N. 00428/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 26/02/2026
N. 00533 /2026 REG.PROV.COLL. N. 00428/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
(Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 428 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
ST NO OD S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Massimiliano Mangano e Lucia Interlandi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico eletto presso lo studio Massimiliano Mangano in Palermo, via Nunzio Morello n. 40;
contro
Comune di Cefalù, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Gaetana Rita Parlato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
Giustizia;
nei confronti N. 00428/2025 REG.RIC.
Edil CO di CO AT, Operazioni e Servizi Portuali Palermo S.r.l.,
Central Parking S.r.l., Piano Torre S.r.l., non costituiti in giudizio;
per l'annullamento
quanto riguarda il ricorso introduttivo:
- della delibera di giunta comunale n. 13 del 23.01.2025 del Comune di Cefalù e della nota prot. 0005781 del 31.01.2025 contenente la comunicazione della valutazione di inammissibilità della proposta della ST NO OD S.p.A.;
- della proposta di delibera di giunta n. 15 del 22.01.2025 dell'Ass.to lavori Pubblici del Comune di Cefalù; quanto al ricorso per motivi aggiunti:
- dei medesimi atti impugnati con il ricorso introduttivo:
- del parere contrario in ordine alla Regolarità contabile a firma del Responsabile del settore Ragioneria del Comune di Cefalù recante data del 16.01.2025 ma privo di numero di protocollo e conosciuto in data 9/5/2025;
- della nota prot. n. 24126 del 08.05.2024 a firma sempre del dott. Gianfilippo Marino
e conosciuta in data 9/5/2025.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Cefalù;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 il dott. AN LI
e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO N. 00428/2025 REG.RIC.
1. Con avviso esplorativo pubblicato in data 30 giugno 2023, il Comune di Cefalù avviava la procedura per l'acquisizione di manifestazioni di interesse finalizzata all'affidamento, con ricorso al project financing ai sensi dell'art. 183, comma 15, del
D.lgs. n. 50/2016, della progettazione ed esecuzione dei lavori di manutenzione del parcheggio di via GI VE e della relativa gestione per la durata di venti anni.
Alla scadenza del termine di presentazione, pervenivano al Comune di Cefalù tre istanze di manifestazione di interesse, rispettivamente della ditta EDIL CO, della società ST NO OD S.p.A. e della costituenda A.T.I. (Operazioni
Servizi Portuali Palermo S.r.l., Central Parking S.r.l. e Piano Torre S.r.l.).
L'Amministrazione comunale, per procedere alla valutazione delle manifestazioni di interesse pervenute, con deliberazione di Giunta Municipale n. 175 del 12.10.2023, istituiva una Commissione di valutazione la quale, all'esito delle operazioni di valutazione, presentava la propria proposta, approvata con Deliberazione di Giunta
Municipale n. 13 del 23.01.2025.
Dall'analisi delle istanze pervenute, l'Amministrazione dichiarava conclusa la procedura, prendendo atto dell'impossibilità di accogliere alcuna delle proposte pervenute, in quanto non conformi ai requisiti richiesti dall'Avviso; in particolare, venivano riscontrate criticità sia sotto il profilo tecnico, in relazione alla realizzabilità dell'opera, sia sotto quello economico-gestionale, con riferimento alla sostenibilità finanziaria dell'intervento e ai costi previsti per la gestione a regime.
2. Con il ricorso notificato il 3 marzo 2025 e depositato il 13 marzo successivo, la società ST NO OD S.p.A. ha impugnato la delibera di giunta comunale n. 13 del 23.01.2025 del Comune di Cefalù e della nota prot. 0005781 del
31.01.2025 contenente la comunicazione della valutazione di inammissibilità della propria proposta.
Deduce le censure di: N. 00428/2025 REG.RIC.
I. ECCESSO DI POTERE PER CONTRADDITTORIETÀ MANIFESTA,
ERRONEITÀ DEI PRESUPPOSTI E TRAVISAMENTO DEI FATTI; DIFETTO DI
ISTRUTTORIA; IRRAGIONEVOLEZZA; VIOLAZIONE ART. 31 DELLE NTA del PRG; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL PUNTO 2) e 6)
DELL'AVVISO.
La valutazione della Commissione, sarebbe viziata per contraddittorietà manifesta, poiché la stessa ha ritenuto il progetto non solo “valutabile” ma ha anche messo in rilievo come lo stesso “soddisfa le richieste dell'avviso in merito alla realizzazione della parte di opere di manutenzione e recupero della struttura”. La Commissione avrebbe individuato un inesistente divieto a proporre la realizzazione di nuove opere,
e ciò anche se le stesse sarebbero state perfettamente coerenti alla normativa urbanistica vigente. Sarebbe del tutto irragionevole e frutto di un difetto di istruttoria la considerazione della Commissione sulla omessa esplicitazione della correlazione della nuova opera con l'attività di parcheggio. Inoltre sarebbe inconducente il riferimento all'art. 31 delle NTA, poiché in relazione alla destinazione d'uso dal punto di vista urbanistico, la ricorrente ha redatto una proposta nel pieno rispetto delle indicazioni riportate nell'avviso esplorativo, non prevedendosi pertanto alcuna variante urbanistica. La posizione assunta nel provvedimento impugnato sarebbe drastica e affrettata, in quanto il Comune, ove anche avesse ritenuto di non voler approvare la proposta della ricorrente nella parte in cui ha previsto le opere aggiuntive in argomento, ne avrebbe potuto chiedere l'espunzione dal progetto.
II. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL'ART. 183 C. 15 DEL DLGS
50/2016; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL'ART. 96, COMMA 4,
D.P.R. N. 207/2010 - ILLOGICITÀ MANIFESTA.
La Commissione sarebbe pervenuta a rilevare delle criticità in ordine all'aspetto economico-gestionale senza procedere ad alcuna valutazione di merito circa la congruità della proposta, la correttezza e la validità degli elementi che sorreggono il N. 00428/2025 REG.RIC.
piano e la sua idoneità allo scopo; né avrebbe contestato i contenuti del PEF proposto, ma si sarebbe semplicemente limitata a sostenere la criticità della proposta sul piano meramente formale.
3. Si è costituito in giudizio il Comune di Cefalù depositando oltre alla delibera di giunta n. 13 del 23.01.2025, il parere contrario in ordine alla regolarità contabile e la nota prot. n. 24126 del 08.05.2024 del Comune di Cefalù, a firma del Responsabile del settore finanziario, indirizzata al Sindaco, al Segretario Generale e al Responsabile
Settore lavori pubblici.
4. Dei suddetti atti la ricorrente ha chiesto l'annullamento con successivi motivi aggiunti depositati il 9 giugno 2025, articolando le censure di:
I. NULLITA' DEL PARERE DI REGOLARITA' CONTABILE NON
FAVOREVOLE EX ART. 21 SEPTIES L. 241/1990, atteso che il parere contrario in ordine alla regolarità contabile sarebbe contenuto in un atto privo di protocollo e di data certa.
II. IN SUBORDINE E SENZA RECESSO; INCOMPETENZA DEGLI ATTI
IMPUGNATI – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE
DELLADELIBERAZIONE DELLA GIUNTA N.
187 DEL 12/10/2023 in quanto dalla produzione documentale della difesa del
Comune, si evincerebbe che la valutazione del PEF e della correlata asseverazione non sarebbero state svolte dalla Commissione ma unilateralmente da uno dei tre componenti della Commissione e, segnatamente, dal Responsabile Settore Ragioneria.
III. IN SUBORDINE E SENZA RECESSO: VIOLAZIONE E FALSA
APPLICAZIONE DELL'ART. 183 C. 15 DEL DLGS 50/2016; VIOLAZIONE E
FALSA APPLICAZIONE DELL'ART. 96, COMMA 4, D.P.R. N. 207/2010 -
ILLOGICITÀ MANIFESTA.
La ricorrente contesta il contenuto della nota n. 24126 del 08.05.2024, articolando le medesime censure sollevate con il secondo motivo di ricorso introduttivo. N. 00428/2025 REG.RIC.
IV. MANIFESTA ILLOGICITA' ED IRRAGIONEVOLEZZA - DIFETTO DI
ISTRUTTORIA – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL'ART. ART.
83, COMMA 9, DEL D.LGS. 18 APRILE 2016, N. 50.
La ricorrente deduce la manifesta illogicità ed irragionevolezza del parere impugnato sui rilievi in ordine alle incongruenze del PEF della ricorrente.
5. Entrambe le parti hanno deposito memorie in vista dell'udienza di merito, all'esito della quale il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
1. Viene in decisione il ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, con il quale la società ricorrente ha chiesto l'annullamento degli atti in epigrafe indicati con i quali il
Comune di Cefalù - prendendo atto dell'impossibilità di accogliere alcuna delle proposte pervenute, in quanto non conformi ai requisiti richiesti dall'avviso esplorativo pubblicato in data 30 giugno 2023 - ha dichiarato conclusa la procedura per l'acquisizione di manifestazioni di interesse finalizzata all'affidamento, con ricorso al project financing ai sensi dell'art. 183, comma 15, del D.lgs. n. 50/2016, della progettazione ed esecuzione dei lavori di manutenzione del parcheggio di via
GI VE e della relativa gestione per la durata di venti anni. In particolare, venivano riscontrate criticità sia sotto il profilo tecnico, in relazione alla realizzabilità dell'opera, sia sotto quello economico-gestionale, con riferimento alla sostenibilità finanziaria dell'intervento e ai costi previsti per la gestione a regime.
2. Il Collegio ritiene di prescindere dall'esame delle eccezioni in rito formulate dal
Comune resistente, attesa la palese infondatezza nel merito del ricorso come integrato dai motivi aggiunti.
3. Giova premettere che nelle procedure di project financing occorre tenere distinte la fase preliminare dell'individuazione del promotore e la successiva fase selettiva finalizzata all'affidamento della concessione. N. 00428/2025 REG.RIC.
La scelta del promotore, ancorché procedimentalizzata, è connotata da amplissima discrezionalità amministrativa, essendo intesa non già alla scelta della migliore fra una pluralità di offerte sulla base di criteri tecnici ed economici preordinati, ma alla valutazione stessa di un interesse pubblico che giustifichi, alla stregua della programmazione, l'accoglimento della proposta formulata dall'aspirante promotore
(cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 13 dicembre 2023, n. 10758).
La giurisprudenza è consolidata nel ritenere che tale fase preliminare, connotata da amplissima discrezionalità amministrativa, è tale da non potere essere resa coercibile nel giudizio amministrativo di legittimità (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 10 febbraio
2020, n. 1005), senza che in essa possa ritenersi ingenerato in capo al proponente alcun ragionevole affidamento, dovendosi ritenere che dalla proposta formulata non possa che originare un'unica mera aspettativa, non idonea a dar luogo ad una responsabilità contrattuale, in assenza di un comportamento dell'amministrazione contrario ai principi di buona fede (Consiglio di Stato, Sez. III, 19 settembre 2022, n. 8072).
In altri termini la presentazione di una proposta di progetto da parte del privato non comporta alcun obbligo in capo all'Amministrazione di principiare l'istruttoria volta a portare ad approvazione detta proposta neppure quando questa risulti tecnicamente adeguata e senza necessità di alcuna modifica, restando pur sempre in carico alla P.A. competente il potere di decidere se l'approvazione del progetto assicuri il perseguimento dell'interesse pubblico sotteso o sia invece più opportuno rinviare la sua realizzazione ovvero non procedere affatto, svolgendo valutazioni attinenti al merito amministrativo (T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 17 ottobre 2025, n. 1696).
Ciò è stato cristallizzato all'art. 1 dell'avviso dove è previsto che: “L'Amministrazione
Comunale si riserva di procedere all'indizione della successiva gara di cui all'Art.
183 del Dlgs 50/2016, ovvero di non realizzare l'intervento e ciò senza che i soggetti interessati al presente avviso possano nulla pretendere a qualsiasi titolo nei confronti di questo Ente”. N. 00428/2025 REG.RIC.
4. Fatta questa premessa il primo motivo del ricorso introduttivo risulta infondato atteso che non vi è alcun difetto di istruttoria o contraddittorietà a fronte di una proposta non condivisa dall'Amministrazione e non ritenuta economicamente conveniente per l'Ente né di pubblico interesse e ciò - peraltro - in considerazione sia della natura del procedimento avviato dal Comune (Avviso pubblico per sollecitare la presentazione di manifestazioni di interesse) e della delibera impugnata che si configura come atto plurimotivato sicché nell'ipotesi in cui sussista anche una sola ragione idonea a sorreggere autonomamente la decisione dell'Amministrazione diviene irrilevante ogni altra contestazione espressa sulla motivazione del provvedimento.
Nel caso di specie nessuna contraddizione sussiste tra la considerazione che il progetto ritenuto valutabile, allegato all'istanza di manifestazione di interesse e presentato dalla ricorrente “soddisfa le richieste dell'avviso in merito alla realizzazione della parte di opere di manutenzione e recupero della struttura”, e la valutazione, come detto ampiamente discrezionale di ritenere che “…Per quanto riguarda invece l'aspetto economico finanziario e gestionale della struttura, oggetto di manifestazione di interesse, si è rilevato che la Società ST NO OD SPA ha presentato un'asseverazione che non dà certezza sull'effettiva sostenibilità finanziaria dell'opera poiché l'Ente certificatore della stessa rimanda alla pubblica amministrazione la verifica e la valutazione della proposta”.
Il rilievo è troncante ed è sufficiente di per sé a sorreggere sul piano della motivazione la decisione assunta dall'amministrazione.
È evidente infatti che l'ulteriore inciso “Preso atto della incoerente realizzazione di nuove opere e del parere di regolarità contabile non favorevole, che si allega alla presente e considerate, quindi, le valutazioni effettuate e sopra riportate”, contiene ulteriori elementi che si aggiungono rispetto ad un chiaro intendimento dell'Ente di non procedere all'indizione della successiva fase (così come previsto dall'art. 6 N. 00428/2025 REG.RIC.
dell'avviso), in quanto il profilo economico finanziario e gestionale della struttura è stato ritenuto non conveniente dall'amministrazione.
Peraltro il parere di regolarità contabile non favorevole è fondato più nel dettaglio sull'analisi della proposta ed evidenzia che “la proposta progettuale non è assolutamente congrua per l'ente che qualora realizzasse l'investimento in base a questi presupposti, produrrebbe una perdita netta per l'ente di € 1.000.000,00”.
In proposito va disattesa la censura con la quale la ricorrente ha dedotto la nullità di detto parere, atteso che le risultanze agli atti consentono di mettere chiaramente in luce la sua riconducibilità agli esperti e all'Amministrazione procedente, che li ha formalmente recepiti all'interno della procedura tanto più che, per pacifica giurisprudenza, la mancanza del parere di regolarità contabile ex art. 49, D.lgs. n.
267/2000, non incide sulla legittimità del provvedimento adottato da un ente locale, potendo al più produrre conseguenze sul versante della responsabilità amministrativa e contabile dei funzionari che lo hanno posto in essere (Cons. Stato, Sez. IV, 16 giugno
2011, n. 3663).
Da quanto sopra esposto in ordine al chiaro intendimento dell'Ente di non procedere all'indizione della successiva, stante la ritenuta non convenienza dell'operazione sotto il profilo economico finanziario e gestionale, consegue anche l'infondatezza secondo motivo del ricorso introduttivo e dei restanti motivi aggiunti volti a contestare il contenuto degli atti endoprocedimentali impugnati, attesa l'ampia discrezionalità da riconoscersi all'amministrazione, non essendo consentito sostituire alla valutazione dell'amministrazione un giudizio di convenienza diverso e/o più approfondito nel merito, proprio del giudice ovvero del privato che lo contesta.
5. In conclusione il ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, in quanto infondato, deve essere rigettato.
6. Le spese seguono come di regola la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo. Nulla deve statuirsi con riguardo alle parti non costituite. N. 00428/2025 REG.RIC.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, lo rigetta.
Condanna la società ricorrente al pagamento delle spese di giudizio, che liquida in favore del Comune di Cefalù, quantificandole in € 3.000,00 (tremila/00), oltre oneri accessori come per legge; nulla spese con riguardo alle parti non costituite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:
AT EN, Presidente
AN LI, Consigliere, Estensore
Pierluigi Buonomo, Referendario
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
AN LI AT EN N. 00428/2025 REG.RIC.
IL SEGRETARIO