosi rivalutare la gravità indiziaria e l'elemento soggettivo del dolo intenzionale, al fine di verificare la possibilità di applicazione della misura cautelare.
P.Q.M.
annulla la ordinanza impugnata con rinvio per nuovo esame al Tribunale di ZA in diversa composizione. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 5 luglio 2024.