Pubblicato il 10/02/2026

N. 00374/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02093/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2093 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Elisabetta Pisani, con domicilio eletto presso il suo studio in Trento, piazza Vicenza n. 8;

contro

Comune di -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro e Federico Trento, con domicilio eletto presso lo studio Antonio Iannotta in -OMISSIS-, S. Marco 4091;

per l’annullamento

del provvedimento di rigetto delle istanze di accesso del signor -OMISSIS- avanzate, rispettivamente, il 5 settembre 2025 e il 15 settembre 2025, ossia il provvedimento del 26 settembre 2025, protocollo n. -OMISSIS- del Comune di -OMISSIS-;

per accertamento

del diritto del ricorrente all’accesso a tutti gli atti e ai documenti oggetto delle predette istanze, e all’intero incartamento (atti e documenti) relativo all’attuazione delle assegnazioni in base alla graduatoria definitiva del Bando ERP 2022 del Comune di -OMISSIS-:

- tutti i provvedimenti di assegnazione di alloggi aventi le specifiche caratteristiche previste dall’art. 10 del regolamento regionale n. 4 del 2018 per un nucleo composto da una persona, adottati tra la data di approvazione della graduatoria e sino alla data di cessazione della sua validità;

- il provvedimento di annullamento e/o revoca in autotutela della graduatoria definitiva del Bando ERP 2022;

- l’elenco degli alloggi di proprietà o nella disponibilità del Comune di -OMISSIS- disponibili a bando, aventi le specifiche caratteristiche previste dall’art. 10 del regolamento regionale n. 4 del 2018 per un nucleo composto da una persona, alla data di formazione della graduatoria e nell’attualità;

per la condanna

dell’amministrazione, ai sensi dell’art. 116, comma 4, c.p.a., all’esibizione, entro il termine di trenta giorni, di tutta la documentazione sopra elencata e non resa disponibile;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2026 il dott. EA ZZ e uditi per le parti i difensori Vidali, in sostituzione dell’avv. Pisani, e Ongaro;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il ricorrente, soggetto invalido permanente al 85% ed attualmente seguito dal centro di salute mentale di -OMISSIS-, ha partecipato al bando comunale per l’assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica (ERP) anno 2022, risultando collocato in posizione n. 107 della graduatoria definitiva, con punti -OMISSIS-,00.

Lo stesso, trascorsi oltre due anni senza ricevere alcuna notizia, ha inviato, per il tramite del proprio legale, una prima PEC il 13 maggio 2025 per chiedere al Comune le ragioni della mancata assegnazione dell’alloggio relativo alla graduatoria di cui al predetto bando.

2. Il Comune, con nota del 21 maggio 2025, ha fornito un primo riscontro comunicando, in sintesi, quanto segue:

(i) il numero di alloggi disponibili a bando, aventi le specifiche caratteristiche previste dall’art. 10 del regolamento regionale n. 4 del 2018 per un nucleo composto da una persona, non aveva consentito di arrivare alla posizione utile del ricorrente fino a vigenza della graduatoria;

(ii) la Corte costituzionale, con la sentenza 22 aprile 20-OMISSIS-, n. 67, aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 25, comma 2, lett. a), l.r. 39/2017, determinando di fatto l’inutilizzabilità della graduatoria del bando in precedenza pubblicata.

3. Il ricorrente, preso atto della risposta, al dichiarato fine di una « eventuale tutela in giudizio dei propri interessi e diritti », ritenendo di potere vantare « lo stesso il diritto ad un alloggio di edilizia pubblica », ha chiesto, ai sensi dell’art. -OMISSIS-, comma 7, legge -OMISSIS-1/1990, la visione e l’estrazione di copia dei seguenti atti e documenti:

- tutti i provvedimenti di assegnazione di alloggi aventi le specifiche caratteristiche previste dall’art. 10 del regolamento regionale n. 4 del 2018 per un nucleo composto da una persona, adottati tra la data di approvazione della graduatoria e sino alla data di cessazione della sua validità, al fine di valutare la corretta assegnazione degli alloggi sino al momento di validità della graduatoria;

- il provvedimento di annullamento e/o revoca in autotutela della graduatoria definitiva del bando ERP 2022.

4. A integrazione della predetta istanza, in data 15 settembre 2025, il ricorrente ha chiesto anche la copia dell’elenco degli alloggi di proprietà o nella disponibilità del Comune di -OMISSIS- disponibili a bando, aventi le specifiche caratteristiche previste dall’art. 10 del regolamento regionale n. 4 del 2018 per un nucleo composto da una persona, alla data di formazione della graduatoria e nell’attualità.

5. In data 26 settembre 2025, il Comune di -OMISSIS- ha comunicato il « diniego all’accoglimento delle istanze avanzate per la mancanza di un interesse concreto, diretto e attuale » all’ostensione dei documenti richiesti.

6. Avverso tale diniego, il ricorrente è insorto, con atto introduttivo notificato in data 27 ottobre 2025 e depositato in data 7 novembre 2025, per chiedere l’annullamento dello stesso, l’accertamento del diritto all’accesso agli atti indicati nelle due istanze nonché la condanna del Comune all’esibizione e al rilascio dei medesimi atti.

7. Nella circostanza, sono stati formulati due vizi-motivo:

(i) « Violazione di legge. violazione degli artt. 22 e ss., legge n. -OMISSIS-1/1990 nonché degli artt. 2, 6 e ss. d.p.r. n. 184/2006. Violazione dei principi di imparzialità e di buon andamento della p.a. ».

L’accesso sarebbe stato richiesto al fine di poter esercitare in giudizio un proprio diritto o interesse legittimo (accesso c.d. defensionale).

Al riguardo, non potrebbe rilevare che il giudizio sia già pendente o da introdurre, essendo sufficiente la dichiarata intenzione dell’esercizio del diritto a cui è funzionale l’acquisizione documentale.

Il diniego si fonderebbe su un motivo del tutto apodittico, in quanto basato sul mero rilievo per il quale la preannunciata volontà di tutelare in giudizio i propri diritti, nascenti dall’utile collocazione in graduatoria del ricorrente, sarebbe preclusa dalla pretesa inutilizzabilità della graduatoria medio tempore intervenuta.

La tesi sarebbe errata da un duplice punto di vista: il Comune avrebbe dovuto assumere atti formali per far constare l’annullamento in autotutela ovvero la revoca; le assegnazioni di alloggi avvenute sulla base della graduatoria ritenuta inutilizzabile porrebbero il ricorrente nelle condizioni di valutare la loro legittimità e, per contro, l’illegittimità della mancata assegnazione a sé di un alloggio radicando anche un diritto al risarcimento del danno da responsabilità precontrattuale;

(ii) « Eccesso di potere. Mancanza o insufficienza della motivazione. Omesso preavviso di avvio del procedimento di rigetto e difetto di istruttoria ».

L’amministrazione non avrebbe debitamente chiarito in ragione di quale superiore interesse abbia ritenuto di poter negare un accesso agli atti avente natura dichiaratamente difensiva.

Tale accesso, infatti, sarebbe volto a verificare, nell’ambito di un travagliato iter di approvazione ed applicazione della graduatoria per gli alloggi di edilizia pubblica, il rispetto della graduatoria medesima e, soprattutto, la correttezza dell’immissione dei richiedenti alloggio, con specifico riferimento agli alloggi aventi le caratteristiche previste dall’art. 10 del regolamento regionale n. 4 del 2018 per un nucleo composto da una persona, peraltro portatrice di invalidità civile, come è il ricorrente.

In caso di sopraggiunti ragioni di illegittimità di un precedente atto amministrativo, il venir meno della sua efficacia dovrebbe essere comunque subordinato ad un provvedimento formale dell’amministrazione che l’ha emesso.

8. Il Comune si è costituito in giudizio con atto di mera forma in data 18 novembre 2025 per poi depositare solo in data 9 gennaio 2026 un atto intestato « memoria di replica » ove ha contraddetto le doglianze del ricorrente, concludendo per il rigetto del ricorso.

In pari data, anche il ricorrente ha depositato una memoria ove, dopo aver rilevato l’omesso deposito dei documenti e della memoria difensiva ex art. 73 c.p.a. da parte del Comune, non effettuato fino quel momento, ha eccepito l’inammissibilità della memoria comunale ritenuta un mezzo per eludere i termini di legge con conseguente palese violazione del contradditorio.

9. Alla camera di consiglio del 22 gennaio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso merita l’accoglimento per la fondatezza di entrambi i motivi così come esposti e sintetizzati nella parte in fatto.

2. Innanzitutto, occorre avere presente i principi statuiti dal Consiglio di Stato e, in particolare, dall’Adunanza Plenaria, la quale è intervenuta più volte sul tema del c.d. accesso documentale difensivo, ossia sulla tipologia di accesso al quale può essere ricondotto quello in discorso, almeno stando alla qualificazione che il ricorrente gli ha voluto attribuire.

Nello specifico, si ritiene che rilevino quelli che di seguito si riportano testualmente:

« a) in materia di accesso difensivo ai sensi dell’art. -OMISSIS-, comma 7, della l. n. -OMISSIS-1 del 1990 si deve escludere che sia sufficiente nell’istanza di accesso un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l’ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare;

b) la pubblica amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo adìto nel giudizio di accesso ai sensi dell’art. 116 c.p.a. non devono invece svolgere ex ante alcuna ultronea valutazione sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all’autorità giudiziaria investita della questione e non certo alla pubblica amministrazione detentrice del documento o al giudice amministrativo nel giudizio sull’accesso, salvo il caso di una evidente, assoluta, mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell’accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla l. n. -OMISSIS-1 del 1990 » (Cons. Stato, Ad.Plen., 18 marzo 2021, n. 4).

Al riguardo, si osserva che il primo principio, quello espresso alla lettera a), circoscrive la portata dell’esercizio del diritto di accesso difensivo e deve essere tenuto in debito conto al fine di verificare la sussistenza di ragioni ostative allo stesso.

Nella fattispecie concreta, non possono esservi dubbi sul fatto che l’interesse dell’istante sia diretto, concreto e attuale in quanto l’ostensione dei documenti richiesti è un presupposto ineludibile per valutare la lesione di una propria situazione giuridica e conseguentemente attivarsi per la tutela della stessa.

Il ricorrente non ha genericamente manifestato l’intendimento di esercitare i propri diritti in sede giudiziale ha piuttosto esplicitato la volontà di far valere « il suo diritto ad un sindacato giurisdizionale dell’operato del Comune resistente, quantomeno in termini di diritto al risarcimento del danno da responsabilità precontrattuale ».

Tale volontà emerge in nuce , seppure con chiarezza, nella nota del 15 settembre 2025, ove lo stesso ricorrente, dopo avere sintetizzato e preso atto del contenuto della prima risposta negativa dell’amministrazione, ha sottolineato che era suo interesse, « ai fini della preannunciata verifica di dette circostanze, avere altresì contezza della consistenza numerica degli alloggi disponibili a Bando, aventi le specifiche caratteristiche previste dall’art. 10 del Regolamento regionale n. 4 del 2018 per un nucleo composto da una persona, con riferimento sia a quelli già oggetto di assegnazione, sia quelli disponibili all’atto della formazione della graduatoria, sia successivamente resi disponibili ».

L’obiettivo del ricorrente non è mai stato un controllo generalizzato sull’operato dell’amministrazione bensì quello di avere cognizione dei documenti per accertare le responsabilità della medesima nei suoi riguardi, la quale non può escludersi per il sol fatto che il bando ERP 2022 si sia concluso con una graduatoria e con la conseguente assegnazione degli alloggi comunali ai partecipanti asseritamente collocatisi in posizione utile.

Vero è che la graduatoria è stata stilata sulla base di una norma dichiarata incostituzionale, tuttavia è altrettanto vero che, per effetto della medesima graduatoria, hanno potuto avere accesso all’alloggio altri soggetti che hanno continuato a fruirne e, tra i quali, seppure teoricamente, avrebbe potuto rientrare il ricorrente.

Sul punto, in disparte il tema dell’utilità di un annullamento in autotutela dell’atto amministrativo, formato utilizzando i parametri fissati da una disposizione di legge dichiarata incostituzionale, rimane il dato obiettivo che la questione della conseguenze di siffatta declaratoria non è stata affatto esplicitata nelle comunicazioni dell’amministrazione le quali, pertanto, sono quantomeno carenti sotto il profilo motivazionale facendo inizialmente riferimento a un vago concetto di “inutilizzabilità” e asserendo poi che « la graduatoria del Bando ERP 2022 non risulta più vigente ».

Ad ogni modo, l’ipotesi di un eventuale inserimento del ricorrente nella graduatoria, per effetto di una corretta interpretazione dei criteri allora in vigore, dovrà essere dimostrata e sostenuta esaminando i documenti dei quali è stata richiesta l’ostensione all’amministrazione al fine di essere poi sottoposta alla valutazione del giudice che verrà investito della controversia.

Ciò però trascende il giudizio sull’accesso agli atti ove, si ribadisce, occorre limitarsi a “ un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare ”, vaglio che, nel caso in esame, è stato effettuato nei termini sopra esposti con esito positivo.

3. Alla luce delle considerazioni che precedono, il ricorso va accolto.

L’ente territoriale provvederà all’ostensione dei documenti richiesti entro il termine di giorni trenta dalla notificazione o dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza.

Per il caso di ulteriore inottemperanza, si nomina, quale commissario ad acta , il Prefetto di -OMISSIS-, con facoltà di subdelega a un funzionario della Prefettura, che provvederà nei successivi trenta giorni.

4. Le spese di giudizio seguono la regola della soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, accerta il diritto del ricorrente all’accesso agli atti richiesti e condanna l’amministrazione resistente a provvedere all’esibizione dei medesimi entro il termine di giorni trenta dalla notificazione o dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza.

Per l’ipotesi di ulteriore inottemperanza, nomina, quale commissario ad acta , il Prefetto di -OMISSIS- che provvederà nei successivi trenta giorni.

Condanna la parte resistente a rifondere le spese di giudizio a favore della parte ricorrente, che liquida in euro 2.000 (duemila/00), oltre a spese generali, c.p.a., i.v.a., se dovuta, e importo del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in -OMISSIS- nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

ZI LA, Presidente

EL RB, Primo Referendario

EA ZZ, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EA ZZ	ZI LA

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.