Pubblicato il 27/02/2026

N. 00422/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03532/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3532 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Michele Cipriani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato domiciliataria ex lege in Firenze, via degli Arazzieri, 4;

per l’accertamento dell’illegittimità

- del silenzio-inadempimento serbato dalla Questura di Firenze sulla domanda di rilascio del permesso di soggiorno per lavoro subordinato e condanna della Questura di Firenze a provvedere sulla domanda di rilascio del permesso di soggiorno per lavoro subordinato avanzata il 03.08.2023

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 il dott. LO VI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente, già titolare di permesso di soggiorno per assistenza minori, presentava in data 03.08.2023 un’istanza diretta ad ottenere la conversione del proprio titolo in permesso di soggiorno per lavoro subordinato.

Tale istanza si indirizzava alla Questura di Firenze ed era finalizzata a consentire al richiedente di stabilizzare la propria posizione giuridica sul territorio nazionale, correlando il proprio soggiorno all’attività lavorativa che, nelle sue allegazioni, dichiarava di svolgere lecitamente.

L’Amministrazione, dopo la ricezione dell’istanza, comunicava in data 12.12.2024 un preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10‑bis della legge n. 241 del 1990, nel quale esponeva le ragioni ostative allora ritenute rilevanti. A seguito della suddetta comunicazione, il ricorrente trasmetteva in data 22.12.2024 una memoria illustrativa, recante osservazioni e documentazione a sostegno della richiesta di conversione.

Successivamente, in mancanza di determinazioni conclusive, il ricorrente depositava una memoria integrativa in data 20.06.2025, nella quale richiamava l’istanza originaria del 03.08.2023. Nella medesima occasione rappresentava che, dalla data di presentazione dell’istanza, era trascorso un periodo considerevole senza che fosse intervenuto un provvedimento definitivo.

In epoca successiva, il ricorrente inviava una comunicazione PEC in data 17.09.2025, con la quale sollecitava la definizione del procedimento amministrativo. Con ulteriore PEC del 30.10.2025, egli segnalava che, a suo avviso, poteva ritenersi decorso il termine per la conclusione del procedimento avviato con l’istanza del 03.08.2023, e richiedeva la definizione della relativa pratica amministrativa.

Nel periodo intercorrente tra la presentazione dell’istanza e le comunicazioni del ricorrente, la Questura rilasciava in favore dell’odierno ricorrente distinti permessi di soggiorno per motivi di giustizia, rispettivamente con validità sino al 30.10.2025 e, successivamente, per il periodo 18.11.2025 – 30.01.2026, in relazione a vicende giudiziarie pendenti.

Tali rilasci intervenivano mentre risultava ancora pendente il procedimento avviato con la domanda del 03.08.2023.

2. Avverso l’inerzia dell’amministrazione il ricorrente ha notificato (il 6.12.2025) ricorso ai sensi dell’art. 31 e dell’art. 117 c.p.a., per la declaratoria della illegittimità del silenzio inadempimento e la condanna dell’amministrazione a provvedere.

Per resistere al gravame si è costituito il Ministero dell’Interno (il 19.12.2025) che ha depositato relazione amministrativa il 29.01.2026.

Alla camera di consiglio del 11 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

3. Il ricorso è fondato.

4. È pacifico agli atti di causa che il ricorrente abbia depositato il 3.08.2023 istanza di conversione del permesso di soggiorno e che il 12.12.2024 l’amministrazione abbia trasmesso preavviso di rigetto.

Nella propria relazione l’amministrazione non contesta tali fatti né l’attuale pendenza del procedimento amministrativo.

La Questura di Firenze, infatti, riferisce che il ricorrente “presentava istanza di rilascio di permesso di soggiorno per motivi di lavoro in data 03.08.2023” e che, all’esito dell’istruttoria, “veniva emessa la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza”, senza menzionare in alcun punto l’adozione di un provvedimento conclusivo ai sensi degli artt. 2 e 3 della legge n. 241 del 1990.

La medesima relazione, nel riepilogare lo stato della pratica, precisa altresì che “l’iter amministrativo si è avviato verso la conclusione”, aggiungendo che l’Ufficio ha ritenuto necessario attendere la scadenza del succitato permesso di soggiorno per motivi di giustizia in corso di validità, al fine di poter definire la procedura relativa all’istanza di lavoro subordinato.

Tale rappresentazione, offerta dalla stessa amministrazione procedente, consente di affermare che la pendenza del procedimento amministrativo non è controversa, risultando documentalmente riconosciuta.

Quanto alle ragioni della mancata conclusione documentale del procedimento, la Questura riferisce di avere sospeso ogni determinazione finale in considerazione del fatto che il ricorrente era nel frattempo titolare di permesso di soggiorno per motivi di giustizia, rilasciato per effetto di autorizzazione dell’Autorità giudiziaria nell’ambito di un procedimento penale in corso, la cui validità, secondo quanto indicato nella relazione, si protrae sino al 30.01.2026.

Secondo l’Amministrazione, tale circostanza avrebbe imposto di attendere la scadenza del titolo così rilasciato al fine di definire l’istanza di conversione.

L’Amministrazione, in altri termini, ricostruisce il quadro fattuale in modo da individuare nella vigenza del permesso per motivi di giustizia la ragione per cui non risultava ancora adottato un provvedimento conclusivo relativo alla domanda del 03.08.2023.

L’Amministrazione non ha inoltre sospeso il procedimento amministrativo né deduce ragioni legali di necessaria sospensione dell’iter procedimentale.

Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale “ a fronte dell'obbligo generale di provvedere, dettato dall'art. 2 della L. 7 agosto 1990, n. 241, con la fissazione a fini acceleratori di un termine di durata massima del procedimento amministrativo, le cause di interruzione o sospensione del termine per provvedere sono tipiche e di stretta interpretazione […], e non lasciano spazio a sospensioni sine die motivate da qualsivoglia esigenza estranea al paradigma normativo che regola la specifica attività amministrativa” (Cons. Stato, Sez. VI, 04/01/2021, n. 40). “ Le cause di interruzione e di sospensione di un procedimento amministrativo sono tipiche, di stretta interpretazione e non lasciano spazio a sospensioni sine die motivate da qualsivoglia esigenza estranea al paradigma normativo che regola l'attività amministrativa ” (Cons. Stato, Sez. V, 02/04/2020, n. 2212).

Nella propria relazione, l’Amministrazione si limita ad affermare che l’iter amministrativo relativo all’istanza del 03 agosto 2023 “si è avviato verso la conclusione” e che l’Ufficio avrebbe “dovuto necessariamente attendere la scadenza del permesso di soggiorno per motivi di giustizia” in corso di validità per definire il procedimento.

Tuttavia, tale affermazione non è seguita da alcuna illustrazione delle ragioni normative, procedimentali o logico‑giuridiche che renderebbero tale attesa necessaria.

Non emergono dalla relazione elementi normativi che subordinino la definizione del procedimento alla scadenza del permesso giudiziario, né risultano richiamate disposizioni regolamentari o istruzioni amministrative che impediscano la conclusione del procedimento di conversione in presenza di un titolo per motivi di giustizia.

Nel quadro normativo vigente, la circostanza che lo straniero sia titolare, in un determinato momento, di un permesso di soggiorno per motivi di giustizia non impedisce, né sotto il profilo strutturale né sotto il profilo funzionale, la definizione del procedimento amministrativo volto al rilascio o alla conversione di un diverso titolo di soggiorno richiesto ad istanza di parte.

Ciò in quanto l’ordinamento non configura la compresenza di più titoli di soggiorno come evenienza ostativa all’adozione del provvedimento finale, né contempla alcuna specifica disposizione che vincoli l’Amministrazione a differire la decisione sino alla scadenza del titolo rilasciato per finalità giudiziarie. Anche nella rappresentazione fornita dalla stessa Questura, la pendenza del permesso per motivi di giustizia emerge unicamente quale dato fattuale connesso a vicende penali in corso, senza che siano esplicitate ragioni normative atte a incidere sul procedimento di conversione.

Le eventuali interferenze tra titoli di diversa natura – amministrativa e giudiziaria – possono essere regolate dall’Amministrazione nel provvedimento finale, sulla base delle valutazioni proprie del caso concreto, senza che ciò comporti o richieda la sospensione del procedimento amministrativo in corso. Pertanto, anche qualora il rilascio del permesso giudiziario fosse stato ritenuto rilevante, tale aspetto avrebbe potuto essere gestito, in piena conformità ai principi di buona amministrazione, solo nella fase conclusiva, mediante adeguata regolazione del rapporto tra i titoli, senza necessità di differire l’adozione dell’atto finale né di imporre al procedimento un arresto non previsto dalla legge.

Restano, pertanto, prive di esplicitazione le ragioni addotte dall’Amministrazione a fondamento della mancata adozione di un provvedimento conclusivo.

Le ulteriori argomentazioni richiamate dall’Amministrazione nella relazione – quali i precedenti penali del ricorrente e le valutazioni di pericolosità sociale operate in altri procedimenti, i pregressi rigetti giurisdizionali resi negli anni 2019 e 2020, il provvedimento espulsivo del Giudice di Pace del 24 giugno 2025, il riferimento ai principi generali dell’azione amministrativa e la produzione di documentazione istruttoria relativa alla posizione complessiva dello straniero – pur descrivendo elementi del suo percorso personale e amministrativo, non vengono collegati dall’Ufficio a circostanze idonee a incidere sulla durata del procedimento avviato il 03.08.2023, né sono rappresentati come fatti sospensivi o impeditivi della sua conclusione.

Per completezza, va altresì precisato che le circostanze richiamate dall’Amministrazione – quali i precedenti penali, le pregresse decisioni giurisdizionali, il provvedimento espulsivo, i principi generali dell’azione amministrativa e la documentazione prodotta – potranno eventualmente assumere rilievo nella fase di merito dell’attività discrezionale o nella eventuale futura valutazione di legittimità del provvedimento conclusivo, una volta che esso sarà adottato. Tuttavia, esse non interferiscono con la diversa e preliminare questione oggetto del presente giudizio, che riguarda esclusivamente l’accertamento del silenzio‑inadempimento sull’istanza del 03.08.2023 e la verifica del rispetto dell’obbligo dell’Amministrazione di pronunciarsi entro i termini di legge.

Parimenti, non assume rilievo ai fini del presente giudizio l’avvenuta comunicazione dei motivi ostativi ai sensi dell’art. 10‑bis della legge n. 241 del 1990, poiché tale atto ha natura meramente interlocutoria e non è idoneo a concludere il procedimento, né può essere equiparato ad un provvedimento espresso. La sua adozione, pur costituendo una fase procedimentale rilevante, non elide l’obbligo dell’Amministrazione di pronunciarsi, né vale a escludere la configurabilità del silenzio‑inadempimento una volta spirati i termini per la conclusione del procedimento.

Sul punto basti richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo il quale “ il preavviso di rigetto, in quanto atto meramente interlocutorio, non è idoneo ad assolvere all'obbligo dell'Amministrazione di concludere il procedimento con una determinazione espressa. Pertanto, il silenzio serbato dall'Amministrazione su un'istanza di permesso di costruire accompagnata da una proposta di convenzione deve qualificarsi come silenzio inadempimento, ed è esperibile l'azione ex artt. 31 e 117 c.p.a. per ottenere la dichiarazione dell'illegittimità dell'inerzia e l'ordine di provvedere ” (T.A.R. Sicilia Catania, Sez. V, Sentenza, 12/09/2025, n. 2639; conformi T.A.R. Puglia Bari, Sez. III, 25/01/2021, n. 147; T.A.R. Lazio Roma, Sez. II bis, 09/04/2019, n. 4681; T.A.R. Lombardia Milano, Sez. I, 23/01/2018, n. 189).

Sussistono nel caso di specie i presupposti di ammissibilità del rito previsto dall'art. 31 del codice del processo amministrativo, costituiti dalla titolarità in capo al soggetto istante di una posizione qualificata che legittimi la richiesta e dal decorso del termine di conclusione del procedimento con conseguente formazione del silenzio.

Sussiste, pertanto, l'ulteriore condizione, rappresentata dal decorso del predetto termine di conclusione del procedimento, senza che l'Autorità intimata si sia espressamente pronunciata sull'istanza della ricorrente.

5. Il ricorso avverso il silenzio deve quindi essere accolto, ordinando al Ministero dell’Interno – Questura di Firenze di pronunciarsi espressamente sulla istanza del ricorrente, nel termine di trenta giorni dalla comunicazione o notifica della presente sentenza.

6. Per il caso di persistente inadempienza, il Collegio si riserva la nomina di un commissario ad acta su istanza dell’interessato.

7. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto:

a) dichiara l’illegittimità del silenzio inadempimento formato sulla istanza del ricorrente, come descritta in motivazione;

b) condanna l’Amministrazione a provvedere sulla istanza del ricorrente entro 30 giorni dalla comunicazione della presente sentenza.

Condanna il Ministero dell’Interno al pagamento delle spese di lite in favore dell’avv. Michele Cipriani, dichiaratosi antistatario, che liquida in euro 1.000,00 (mille/00), oltre spese e oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità del ricorrente.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

SA RI, Presidente

Andrea Vitucci, Primo Referendario

LO VI, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LO VI	SA RI

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.