Pubblicato il 12/02/2026

N. 00430/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01894/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1894 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Costruzioni Generali e Servizi di Ingegneria S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Silvano Martella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Istituto Nazionale di Previdenza Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Tiziana Giovanna Norrito, Francesco Gramuglia, Francesco Velardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento,

per quanto riguarda il ricorso introduttivo,

dei provvedimenti dell’I.N.P.S. n. 4800901180501 in data 15 luglio 2025 e n. 480090180509 in data 17 luglio 2025, con cui sono state respinte le domande per la cassa integrazione guadagni ordinaria relativa al periodo “9 giugno 2025-29 giugno 2025” e al periodo “30 giugno 2025-27 luglio 2025;

per quanto riguarda i motivi aggiunti,

delle deliberazioni del Comitato Amministratore della Gestione per le Prestazioni Temporanee ai Lavoratori Dipendenti CIG Edilizia n. 957 e n. 958 in data 3 novembre 2025.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Istituto Nazionale di Previdenza Sociale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026 la dott.ssa IN NS e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La ricorrente, operante nel settore edile, ha impugnato i provvedimenti dell’I.N.P.S. n. 4800901180501 in data 15 luglio 2025 e n. 480090180509 in data 17 luglio 2025, con cui sono state respinte le domande per la cassa integrazione guadagni ordinaria relativa al periodo “9 giugno 2025-29 giugno 2025” e al periodo “30 giugno 2025-27 luglio 2025”.

Nel ricorso, per quanto in questa sede interessa, si rappresenta in fatto e in diritto quanto segue: a) la ricorrente è affidataria dei lavori di ampliamento e completamento del nuovo liceo scientifico “C. Caminiti” nel Comune di Santa Teresa di Riva (appaltati dalla Città Metropolitana di Messina) e la Direzione Lavori, con verbale del 2 maggio 2025, ha disposto la sospensione parziale dell’intervento per l’impossibilità di realizzare le opere di copertura e quelle conseguenziali in attesa dell’autorizzazione del Genio Civile, precisando che la sospensione era limitata ai lavori edili e che già risultava completata la struttura portante; b) la ripresa dei lavori ha avuto luogo in data 17 luglio 2025, con una sospensione di complessivi 76 giorni; c) la ricorrente ha quindi presentato le istanze di cui si è detto indicando quale causale “fine fase lavorativa” e l’I.N.P.S. ha respinto le richieste ritenendo che l’impedimento, qualificato come di natura burocratica, rientrasse nell’ordinario rischio di impresa e non risultasse soddisfatto il requisito della non imputabilità; d) si lamenta la violazione del decreto legislativo n. 148/2015 e del decreto ministeriale n. 95442/2016, nonché il vizio di eccesso di potere, in quanto la sospensione costituiva un evento transitorio e non imputabile, riconducibile al factum principis , perché imposta da un ordine della Direzione Lavori dipendente dall’adozione di un provvedimento di competenza di altra autorità; e) si lamenta altresì la disparità di trattamento e il difetto di motivazione, richiamandosi le stesse indicazioni dell’I.N.P.S. in ordine ai criteri di valutazione delle istanze e in merito alla causale “sospensione per ordine di pubblica autorità”.

L’Istituto previdenziale si è costituito in giudizio e ha svolto, in sintesi, le seguenti difese: a) le istanze e la documentazione prodotta, incluse le relazioni tecniche e il verbale di esame congiunto, indicavano espressamente come motivo della sospensione la “fine fase lavorativa”; b) il diniego si fonda comunque su più ragioni e la ricorrente non avrebbe confutato tutti i motivi addotti a sostegno del provvedimento impugnato; c) l’art. 4 del decreto ministeriale n. 95442/2016 dispone che la causale “fine fase lavorativa” si riferisce all’ipotesi di sospensione limitata a lavoratori specializzati addetti a una particolare lavorazione, previo verbale di fine fase redatto dal Direttore Lavori; d) in sede di supplemento istruttorio ex art. 11 del decreto ministeriale n. 95442/2016 l’I.N.P.S. ha chiesto integrazioni e il verbale di fine fase lavorativa, ma la documentazione prodotta non ha fornito prova della conclusione di una fase specifica, attestando invece che la sospensione coinvolgeva l’intera maestranza del cantiere, non solo addetti specializzati; e) non è stato prodotto, inoltre, il verbale di fine fase, mentre è stato trasmesso un verbale di sospensione parziale che faceva riferimento alla non ancora conseguita autorizzazione del Genio Civile; f) le sospensioni legate all’attesa di un provvedimento autorizzatorio non integrano il requisito della non imputabilità in quanto riconducibili al rischio di impresa e si precisa che l’Istituto non può riqualificare d’ufficio la causale indicata dall’azienda nella richiesta.

Mediante motivi aggiunti la ricorrente, ribadendo le censure di cui al ricorso introduttivo, ha impugnato le deliberazioni del Comitato Amministratore della Gestione per le Prestazioni Temporanee ai Lavoratori Dipendenti CIG Edilizia n. 957 del 3 novembre 2025 e n. 958 del 3 novembre 2025, con cui sono stati respinti i ricorsi amministrativi proposti avverso i dinieghi impugnati in questa sede.

Con memoria in data 15 dicembre 2025 la ricorrente, nel ribadire le proprie difese, ha osservato, in particolare, quanto segue: a) l’indicazione “fine fase lavorativa” non è di per sé inconferente rispetto alla sospensione parziale intervenuta dopo l’esaurimento delle lavorazioni eseguibili senza autorizzazione e comunque si tratterebbe eventualmente di un mero errore materiale; b) la documentazione prodotta, con particolare riferimento al verbale di sospensione parziale, chiariva la reale natura dell’evento, sicché l’I.N.P.S. avrebbe dovuto esercitare i poteri istruttori di cui al decreto ministeriale. n. 95442/2016; c) l’evento è dipeso da un factum principis , perché la sospensione è stata imposta da un ordine della Direzione Lavori imputabile al ritardo del Genio Civile; d) le plurime ragioni del rigetto sono interconnesse e riconducibili ad una sola valutazione e, comunque, la contestazione della ricorrente investe l’intera motivazione, anche alla luce dei motivi aggiunti proposti contro le deliberazioni del Comitato.

Nella pubblica udienza in data odierna la causa è stata trattenuta in decisione.

Il Collegio osserva quanto segue.

La ricorrente ha presentato le domande di cassa integrazione guadagni ordinaria di cui si discute dichiarando quale causale “ fine fase lavorativa ” ed allegando relazione tecnica dettagliata di cui all’art. 2 del D.M. n. 95442/2016, dalla quale risulta quanto segue: “ La scrivente azienda si è occupata, esclusivamente, dell’esecuzione delle opere edili; ad oggi, il cantiere, di fatto, non risulta ancora ultimato in quanto vi sono altre lavorazioni già affidate ad aziende subappaltatrici, come ad esempio l’installazione degli impianti e il montaggio del tetto. Al termine delle lavorazioni affidate ai summenzionati subappaltatori l’azienda interverrà nuovamente presso il cantiere per la fase di ultimazione delle opere edili… A tal fine nella richiesta di CIGO è stata indicata quale causale la “fine fase lavorativa” e non “fine cantiere”, poiché, si ribadisce, che il primo step di conclusione della nostra fase di lavorazione rimane solo “congelato” per la ripresa successiva al termine delle prestazioni affidate alle imprese subappaltatrici. Pertanto, i dipendenti attualmente in forza verranno impiegati, eventualmente, in questo cantiere a supporto delle imprese subappaltatrici nonché in altri nuovi cantieri. Alla luce di quanto sopra, si comunica quanto segue: La fase lavorativa conclusa è: l’approntamento del ferro di armatura, carpenteria e getto di CLS dell’intera struttura portante ”.

L’I.N.P.S. ha richiesto alla ricorrente il seguente supplemento istruttorio: “ la “fine fase lavorativa” è caratterizzata dalla sospensione dell’attività di lavoratori specializzati in una particolare lavorazione (es: carpentieri, imbianchini, ecc..) che, terminata e completata la fase di lavoro cui sono addetti, rimangono inattivi in attesa di un nuovo reimpiego. Tuttavia, le informazioni riportate nella relazione tecnica allegata alla domanda telematica non risultano complete e/o idonee in quanto non consentono di verificare l’integrabilità della causale. Pertanto, occorre trasmettere una nuova relazione tecnica, resa dal rappresentante legale dell’azienda ai sensi dell’art. 47 del D.P.R n. 445/2000, in cui: - sia descritta la fase lavorativa terminata e completata; - sia specificata la specializzazione dei lavoratori addetti alla particolare lavorazione la cui fase di lavoro risulta completata; - occorre, inoltre, trasmettere il verbale del direttore dei lavori attestante la fine della fase lavorativa; In conclusione, ai fini della transitorietà e temporaneità dell’evento, considerato che nello specifico la sospensione era prevista fino al 29/06/2025, qualora l’attività sia effettivamente già ricominciata, si chiede trasmettere una dichiarazione - resa dal rappresentante legale dell’azienda ai sensi dell’art. 47 del D.P.R n. 445/2000 – dell’effettiva avvenuta ripresa dell’attività dando riferimenti precisi (es: luogo, data di ripresa, committente, ecc.). ”.

La ricorrente, in riscontro a tale richiesta, ha presentato relazione integrativa confermando, sostanzialmente, le precedenti dichiarazioni.

Nel corso del procedimento amministrativo sono stati acquisiti (per quanto in questa sede rileva) i seguenti documenti: 1) verbale di sospensione parziale dei lavori della Città Metropolitana di Messina, in cui si dà atto della “ impossibilità di realizzare le opere relative alla copertura e conseguenziali, in attesa dell’autorizzazione del Genio Civile ”; 2) verbale di ripresa dei lavori, in cui si legge: “ L’Ufficio Regionale del Genio Civile di Messina ha attestato: Sulla base di quanto dichiarato, con riferimento alle indicazioni contenute nelle linee guida approvate dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti con decreto del 30.04.2020 e nel Decreto del Dirigente Generale del Dipartimento Regionale Tecnico n. 344 del 19.05. 2020, le variazioni previste, aventi carattere non sostanziale, sono esonerate dal preavviso scritto previsto dall’art. 93, comma 1, del DPR 380/2001 e ss.mm. e ii… ”; 3) verbale di esame congiunto con le rappresentanze sindacali, nel quale si fa riferimento alla sospensione del cantiere in questione per “ fine fase lavorativa ”.

L’Amministrazione intimata, in esito all’istruttoria, ha respinto le richieste di cassa integrazione con la seguente motivazione: “ Valutata tutta la documentazione allegata alla domanda e quella successivamente trasmessa in seguito alla richiesta effettuata dall’Ufficio…, valutato in particolare il verbale di sospensione parziale dei lavori inoltrato da cui si evince “l’impossibilità di realizzare le opere relative alla copertura e conseguenziali in attesa dell’autorizzazione del Genio Civile” e “che tale condizione impedisce in via temporanea e solo parzialmente che i lavori procedano a regola d’arte” motivo per cui viene disposta “la sospensione parziale dell’esecuzione del contratto limitata all’esecuzione delle opere da realizzare in copertura e conseguenziali” e “di riprendere gli stessi quando saranno cessate le condizioni di impedimento”, considerata dunque la mancanza di evidenza che la contrazione dell’attività sia dovuta alla fine e al completamento di una fase lavorativa, si ritiene che la sospensione sia ascrivibile a circostanze rientranti nell’ordinario rischio di impresa cui il datore di lavoro si espone nella interazione con terzi committenti e/o parti pubbliche tenendo conto che la sospensione o riduzione dovuta a eventuali ritardi o impedimenti burocratici non riconducono l’evento a circostanze impreviste e imprevedibili, ma lo ricollegano a fattori connessi al rischio d’impresa e quindi estranei a motivi di forza maggiore o caso fortuito, pertanto il requisito della non imputabilità dell’evento non si ritiene soddisfatto e la fattispecie descritta non presenta i requisiti per l’integrabilità della causale ”.

In primo luogo, va escluso che sussista un difetto di istruttoria nello svolgimento del procedimento da parte dell’Amministrazione intimata.

Invero, come emerge dai provvedimenti di diniego gravati, l’I.N.P.S. non si è limitato ad esaminare l’istanza in relazione alla causale (impropriamente) dichiarata (“fine fase lavorativa”), ma ha dato puntualmente conto del percorso logico seguito nella verifica dei presupposti di ammissione al beneficio, alla luce della complessiva documentazione acquisita, anche a seguito di integrazione istruttoria.

In particolare, l’Istituto ha osservato che dal verbale di sospensione parziale dei lavori risultava l’impossibilità di realizzare le opere edili in attesa dell’autorizzazione del Genio Civile e ha ritenuto che “ la sospensione o riduzione dovuta a eventuali ritardi o impedimenti burocratici non riconducono l’evento a circostanze impreviste e imprevedibili, ma lo ricollegano a fattori connessi al rischio d’impresa e quindi estranei a motivi di forza maggiore o caso fortuito ”.

Tale determinazione si pone in linea con l’orientamento espresso dalla giurisprudenza amministrativa e con la natura eccezionale del beneficio di integrazione salariale di cui si discute.

L’istituto della cassa integrazione guadagni, invero, opera in via di eccezione alla regola del sinallagma dell’obbligo retributivo, con assunzione dello stesso a carico della collettività e, quindi, con regole di stretta interpretazione quanto ai presupposti che danno luogo all’intervento di garanzia del lavoratore.

Tale principio è stato (ri)affermato dal Consiglio di Stato, Sez. III, 14 gennaio 2019, n. 327, il quale ha ritenuto che “ I presupposti per la ammissione alla c.i.g.o. sono costituiti dalla non imputabilità della sospensione dell’attività lavorativa al datore di lavoro o ai lavoratori e dalla transitorietà della sospensione dei lavori.  Ben diverso è il caso di sospensione dell’attività lavorativa non riconducibile a fattori esterni, bensì imputabile alla condotta del committente che ha aggiudicato l’appalto in difetto della titolarità di tutte le necessarie autorizzazioni. In tal caso, infatti, la vicenda è inquadrabile nel più generale canone dell’ordinario rischio di impresa cui il datore di lavoro si espone nella interazione con terzi committenti e parti pubbliche e che, come tale, non può essere trasferito sulla collettività essendo direttamente imputabile al rapporto intercorrente tra le suddette parti ”.

La giurisprudenza ha, inoltre, affermato che “ L’Istituto della Cassa integrazione guadagni opera in via di eccezione alla regola del sinallagma dell’obbligo contributivo, con assunzione a carico della collettività e, quindi, con regole di stretta interpretazione. La ristrettività della norma va intesa nel senso che la c.d. socializzazione del costo del lavoro interviene in presenza di accadimenti che esulano dalla sfera di controllo e prevedibilità dell’imprenditore, sia che essi attengano a fatti naturali (condizioni stagionali impeditive dell’ordinario andamento dei lavori), sia che essi rimandino a “fatti umani esterni” che sfuggano al dominio, secondo l’ordinaria diligenza, di chi organizza i fattori d’impresa, comprensivi dell’impiego di mano d’opera. Il requisito per accedere al contributo consiste, dunque, in una situazione di crisi aziendale non imputabile a responsabilità dell’imprenditore o dei lavoratori, riconducibile a fattori esterni, ma estranea al rischio di impresa (C.d.S., sez. III, 14/01/2019, n. 327 e 19 agosto 2019, n. 5743). I fatti che hanno determinato la sospensione o contrazione dell’attività di impresa devono risultare estranei non solo all’imprenditore, alla sua capacità imprenditoriale e alla sua organizzazione aziendale, ma anche ad altri soggetti che con lo stesso hanno concluso contratti, in quanto, diversamente, l'istituto dell’integrazione salariale “si tradurrebbe in un meccanismo di immediata socializzazione del rischio di impresa” (C.d.S., Sez. VI, 28 gennaio 2013, n. 497; parere C.d.S. I, 26.4.2019, n. 1251) ” (Cons. Stato, 11 dicembre 2019, n. 8434).

Applicando i su esposti principi alla fattispecie in esame il Collegio osserva che: - l’onere di dimostrare la sussistenza di tutti i presupposti per la concessione del beneficio, inclusa la non imputabilità, ricade sul richiedente; - nel caso di interruzione dei lavori per un ritardo nel rilascio di un’autorizzazione da parte del Genio Civile è necessario fornire la prova che il ritardo sia imputabile all’ente pubblico e non derivi da negligenza o inadempimenti del richiedente o del committente, posto che il beneficio può essere concesso solo per eventi che esulano dalla sfera di controllo dell’impresa; - sulla base della documentazione fornita dalla ricorrente non è possibile escludere che, in ipotesi, le richieste autorizzazioni non siano state tempestivamente rese dalla competente Amministrazione per fatto addebitabile al committente-richiedente e, dunque, non può ritenersi provato che il fatto in questione sia estraneo alla sfera di prevedibilità e imputabilità dell’impresa.

Non è condivisibile, inoltre, l’assunto della società secondo cui ricorrerebbe, nel caso di specie, un “ factum principis ” o ordine dell’autorità, del tutto estraneo all’organizzazione e al rischio d’impresa e non imputabile alla stessa parte, che, al riguardo, si richiama alla circolare I.N.P.S. n. 139/2016, ricomprendente tra le causali integrabili la “ sospensione dell’attività per ordine di pubblica autorità per cause non imputabili all’azienda e/o ai lavoratori ”.

Invero, in conformità ai principi che regolano la materia (sopra esposti), deve ritenersi che la causale “ sospensione per ordine di pubblica autorità ” rimandi ad ipotesi – ben diverse da quella qui esaminata, in cui viene in rilievo un atto di gestione paritetica del rapporto contrattuale – in cui la sospensione sia imposta con provvedimento amministrativo, connotato da autoritatività e finalizzato alla tutela di interessi pubblici, quale, ad esempio, un ordine di sospensione adottato dal Comune in via contingibile e urgente (si veda il caso della sospensione delle attività edili disposta a causa del caldo eccessivo, come da ultimo chiarito dall’I.N.P.S. con il messaggio n. 2130 del 3 luglio 2025).

Pertanto, non appare confacente al caso di specie il principio – richiamato dalla ricorrente – espresso da T.A.R. Valle d’Aosta, Sez. I, 14 ottobre 2019, n. 50 (secondo cui “ La sospensione dei lavori in ragione di un ordine adottato dall’autorità pubblica per ragioni sicuramente meritevoli di positivo apprezzamento invera l’ipotesi di riduzione dell’attività per ordine di pubblica autorità per cause non imputabili all’impresa o ai lavoratori, esattamente come previsto dall’art. 8 del d.m. n. 95442/2016 come tale idonea a far meritare la concessione del beneficio di integrazione salariale ordinaria ”), in quanto riferito a fattispecie – non assimilabile a quella di cui qui si discute – di interruzione dei lavori in virtù di un ordine di sospensione autoritativamente imposto dall’Autorità Comunale per esigenze di ordine pubblico.

Per quanto precede, il ricorso va respinto.

Le spese processuali possono essere compensate tra le parti tenuto conto della particolarità della vicenda

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Staccata di Catania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

LE CH, Presidente

Gustavo Giovanni Rosario Cumin, Consigliere

IN NS, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IN NS	LE CH

IL SEGRETARIO