Pubblicato il 04/05/2026

N. 00168/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00133/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 133 del 2026, proposto dalla signora ER ON, rappresentata e difesa dagli avvocati Luca De Pauli e Bianca Almacolle, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Udine, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Elda Massari, Massimo Bisiach e Alessandro Pampagnin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

dell’Asid s.a.s. di ZA IB & C., non costituita in giudizio;

per l’accertamento

dell’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Udine sull’istanza del 19 gennaio 2026 di adozione di provvedimenti di vigilanza e ripristino della legalità in merito all’occupazione del suolo pubblico e degli stalli per il parcheggio riservati ai residenti nella zona di Via Pelliccerie e Via Paolo Sarpi, Udine;

nonché per l’annullamento del diniego di accesso agli atti opposto dal Comune di Udine con nota-provvedimento del 18 febbraio 2026 in riscontro all’istanza di accesso agli atti trasmessa dalla ricorrente il 19 gennaio 2026 e precisata in data 13 febbraio 2026;

nonché per l’annullamento, previa sospensione dell’esecutività,

a) del Piano Urbano del Traffico del Comune di Udine approvato con Delibera d’ordine della Giunta Comunale del Comune di Udine n. 161 del 12 marzo 2002 e con Delibera del Consiglio Comunale del Comune di Udine n. 110 del 2 settembre 2002, e s.m.i., inclusi i relativi allegati;

b) della delibera del Consiglio Comunale del Comune di Udine n. 14 del 28 marzo 2022;

c) dei disciplinari per la circolazione e la sosta nell’Area Pedonale e nella ZTL del Comune di Udine approvati con deliberazioni di Giunta Comunale n. 569/2022 e n. 570/2022;

d) della delibera di Giunta Comunale del Comune di Udine n. 72 del 20 febbraio 2024 e dei relativi disciplinari per la circolazione e la sosta nell’Area Pedonale e nella ZTL del Comune di Udine;

e) della delibera di Giunta Comunale del Comune di Udine n. 359 del 23 luglio 2024 e dei relativi disciplinari per la circolazione e la sosta nell’Area Pedonale e nella ZTL del Comune di Udine;

f) delle note comunali del 3 e del 18 febbraio 2026;

g) di ogni altro atto presupposto e/o connesso e/o consequenziale, anche non conosciuto, avente carattere lesivo per la ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Udine;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 aprile 2026 il dott. NI SI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

1. Con ricorso notificato il giorno 18 marzo 2026 e depositato il giorno successivo la ricorrente, residente in [...] a Udine, ricadente in area recentemente trasformata in zona completamente interdetta al traffico veicolare, ha convenuto in giudizio il Comune di Udine per l’accoglimento delle domande di accertamento del silenzio-inadempimento formatosi sull’istanza del 19 gennaio 2026, di annullamento degli atti indicati in epigrafe e di accesso agli atti indicati nella stessa istanza del 19 gennaio 2026 (come precisata il 13 febbraio 2026).

2. In fatto occorre premettere che la ricorrente ha presentato il 19 gennaio 2026 un’apposita istanza-diffida con cui ha chiesto all’Amministrazione di “ porre in essere, entro e non oltre 30 giorni dal ricevimento della presente, tutte le misure necessarie per garantire il pieno e assoluto rispetto delle norme del PUT che regolano la disponibilità di stalli per il carico/scarico nella zona ZTL dedicati ai residenti, nonché delle norme che regolano l’occupazione dello spazio pubblico da parte dei bar e dei ristoranti di Via Pelliccerie ”, e, “ ove quanto sopra non fosse possibile ”, di “ prendere atto dell’assoluta irragionevolezza e non praticabilità delle regole imposte dal PUT, e pertanto […] provvedere, nel più breve tempo possibile, alla modifica dello stesso, quantomeno prevedendo la possibilità di rilasciare dei pass per l’accesso veicolare a Via Pelliccerie in favore dei residenti, e in particolare della IG.ra ON ”.

Contestualmente ha anche formulato un’istanza di accesso a tutti gli atti, provvedimenti, elaborati istruttori e documenti comunque denominati, relativi alla regolamentazione della viabilità e alla classificazione di Via Pelliccerie n. 18.

2.1. Il Comune ha riscontrato l’istanza-diffida con una mail del 3 febbraio 2026 del Servizio Polizia Locale, trasmettendo alcuni documenti ed esponendo che “ In merito alla diffida relativa alla disponibilità degli stalli di carico/scarico in ZTL e alla regolarità delle concessioni di suolo pubblico, questo Comando di Polizia Locale provvederà a intensificare i controlli di rito. Per quanto concerne le restanti richieste, in particolare quelle di competenza dell'Amministrazione comunale, si precisa che le stesse non possono essere oggetto di valutazione da parte dello scrivente Comando. Relativamente all'accessibilità veicolare alla propria residenza della IG.ra ON, si conferma che le misure attuabili al momento sono limitate al rilascio del permesso per il transito e la sosta in ZTL (30 minuti), di cui la signora ON è in possesso ”.

2.2. Il 13 febbraio 2026 la ricorrente, rappresentando che “ in assenza di elementi oggettivi e verificabili che possano garantire l’effettiva disponibilità degli stalli ubicati nella ZTL — come previsto, 24 ore su 24 e 7 giorni su 7 — a favore dei residenti, la problematica segnalata deve ritenersi tuttora irrisolta ”, ha chiesto “ di voler specificare in cosa consisterà, in concreto, l’“intensificazione 11 dei controlli di rito”. In particolare, Le sarei grato se potesse fornirmi informazioni circa:

i. il personale incaricato del monitoraggio delle aree interessate;

ii. la frequenza dei controlli programmati;

iii. l’incremento degli stessi, espresso in termini assoluti o percentuali, rispetto alla situazione attuale;

iv. la data a decorrere dalla quale tali misure verranno effettivamente attuate e, dunque, la data in cui il “cambio di passo” dovrebbe verificarsi.

Tali elementi risultano necessari al fine di valutare se il cambiamento prospettato troverà effettiva applicazione, e da quando”.

2.3. L’Amministrazione comunale ha riscontrato anche tale seconda richiesta il 18 febbraio 2026, rappresentando che “ si conferma la disponibilità di questo Servizio a fornire copia di documenti e atti amministrativi, a fronte di specifica richiesta motivata da parte di soggetti che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata. In merito all'attività di vigilanza, si assicura che questo Comando ha già disposto l’avvio di controlli periodici nelle aree interessate, da parte del personale della Polizia Locale. Tuttavia, si precisa che non è possibile ottemperare alle ulteriori e specifiche richieste di dettaglio tecnico-operativo da Lei formulate; ciò in quanto non sono ammissibili istanze di accesso preordinate a un controllo generalizzato dell'operato della Pubblica Amministrazione ”.

3. Non soddisfatta dall’esito dell’interlocuzione con l’Amministrazione, la ricorrente ha proposto la presente azione, deducendo tre motivi così rubricati:

“ I. Sul silenzio serbato dall’Amministrazione Comunale sull’istanza-diffida presentata dalla IG.ra ON in data 19 gennaio 2026 ”;

“ II. Illegittimità dei provvedimenti impugnati per Violazione di legge (art. 7, comma 1, lett. g), D.Lgs. n. 285/1992; art. 3 Cost., art. 42 Cost., art. 47 17 Cost., art. 97 Cost.) – Difetto dei presupposti – Difetto di istruttoria – Difetto di motivazione – Carenza di potere – Eccesso di potere – Ingiustizia manifesta – Sviamento di potere – Contraddittorietà – Illogicità e irragionevolezza manifesta ”;

“ III. Sull’illegittimità del diniego opposto dal Comune di Udine all’istanza di accesso agli atti presentata dalla Ricorrente in data 19 gennaio 2026 e integrata il 13 febbraio 2026, di cui alla nota a firma della Comm. Dott.ssa Chiappino del 18 febbraio 2026 ”.

La ricorrente ha indi così concluso:

“Tutto ciò premesso e considerato, allora, piaccia all’Onorevole Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli-Venezia Giulia, sede di Trieste:

a) in via cautelare, disporre con provvedimento collegiale ex art. 55 c.p.a., la sospensione cautelare in parte qua dei provvedimenti impugnati in quanto fonte di danno grave ed irreparabile, disponendo per l’adozione dei più idonei provvedimenti cautelari a tutela dei diritti ed interessi di parte ricorrente;

b) nel merito, in via principale, accertare e dichiarare la natura soprassessoria della nota del 3 febbraio 2026, a firma della Comm. Dott.ssa Simonetta Chiappino, e, per l’effetto, accertare e dichiarare l’inadempimento del Comune di Udine rispetto all’obbligo di provvedere sull’istanza-diffida presentata dalla IG.ra ER ON in data 19 gennaio 2026;

per l’effetto, condannare il Comune di Udine a provvedere entro un termine ai sensi dell’art. 34, comma 1, lett. b), c.p.a., e accertare la fondatezza della pretesa dedotta in giudizio ai sensi 23 dell’art. 31, comma 3, e 34 comma 1, lett. c), c.p.a., disponendo l’adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio;

c) nel merito, in via subordinata, e anche con sentenza da rendersi ai sensi dell’art. 60 c.p.a., disporre l’annullamento degli atti impugnati come in epigrafe, in quanto illegittimi giusta quanto come sopra dedotto, con gli accertamenti e le declaratorie connesse e conseguenti;

d) nel merito, in ogni caso, accertare e dichiarare l’illegittimità del diniego opposto dal Comune di Udine, con nota a firma della Comm. Dott.ssa Simonetta Chiappino di data 18 febbraio 2026, all’istanza di accesso agli atti presentata dalla IG.ra ER ON in data 19 gennaio 2026 e integrata in data 13 febbraio 2026, e, per l’effetto, ordinare l’esibizione dei documenti e dei dati richiesti entro il termine di 30 giorni ai sensi dell’art. 116, comma 4, c.p.a.. […] ”.

4. Il Comune si è costituito in giudizio in resistenza al ricorso.

5. Alla camera di consiglio del giorno 22 aprile 2026 la causa è passata in decisione, previo avviso alle parti ai sensi dell’art. 60 cod.proc.amm..

6. Il ricorso è in parte inammissibile (motivo 1), in parte irricevibile (motivo 2) e in parte infondato (motivo 3).

7. Il primo motivo del ricorso, contenente la domanda di accertamento dell’illegittimità del silenzio formatosi sulle istanze della ricorrente (sul rilievo della natura meramente soprassessoria della nota comunale di riscontro del 3 febbraio 2026) è inammissibile perché la richiesta/diffida trasmessa al comune non sollecita l’esercizio di alcuna attività provvedimentale e riguarda invero un’attività puramente e semplicemente materiale e in senso lato organizzativa del Comune di Udine.

Nella richiesta di “ porre in essere, entro e non oltre 30 giorni dal ricevimento della presente, tutte le misure necessarie per garantire il pieno e assoluto rispetto delle norme del PUT che regolano la disponibilità di stalli per il carico/scarico nella zona ZTL dedicati ai residenti, nonché delle norme che regolano l’occupazione dello spazio pubblico da parte dei bar e dei ristoranti di Via Pelliccerie ” la ricorrente ha invero fatto valere, a ben vedere e come correttamente rilevato dalla difesa comunale, un mero interesse di fatto all’esercizio – più assiduo e presente – della vigilanza sull’occupazione degli stalli previsti nei pressi della sua abitazione e sull’occupazione di suolo pubblico da parte degli esercenti della zona.

È quindi condivisibile l’assunto difensivo comunale che l’istanza della ricorrente non è mirata ad ottenere uno specifico provvedimento amministrativo, ma che si tratta, semplicemente, di una lamentela di carattere latu sensu politico/gestoria circa l’asserita carenza di controlli di polizia presso la sua zona di residenza, non ricadente nell’obbligo, da parte dell’amministrazione, di provvedere con provvedimento espresso.

Ne consegue l’inammissibilità dell’azione avverso il silenzio (primo motivo) proprio perché non sussisteva un obbligo di provvedere a fronte della richiesta della ricorrente.

8. L’impugnazione degli atti pianificatori (secondo motivo di ricorso) è invece irricevibile perché tardivamente proposta, come correttamente eccepito dalla difesa comunale.

8.1. Il Comune di Udine ha adottato gli atti impugnati in un lasso di tempo che va dal 2002 al 2024 mentre la ricorrente ha notificato il presente ricorso soltanto il 18 marzo 2026, ovvero ben oltre il termine decadenziale di 60 giorni per impugnare le previsioni del PUD e degli altri atti impugnati ritenute lesive.

8.2. Non è idonea a superare tale tardività la circostanza, dedotta dalla ricorrente, secondo cui il Comune non sarebbe in grado di contrastare efficacemente le violazioni relative all’occupazione di suolo pubblico o all’utilizzo degli stalli a rotazione nelle vicinanze della sua abitazione. Tale prospettazione, infatti, non incide sul momento in cui la lesione si è verificata, né è in grado di determinare una riapertura dei termini per impugnare atti ormai consolidati, rispetto ai quali la lesione si era già perfezionata nella sfera giuridica della ricorrente.

Sembra pure opportuno puntualizzare che, dagli stessi atti dimessi dalla ricorrente, emerge che quest’ultima era consapevole della presunta lesione già da tempo: come evidenziato dalla difesa comunale, ella stessa riconosce che il pregiudizio derivante dagli atti pianificatori si era già manifestato anni prima, come dimostrano le numerose comunicazioni inviate agli assessori comunali - richiamate al punto 16 del ricorso (pp. 8-10) - contenenti contestazioni sulle medesime questioni oggetto dell’odierno giudizio. Ciò conferma anche che la ritenuta lesione della propria sfera giuridica era stata già percepita dalla ricorrente sin dall’adozione del PUT e dei relativi provvedimenti attuativi.

8.3. Né può ritenersi che l’interesse a ricorrere, connesso alla lesione del bene della vita, possa dipendere da sopravvenute contingenze di mero fatto. Eventuali evenienze o esigenze sopraggiunte - ad esempio, l’asserita inadempienza dell’amministrazione comunale ad effettuare i controlli circa l’utilizzo degli stalli e dell’ingombro dei dehors o la necessità dell’interessata di accedere con l’auto alla propria abitazione per ragioni personali o di salute - non incidono sul momento genetico della lesione né sono idonee a riaprire i termini decadenziali per l’impugnazione di atti ormai divenuti inoppugnabili, pena l’aggiramento del termine decadenziale per l’impugnazione.

8.4. Ne consegue, per le anzidette ragioni, l’irricevibilità in parte qua del ricorso (secondo motivo).

9. L’impugnazione del diniego dell’accesso agli atti è invece infondata per due ragioni.

9.1. In primis , perché l’istanza di accesso - nella parte rimasta inevasa e sulla quale la parte ricorrente ha coltivato la presente impugnativa - aveva ad oggetto informazioni e non documenti e perché parallelamente non aveva individuato né lo specifico documento richiesto, né l’interesse all’ostensione.

Infatti, quanto al contenuto dell’istanza ostensiva, chiarito con maggior precisione con la nota del 13 febbraio 2026, la ricorrente ha espressamente e testualmente chiesto semplici “ informazioni circa:

i. il personale incaricato del monitoraggio delle aree interessate;

ii. la frequenza dei controlli programmati;

iii. l’incremento degli stessi, espresso in termini assoluti o percentuali, rispetto alla situazione attuale;

iv. la data a decorrere dalla quale tali misure verranno effettivamente attuate e, dunque, la data in cui il “cambio di passo” dovrebbe verificarsi. Tali elementi risultano necessari al fine di valutare se il cambiamento prospettato troverà effettiva applicazione, e da quando (pag. 11 del ricorso introduttivo).

A ben vedere, l’oggetto della richiesta ostensiva non sono documenti o atti formalizzati posseduti dalla p.a. e specificamente individuati, ma semplici informazioni circa attività materiali o organizzative che non risultano trasfuse in specifici documenti detenuti dall’Amministrazione.

Occorre a questo punto rilevare che, ai sensi dell’art. 22 della l. n. 241/1990, oggetto dell’istanza deve essere un documento amministrativo, intendendosi per esso: “ ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale ”. Si tratta di nozione assai ampia, che, tuttavia, comprende documenti già esistenti nella loro materialità, non essendo accessibili le informazioni in possesso della pubblica amministrazione che non abbiano forma di documenti amministrativo (T.A.R. Calabria, Catanzaro, n. 343/2023).

9.2. In secondo luogo l’istanza era altresì inammissibile perché, così come rilevato nella nota comunale di riscontro, l’istanza della ricorrente altro non era, in realtà, che un inammissibile tentativo di controllo generalizzato dell’attività materiale e organizzativa, più che provvedimentale, dell’ente locale.

Ne consegue, anche per questo secondo profilo, l’infondatezza della dedotta richiesta di informazioni.

10. In conclusione il ricorso deve essere:

- dichiarato inammissibile quanto al primo motivo, per insussistenza dell’obbligo di provvedere;

- dichiarato irricevibile quanto al secondo motivo, per tardività dell’impugnazione;

- respinto quanto al terzo motivo, in quanto infondato.

Le spese di lite, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza e sono perciò poste a carico della ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile, in parte irricevibile e nel resto infondato.

Condanna la ricorrente al pagamento, in favore del Comune di Udine, delle spese di lite che liquida in € 2.000, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 22 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

CA DI de MO di Grisi', Presidente

Manuela Sinigoi, Consigliere

NI SI, Primo Referendario, Estensore

L'SO	IL PRESIDENTE
NI SI	CA DI de MO di Grisi'

IL SEGRETARIO