Pubblicato il 30/03/2026

N. 00443/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00975/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 975 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
MA OF, rappresentata e difesa dall'avvocato UR Ballerini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

COMUNE DI BERGAMO, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Silvia Mangili, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

BERGAMO MERCATI S.P.A., rappresentato e difeso dagli avvocati Yvonne Messi, Fabio Franchina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad opponendum
RO AR Di RR, DA AR Di RR, IE AR Di RR, IA AR Di RR, TA AR Di RR, RE AR Di RR, RD RI FA, rappresentati e difesi dall'avvocato Andrea Pontenani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

della deliberazione del consiglio comunale 16 ottobre 2023 n. 59 di adozione del PGT.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da OF MA il 2 dicembre 2024:

della deliberazione del consiglio comunale Bergamo 11 aprile 2024 n. 26 di approvazione del PGT.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Bergamo e di Bergamo Mercati S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 la dott.ssa ZA PP e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso introduttivo del presente giudizio la ricorrente agisce per l’annullamento della deliberazione del consiglio comunale del Comune di Bergamo n. 59 del 16 ottobre 2023 di adozione del Piano di Governo del Territorio (di seguito, breviter , PGT) e, con successivi motivi aggiunti, per l’annullamento della deliberazione del consiglio comunale del Comune di Bergamo n. 26 dell’11 aprile 2024 di approvazione definitiva del PGT.

2. In punto di fatto la vicenda può essere così sinteticamente ricostruita.

A partire dal 1953 diverse aree di proprietà della famiglia AR sono state destinate dal Comune di Bergamo alla realizzazione di opere pubbliche.

Più in particolare, nel 1953, al fine di evitare l’espropriazione di un’ampia area di 24.435 mq, la famiglia AR alienava detta area al Comune di Bergamo per l’edificazione del macello comunale ad un prezzo reputato esiguo rispetto all’effettivo valore di mercato. Parte dell’area, veniva successivamente destinata dall’Amministrazione comunale ad ospitare un luna park .

Successivamente, la famiglia AR subiva l’esproprio di terreni necessari alla realizzazione del mercato ortofrutticolo nell’area di via Borgo Palazzo.

In seguito, il Comune di Bergamo vendeva – ad un prezzo di gran lunga superiore a quello d’acquisito - l’area destinata al luna park collocando l’opera in diversa zona.

Finché, con il nuovo PGT, nell’area indicata come collocazione del luna park è stata prevista la realizzazione di un ampiamento del mercato ortofrutticolo.

La localizzazione del luna park veniva invece prevista in diversa area, ancora una volta di proprietà della ricorrente, descritta come Area di servizio di progetto per la cultura e il tempo libero, così come risulta dal Catalogo dei servizi di progetto, all’interno del quale l’area della ricorrente è classificata come giostre .

In buona sostanza, il nuovo PGT confermava l’insediamento del mercato ortofrutticolo, individuandone un’area per il relativo ampliamento, al contempo individuando un’area specifica per il luna park.

3. La ricorrente, in qualità di comproprietaria delle aree in questione, si duole, con ricorso introduttivo, della scelta del PGT adottato di localizzare il luna park nell’area ricompresa dal PGT previgente nell’UMI1 dell’Ambito di Trasformazione AT_e/i/s27. Più precisamente, nel PGT adottato l’area in questione è stata inquadrata come Cs1- Servizi per la cultura e per il tempo libero .

Il ricorso introduttivo è affidato ai seguenti motivi di censura:

a) violazione dell’art. 9 del d.P.R. 327/2001 , per aver l’amministrazione immotivatamente reiterato il vincolo preordinato all’esproprio apposto dal PGT vigente sin dal 14 maggio 2010 ai fini della realizzazione del nuovo palazzetto dello sport e del parco urbano come previsto dall’Ambito di Trasformazione AT_e/i/s27;

b) eccesso di potere per illogicità manifesta in ragione dell’irragionevolezza della scelta urbanistica di localizzare il luna park nell’area della ricorrente pur a fronte di ipotesi alternative a disposizione dell’Amministrazione;

c) violazione dell’art. 1 del d.P.R. 327/2001 per aver l’Amministrazione piegato l’esproprio al perseguimento di un obiettivo, ovverosia la speculazione immobiliare, diverso da quello previsto dalla legge, sviando il potere espropriativo dalla sua funzione.

4. A seguito dell’adozione del PGT la ricorrente presentava in data 22 dicembre 2023 l’osservazione rubricata al n. 219.

La ricorrente rilevava che illegittimamente veniva reiterato vincolo espropriativo finalizzato alla realizzazione del luna park , integrando palese sviamento in ragione del fatto che il Comune al tempo aveva già espropriato aree di proprietà della ricorrente allo scopo di destinarle a mercato ortofrutticolo, salvo poi ridestinarla come luna park e da ultimo alienarla a prezzo rilevante, con notevole guadagno.

Inoltre l’osservazione rilevava l’illegittimità della scelta, che finiva per localizzare il luna park a ridosso della Villa La Gargana , soggetta a vincolo monumentale, in quanto villa storica ottimamente conservata.

Le controdeduzioni comunali hanno respinto la richiesta di liberare l’area della ricorrente dalla destinazione a luna park , ma si autoqualificano come parziale accoglimento dell’osservazione, in quanto ampliano le destinazioni di interesse pubblico ammesse: “ Il PGT adottato localizza sulle aree di proprietà dell’osservante un nuovo servizio Cs1- Servizi per la cultura e per il tempo libero, riconfermando la vocazione ad attrezzatura pubblica già prevista dal PGT vigente (UMI1- AdP Palazzetto dello Sport). Nel dettaglio della localizzazione si rileva che l’area individuata risulta in stretta adiacenza alla realizzanda nuova viabilità a cura di RFI e che la medesima è ulteriormente separata dalla citata Villa La Gargana da altro consistente lotto di proprietà di terzi. Con riferimento alla contestata specifica destinazione a “CS1-servizi per la cultura e per il tempo libero” si ritiene opportuno ampliare la previsione sostituendo la suddetta destinazione con la destinazione “Servizi multifunzione (Tn3- Cs1)” per tutta l’area di proprietà dell’osservante e, anche in coerenza con quanto disposto per l’osservazione n. 138, a tutto il limitrofo comparto destinato a servizi, introducendo la corrispondente modifica alla tavola “PDS02- Disciplina del Piano dei Servizi”. Quanto sopra al fine di gestire in modo organico e più flessibile tutte le funzioni ritenute opportune nell’area, anche con riferimento alle ricadute sul contesto. In merito alla presunta reiterazione del vincolo preordinato all’esproprio, si precisa che nel PGT vigente le aree erano ricomprese all’interno dell’Ambito di Trasformazione AT_27 del Documento di piano le cui previsioni, ai sensi dell’art. 8 comma 3 della LR 12/2005, non producono effetti diretti sul regime giuridico dei suoli ”.

5. Con ricorso per motivi aggiunti la ricorrente ripropone in termini di illegittimità derivata i motivi dedotti con ricorso introduttivo, e lamenta altresì alcuni vizi propri della deliberazione consiliare di approvazione del PGT. Più nello specifico è dedotta:

“1. Violazione art. 8 legge regionale n. 12/2005; violazione art. 9 DPR n. 327/2001”, per aver la stessa amministrazione dato atto, in sede di controdeduzioni, della reiterazione del vincolo espropriativo in ragione della riconfermata vocazione ad “ attrezzatura pubblica già prevista dal PGT vigente (UMI1 – AdP Palazzetto dello Sport) ” pur in assenza di motivazione e previsione di specifica indennità;

“2. Violazione art. 13 legge regionale n. 12/2005”, per aver omesso ogni motivazione circa la presenza di Villa La Gargana, che connota in maniera particolare il contesto e la cui rilevanza sarebbe riconosciuta anche dai provvedimenti comunali;

“ 3. Ulteriore violazione art. 13 legge regionale n. 12/2005 ”, derivante dalla circostanza che in sede di approvazione definitiva la disciplina dell’area della ricorrente è stata modificata in assenza di specifica richiesta/osservazione sul punto.

6. Si sono costituiti in giudizio Bergamo Mercati S.p.A., nella qualità di gestore del mercato ortofrutticolo nonché di proprietaria dell’area utilizzata per gli spettacoli viaggianti (i.e. il luna park ), ed il Comune di Bergamo, insistendo per l’infondatezza del ricorso.

7. Sono intervenuti in giudizio, ad opponendum , RO AR di RR, DA, AR di RR, IE AR di RR, IA AR di RR, TA AR di RR, RE AR di RR e RD RI FA, nella qualità di comproprietari per quota indivisa, unitamente alla ricorrente, delle stesse aree oggetto di ricorso ed incise dagli atti di pianificazione impugnati.

8. All’udienza pubblica del 17 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Il ricorso introduttivo, come integrato dai motivi aggiunti, è infondato per le motivazioni che di seguito si espongono.

10. In primo luogo, è da ritenersi infondato il primo motivo del ricorso (e dei motivi aggiunti), non ricorrendo la fattispecie della reiterazione dei vincoli preordinati all’espropriazione.

Nonostante la non perspicua formulazione delle controdeduzioni del Comune, nella fattispecie non si assiste alla reiterazione di un vincolo preordinato all’esproprio, perché viene in realtà apposto, per la prima volta, un vincolo sostanzialmente espropriativo con contenuto del tutto diverso da quanto previsto dal previgente PGT.

L’area della ricorrente era infatti destinata alla realizzazione, quale “ prestazione pubblica attesa ”, di un nuovo Palazzetto dello Sport ( UMI1- AdP Palazzetto dello Sport ). Più precisamente, tale opera pubblica integrava le prestazioni pubbliche attese a carico del Piano Attuativo dell’ambito di trasformazione sopra indicato, come si evince dalla relativa scheda di progetto (cfr. doc.19 parte ricorrente).

Si trattava di prestazioni che, essendo aggiuntive rispetto alle opere di urbanizzazione e a totale cura e spese della proprietà in sede di attuazione mediante Piano Attuativo, fuoriuscivano da qualsivoglia procedura espropriativa. La previsione delle stesse nello strumento urbanistico non costituiva apposizione di vincolo espropriativo, ma esplicitazione della contropartita attesa a favore della collettività a fronte della concessione di diritti edificatori ai privati.

Il PGT approvato, invece, prevede l’apposizione di un vincolo espropriativo con la diversa e più ampia destinazione di “Servizi multifunzione (Tn3- Cs1)”.

In definitiva, non sussiste reiterazione del vincolo espropriativo qualora l’area risulti gravata da una destinazione sostanzialmente diversa da quella impressa nel precedente strumento urbanistico, com’è nel caso di specie, in quanto la reiterazione presuppone la continuità sostanziale tra la precedente scelta di pianificazione e quella successivamente espressa dall’amministrazione.

11. Parimenti, non sono condivisibili le censure di eccesso di potere formulate nel ricorso introduttivo e nei motivi aggiunti in relazione al mancato recepimento nel PGT delle ipotesi alternative di allocazione del luna park , asseritamente a disposizione dell’amministrazione comunale.

Al riguardo, basti ricordare che le scelte urbanistiche sono caratterizzate da ampia discrezionalità, sindacabile dal giudice amministrativo solo per errore di fatto, manifesta irrazionalità, intrinseca contraddittorietà, o quando la destinazione di specifiche aree risulti confliggente con situazioni che abbiano ingenerato affidamenti ed aspettative qualificate. Tra queste situazioni rientrano le convenzioni di lottizzazione, gli accordi di diritto privato tra Comune e proprietari, i giudicati di annullamento di dinieghi di titoli edilizi, e l’accertamento dell’illegittima formazione del silenzio-rifiuto sulla domanda di rilascio di un titolo edilizio.

In mancanza di tali circostanze legittimanti non è configurabile un’aspettativa differenziata ad una destinazione edificatoria non peggiorativa di quella pregressa, ma sussiste solo la generica aspettativa di qualunque proprietario che aspiri all’utilizzazione più proficua del suo immobile, posizione cedevole rispetto agli interessi pubblici perseguiti dall’amministrazione (v. Cons. Stato, sez. V, 08/01/2024, n° 256).

Ne consegue che le asserite proposte di diversa allocazione del luna park , unitamente alla personale preferenza della ricorrente relativa ad una localizzazione più decentrata, non possono condizionare la scelta dell’amministrazione comunale .

In concreto la localizzazione individuata nel PGT resiste alle censure formulate dalla ricorrente sulla base del Wednesbury test , ossia anche se confrontata con il principio giuridico secondo cui una decisione amministrativa è considerata irragionevole se contiene elementi così assurdi che nessuno penserebbe che possano rientrare nei poteri di una pubblica autorità. Il presupposto è che anche una pubblica autorità deve comportarsi come una persona ragionevole.

Orbene, dalla lettura dei dati documentali, e in primo luogo della Relazione illustrativa generale del PGT approvato, appare evidente che la scelta urbanistica sia stata dettata dall’obiettivo di migliorare l'ambiente urbano attraverso la trasformazione e la riqualificazione di una zona degradata e sottoutilizzata, e l’aggiunta di nuovi spazi di uso pubblico.

In tale prospettiva, la scelta urbanistica non appare manifestamente irragionevole, considerando che la localizzazione del luna park viene modificata in ragione della necessità di ampliare l’area relativa al mercato ortofrutticolo, nonché della necessità di coordinare le previsioni localizzative di opere di interesse pubblico succedutesi nel tempo.

La ragionevolezza di una scelta urbanistica, che potrebbe apparire dubbia se osservata attraverso il filtro dell’interesse oppositivo o pretensivo di un singolo proprietario, può invece emergere chiaramente in una visione d’insieme e di lungo periodo, nella quale sono normali e talvolta necessarie rimeditazioni e nuove soluzioni pianificatorie. Occorre dunque non limitarsi ad analisi parcellizzate, per non creare false irragionevolezze amplificando elementi che, solo se isolatamente considerati, potrebbero rivelarsi assurdi e dunque espressione di un agire non consono a una persona ragionevole.

12. Le censure formulate con il terzo motivo del ricorso introduttivo (riformulate anche nei motivi aggiunti) del pari non meritano condivisione.

La ricorrente sostiene che la localizzazione del luna park all’interno dell’area di sua proprietà risponderebbe a una finalità di speculazione immobiliare e non a ragioni di pubblica utilità ai sensi dell’art. 1 del d.P.R. 327/2001.

Trattasi di contestazione generica, che tenta di ricondurre la scelta urbanistica contestata ad una procedura - conclusasi con un accordo bonario - risalente al 1953. Tuttavia, l’ampio intervallo temporale giustifica nuove valutazioni pianificatorie, che rispondono ad esigenze collettive sopravvenute. È vero che i beni trasferiti in passato attraverso accordi bonari possono rivalutarsi nel tempo con vantaggio per la parte che li ha acquisiti, ma in assenza di pattuizioni specifiche l’altro contraente non ha alcuno strumento per ottenere una compensazione o la retrocessione di parte della maggiore utilità.

Pertanto, è da ritenersi del tutto normale che nel tempo siano mutati gli assetti territoriali e le esigenze sociali, economiche ed ambientali, e con esse la necessità di adeguare le dotazioni infrastrutturali da attuarsi mediante nuove previsioni urbanistiche, che in effetti si sono susseguite dal 1953 fino al PGT impugnato. In questo quadro è parimenti del tutto normale che l’amministrazione abbia spostato l’originaria localizzazione delle infrastrutture su aree diverse, destinando ad altre utilizzazioni le aree già acquisite. Tali variazioni non rivelano alcuno sviamento, in quanto rappresentano una legittima ricerca della massimizzazione dell’interesse pubblico.

13. Sono altresì prive di pregio le censure formulate nei motivi aggiunti sui vizi propri della deliberazione consiliare di approvazione del PGT.

14. E’ infondata, in primo luogo, la censura relativa all’asserita carenza di motivazione delle controdeduzioni comunali alle osservazioni al PGT formulate dalla ricorrente.

In generale, va ricordato che “ le istanze e osservazioni proposte dai cittadini e/o proprietari in riferimento agli atti di pianificazione urbanistica non costituiscono veri e propri rimedi giuridici, ma semplici apporti collaborativi e, pertanto, non danno luogo a peculiari aspettative, sicché il loro rigetto o il loro accoglimento, di regola, non richiede una motivazione analitica, essendo sufficiente che esse siano state esami nate e confrontate con gli interessi generali sottesi allo strumento pianificatorio ” (Cons. Stato, sez. IV, 30/05/2025, n. 4729). D’altra parte, l’art. 13 della L.R. 12/2005 non individua un contenuto motivazionale minimo per il rigetto delle osservazioni.

Nello specifico, le controdeduzioni del Comune sono adeguatamente motivate in relazione a tutti i profili portati all’esame (cfr. doc.n.27 della ricorrente), senza utilizzo di formule di mero stile. Per quanto riguarda l’interesse culturale di Villa La Gargana , in assenza di puntuali censure in ordine alla violazione delle tutele contenute nel D.lgs. 42/2004, l’onere di motivazione appare adeguatamente assolto attraverso la constatazione che l’area della ricorrente “ è ulteriormente separata dalla citata Villa La Gargana da altro consistente lotto di proprietà di terzi ”. La distanza attenua infatti l’interesse ad avvalersi del vincolo culturale come schermo per proteggere indirettamente la proprietà privata.

15. E’ poi da ritenersi infondato anche il terzo motivo di ricorso per motivi aggiunti, con il quale è dedotta l’illegittimità del PGT approvato nella parte in cui avrebbe modificato, in assenza di specifica istanza, la disciplina dell’area della ricorrente da CS1 – Servizi per la cultura ed il tempo libero a Servizi multifunzionale Tn3-Cs1 .

La destinazione impressa da ultimo appare infatti migliorativa per la ricorrente, in quanto ampliativa delle funzioni ammesse, e dunque maggiormente idonea ad armonizzare la futura trasformazione con le aree d’intorno. La flessibilità della pianificazione è del tutto logica e ragionevole.

Inoltre, non è corretto affermare che tale modificazione sarebbe avvenuta in maniera unilaterale ed in violazione del procedimento di cui alla L.R. 12/2005. L’amministrazione può utilizzare le osservazioni come spunto per introdurre modifiche non richieste esplicitamente dai proprietari, in quanto non è vincolata al principio della domanda, ma solo a un obbligo di correttezza che esclude modifiche peggiorative o punitive rispetto a quanto richiesto. Con questo limite, le controdeduzioni costituiscono ordinaria espressione della discrezionalità del potere pianificatorio.

In altri termini, il Comune conserva il potere di adeguare le previsioni urbanistiche in ogni fase del procedimento di formazione del PGT, nel rispetto dei canoni guida del piano adottato. Nel caso di specie si è trattato di variazioni di dettaglio, che lasciano inalterati non soltanto l’impianto originario del piano, ma anche gli indirizzi pianificatori delle singole aree. Sostanzialmente, è stata meglio precisata la tipologia dei servizi pubblici a cui l’area della ricorrente è destinata.

16. In conclusione, il ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, va respinto siccome infondato.

17. Le spese del giudizio possono essere integramente compensate tra le parti in considerazione delle peculiarità della vicenda amministrativa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, ed integrato dai motivi aggiunti, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

UR ON, Presidente

ZA PP, Referendario, Estensore

Laura Marchio', Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ZA PP	UR ON

IL SEGRETARIO