Composta dagli Ill.mi Sigg.: Udienza pubblica
Dott. Pasquale Trojano Presidente del 29.10.1997

1. Dott. Francesco Romano Consigliere SENTENZA
2. " GO EL " N. 1470
3. " Bruno Oliva " REGISTRO GENERALE
4. " NA FE " N. 20342/97
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sui ricorsi proposti da DE IL, n. a Roma l'11-3-1946;
avverso la sentenza in data 25 novembre 1996 della Corte di appello di Roma;

Visti gli atti, la sentenza denunziata ed il ricorso;

Udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere Dott. Bruno Oliva;

Udito il Pubblico Ministero in persona del Dott. Luigi Ciampoli che ha concluso per la reiezione del ricorso.
Fatto e diritto
La Corte di appello di Roma ha confermato la sentenza in data 3 novembre 1993, con la quale il Tribunale della stessa città ha condannato EL IL alla pena di due mesi di reclusione in quanto responsabile del delitto di cui all'art. 323 c.p., per avere egli, al fine di procurare a sè ed al proprio gruppo politico un ingiusto vantaggio, abusato del proprio ufficio di sindaco del comune di Pomezia non autorizzando l'affissione di venticinque manifesti del PDS, sezione di Pomezia e Torvajanica, che criticavano l'amministrazione comunale.
Era emerso che alla richiesta anzidetta di affissione di manifesti - dal contenuto critico verso l'amministrazione comunale, accusata di aver aumentato i costi di servizi di nettezza urbana, trasporti, scuola e viabilità - ed al pagamento dei relativi diritti non aveva fatto seguito l'affissione nei termini imprevisti, negata con ordinanza sindacale del 22-12-1990 in applicazione di un precedente ordine di servizio in data 15-11-1990, con il quale il sindaco aveva disposto che i manifesti di natura politica e di contenuto offensivo fossero affisso soltanto previa sua esplicita autorizzazione. La Corte di appello, senza prendere posizione in ordine alla funzione - non individuabile con esattezza - in concreto esercitata dal sindaco, se, cioè, riconducibile tra quelle proprie dell'Ufficiale di governo ovvero dell'organo dell'ente locale, ha ritenuto che l'ordinanza sindacale del 15-11-1990, "qualificabile come ordine di servizio interno", si connotasse non solo per la sua palese illegittimità - in quanto del tutto priva di base legale, carente di presupposti, manifestamente ingiusta e non motivata - ma anche per la sua abnormità, determinando essa la sospensione di uno dei diritti costituzionalmente garantiti.
Da tali premesse la Corte territoriale ha desunto l'abusività della successiva ordinanza sindacale 22.12.1990, in quanto connotata dalle evidenti strumentalizzazione dell'atto a fini privati e dallo scopo di arrecare danno agli avversari politici, comprimendo il diritto di costoro di esprimere liberamente il proprio pensiero. Nè sarebbe possibile, prosegue la Corte, rinvenire giustificazione in asserite necessità di tutela dell'ordine pubblico, compromesso in epoca recente da alcuni addotti disordini di piazza, recando il manifesto di cui era stata chiesta l'affissione soltanto una critica con evidenti note di sarcasmo e non certo espressioni riconducibili al proposito di istigare la commissione di reati.
Ad escludere l'elemento soggettivo, in concreto testimoniato dalle finalità perseguite dal sindaco, non valeva il concomitante convincimento di costui di agire anche nell'interesse della collettività del reato in esame non è richiesto che la finalità privatistica sia perseguita in via esclusiva.
Ha proposto ricorso per cassazione il EL, denunciando con unico mezzo l'illogicità e la contraddittorietà della motivazione laddove i giudici di merito, pur permettendo che l'indagine in ordine alla sussistenza dell'elemento psicologico dell'abuso di ufficio non può che muovere dai motivi o fini che avevano indotto il soggetto ad emanare il provvedimento, non avevano sviluppato l'indagine in tale direzione, ma avevano desunto tale elemento dalla constatazione che sul piano oggettivo era stata dimostrata sotto diversi profili la sicura illegittimità del provvedimento amministrativo, in base al quale non era stata poi autorizzata l'affissione di alcuni manifesti predisposti dal partito democratico della sinistra. Lacuna, questa, quanto mai rilevante, poiché solo l'esplicita finalità impressa dall'agente alla sua condotta rappresenta l'elemento tipizzante dell'abuso di ufficio e consente di individuare il dolo specifico tipico di tale delitto, e, quindi, di qualificare come reato la strumentalizzazione dell'ufficio eventualmente accertata in chiave oggettiva.
A tal riguardo l'imputato ha ribadito, così sottolineando l'illogicità della decisione, di aver agito nell'adempimento di doveri propri della sua qualità di ufficiale di governo, che gli competevano come sindaco di un comune (Pomezia) sprovvisto di un commissariato di PS, a ciò indotto dagli episodi di vandalismo che si erano verificati in epoca recente, di tale gravità da giustificare un intervento moderatore e preventivo. In particolare a causa del contenuto provocatorio dei manifesti legittimamente poteva essere limitato l'esercizio del diritto di manifestazione del pensiero ai fini del rispetto dell'ordine e della convivenza civile, cosicché il danno ingiusto, evidenziato nella sentenza impugnata, ma non voluto dall'imputato, si qualificava soltanto come una conseguenza accessoria del fine legittimo perseguito dall'agente e volto alla tutela dell'ordine pubblico. L'esposta censura non può essere condivisa.
Questa Corte è chiamata a decidere non solo sulla fondatezza del mezzo proposto dal ricorrente, concernente la sussistenza dell'elemento soggettivo del contestato reato, ma anche della correttezza secondo il tenore della sopravvenuta legge 16 luglio 1997 n. 237, della qualificazione di abuso di ufficio conferita in sede di merito all'episodio incriminato (art. 25 Cost;
3 c.p.). La cennata legge, che ha innovato profondamente la norma sanzionatoria dell'abuso di ufficio, è di immediata applicazione in quanto più favorevole rispetto alla formulazione dell'art. 323 c.p., nel testo novellato dalla legge 23 aprile 1990 n. 86, stante l'esclusione dal suo ambito di operatività di talune situazioni oggettive. Infatti, il campo della fattispecie penalmente rilevanti, comprensivo, secondo la previgente formulazione della norma, di tutti quei comportamenti che concretizzavano un uso deviato dei poteri funzionali o un illegittimo esercizio dei compiti inerenti ad un pubblico servizio, e che, di conseguenza si risolvevano in una strumentalizzazione oggettiva dell'ufficio, tale da alterare le finalità istituzionali perseguite e da comportare una lesione dei generali principi di buon andamento e di imparzialità dell'azione amministrativa (Cass. 18-8-1993 n. 7764), risulta oggi circoscritto alle attività del pubblico ufficiale che si risolvono in violazioni di legge o di regolamento, ovvero nell'inottemperanza all'obbligo di astensione in presenza di un interesse proprio o di un prossimo congiunto o negli altri casi prescritti, così escludendosi dalla previsione delittuosa l'ipotesi di eccesso di potere quale deviazione del potere discrezionale dal fine tipico dell'atto. Orbene, anche seguendo la nuova impostazione della recente novella legislativa, va condiviso il giudizio di illegittimità tanto dell'atto amministrativo presupposto (15-11-1990), quanto di quello successivo, oggetto del presene esame, che il sindaco ammette di aver adottato quale "ufficiale di governo" in materia di affissione di manifesti di contenuto politico in un comune ove non è istituito un commissariato di pubblica sicurezza.
L'illegittimità del primo risulta accertata con autorità di giudicato (sentenza in data 30 aprile 1992 del Tribunale amministrativo del Lazio) sul rilievo dell'assoluto difetto di motivazione, dovendosi altresì rilevare che il consolidato indirizzo giurisprudenziale, esposto nella richiamata sentenza, trovava una conferma espressa nella violazione dell'art. 3 della legge 7-8-1990 n. 241, recante nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti.
Quanto al secondo provvedimento, specifico è il riferimento del ricorrente all'art. 15, comma secondo, della legge 1 aprile 1981 n.121. Recante la previsione che, "ove non siano istituti commissariati di polizia, le attribuzioni di autorità locale di pubblica sicurezza sono esercitate dal sindaco quale ufficiale di governo". Le funzioni qui prese in considerazione attengono, quindi, secondo la prospettazione del ricorrente, alla sicurezza pubblica, rientrante tra le attribuzioni del sindaco nei servizi di competenza statale, quale ufficiale di governo, à termini dell'art. 38, lett. c), della legge 8 giugno 1990 n. 142 (il sindaco, quale ufficiale di governo,
sovraintende - lettera c) - allo svolgimento in materia di pubblica sicurezza e di polizia giudiziaria delle funzioni affidategli dalla legge).
Ma è errato il presupposto difensivo da cui muove il ricorrente, secondo cui egli aveva adottato l'atto amministrativo - implicante un sindacato sul contenuto politico dell'atto - per asserite ragioni di pubblica sicurezza.
Al riguardo va ricordato che la Corte Costituzionale (sentenze 14 - 6 - 1956, n. 1; 29-12-1972 n. 199; 23-1-1974 n. 11) ha dichiarato l'illegittimità costituzionale tanto dell'art. 113 del T.U. D.P.S. - che vietava, senza licenza dell'autorità di p.s., l'affissione di manifesti o avvisi al pubblico - quanto dell'art. 3 della legge 23 - 1- 1941 n. 166, che imponeva la preventiva autorizzazione del Prefetto per l'affissione in luogo pubblico o esposto al pubblico di manifesti di propaganda politica, sociale e culturale. Ciò sul rilievo che le norme anzidette implicano un preventivo esame ed un controllo della autorità sul contenuto dello scritto, certamente non conciliabile con il principio costituzionale della libertà di manifestazione del pensiero.
Negato siffatto potere al Prefetto, in nessun caso si può ritenere che esso rientri tra le attribuzioni del sindaco, sia pure nell'unico caso in cui egli agisca in località priva di commissariato di pubblica sicurezza, per cui sotto tale profilo è del tutto evidente l'illegittimità dell'atto adottato.
Ma alle stesse conclusioni si perviene anche se si volesse qualificare il provvedimento quale ordinanza contingibile ed urgente ed urgente, ovvero quale espressione del generale potere di vigilanza sull'ordine pubblico.
In disparte il rilievo che le ordinanze contingibili ed urgenti hanno come presupposto sia la necessità, intesa come stato di fatto per cui è indispensabile derogare alle norme vigenti, sia l'urgenza, e cioè un'esigenza tale da non consentire il ricorso ai normali strumenti di intervento, va comunque considerato che detti provvedimenti incontrano altresì il limite della prederminazione legislativa riferita (art. 38, comma 2, della legge citata) a specifici settori d'intervento (sanità ed igiene, edilizia e polizia locale) e debbono essere giustificati dal fine, in concreto insussistente, "di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità dei cittadini". Tale previsione legislativa impone, ovviamente, un criterio di proporzionalità (nel caso che interessa neppure adombrato) tra il provvedimento adottato e la gravità del pericolo, nonché quello del minor sacrificio possibile per i privati destinatari rispetto all'interesse pubblico preso in considerazione.
Quanto alla seconda ipotesi la legge conferisce al sindaco soltanto un potere di vigilanza, e non interdittivo, con l'obbligo comunque d'informare il Prefetto;
obbligo che nella specie non risulta adempiuto.
Dal complesso delle esposte considerazioni deriva, quindi, che sotto ogni profilo l'atto adottato dal sindaco di Pomezia era privo di qualunque base legale, e, quindi, abusivo anche alla luce della nuova formulazione legislativa del contestato reato.
Venendo allo specifico motivo di ricorso, con cui si contesta che non sarebbe provocata la sussistenza dell'elemento soggettivo del reato, la critica del ricorrente cede al rilievo che, non potendo il giudice indagare nella psiche dell'agente se non attraverso l'esame degli elementi oggettivi emergenti al processo, la sentenza impugnata si connota, per la sua logicità, laddove desume la consapevolezza e la valontarietà della condotta dell'imputato - qualificata anche dalla carica rivestita e dall'appartenenza ad una fazione politica opposta a quella di cui il manifesto da affiggere era precisa espressione - dal fatto che la stessa era del tutto priva di presupposti legali e di qualsiasi giustificazione, ed inoltre diretta ad ostacolare l'esercizio del civile diritto di critica.
In conclusione la sentenza impugnata resiste alla critica del EL, per cui il ricorso deve essere rigettato, con conseguente condanna dell'imputato al pagamento delle spese processuali.

P.Q.M.

La Corte suprema di cassazione rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali.
Così deciso in Roma, il 29 ottobre 1997.
Depositato in Cancelleria il 20 luglio 1998