Pubblicato il 08/04/2026

N. 00384/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00343/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 343 del 2017, proposto dai sigg.ri AR IA NI e DI EN, rappresentati e difesi dall’avv. Alessandro Falasca, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, via di Monserrato 25 e con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

il Comune di Sabaudia, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;

per l’annullamento

- del provvedimento del Comune di Sabaudia n. 276 del 1° marzo 2017, con cui è stata respinta la domanda di condono edilizio presentata dal loro avente causa il 24 ottobre 1995 per gli interventi di frazionamento e di cambio di destinazione d’uso del loro immobile da commerciale in residenziale;

- di tutti gli atti a esso presupposti, conseguenti e comunque connessi.

Visti il ricorso, la memoria e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis del cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 27 marzo 2026 il dott. NO IS e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Con l’atto introduttivo del presente giudizio, i ricorrenti hanno impugnato il provvedimento del Comune di Sabaudia n. 276 del 1° marzo 2017, con cui è stata respinta la domanda di condono edilizio presentata dal loro avente causa il 24 ottobre 1995 per gli interventi di frazionamento e di cambio di destinazione d’uso del loro immobile da commerciale in residenziale.

L’immobile in discorso ricade in una zona interessata dai seguenti vincoli di tutela paesaggistica: i) tutela paesaggistica ambientale; ii) vincolo idrogeologico; iii) zone di protezione speciale (ZPS).

2 – Secondo i ricorrenti:

- l’effettuazione di cambi di destinazione d’uso senza opere (o con opere solo interne) in zone vincolate non precluderebbe la concessione del condono;

- le amministrazioni locali che ricevono le istanze per la sanatoria dei predetti interventi non potrebbero negarle, senza aver prima acquisito il parere dall'autorità tutoria del vincolo.

Ad onta di ciò, il Comune si sarebbe limitato a negare il condono sulla sola base del fatto che la relativa istanza ha avuto oggetto opere eseguite in area vincolata, in difformità dalla pianificazione urbanistica locale; e ciò in asserita applicazione dell’art. 3, comma 1, lett. b) della l. r. Lazio n. 12/2004.

3 – Il ricorso è stato affidato ai seguenti motivi:

i) violazione e falsa applicazione dell'art 2 e dell'art 3 l. r. Lazio 12/2014; contraddittorietà e difetto di motivazione, illogicità, difetto di ragionevolezza: in tesi, nessuna riflessione sarebbe stata compiuta dal Comune sulla natura concreta degli abusi e sulla loro irrilevanza esterna; trattandosi di opere meramente interne, esse sarebbero irrilevanti sotto il profilo urbanistico e ambientale; il Comune si sarebbe attenuto a orientamenti interpretativi ormai superati;

ii) violazione e falsa applicazione dell'art 32, comma 27, lett. d) del d. l. n. 269/2003 nonché degli artt. 2 e 3 della l. r. Lazio n. 12/2004 e degli artt. 32 e 33 della l. n. 47/1985; difetto di istruttoria e di motivazione; illogicità e contraddittorietà: il Comune avrebbe illegittimamente omesso di consentire qualsiasi valutazione sull’impatto paesaggistico degli abusi da parte dei competenti organi di tutela, senza considerare che la non condonabilità concerne i soli vincoli che comportano inedificabilità assoluta e non già quelli che comportano inedificabilità relativa.

4 – Il Comune di Sabaudia, pur ritualmente intimato, non si è costituito in giudizio.

5 - In vista dell’udienza, i ricorrenti con memoria hanno ribadito e puntualizzato le proprie tesi.

6 - All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 27 marzo 2026, uditi gli avvocati come da verbale, la causa è passata in decisione.

7 – Il ricorso va respinto, in quanto è infondato.

8 – Innanzitutto, il Collegio ritiene di dover evidenziare i seguenti punti fermi risultanti dall’esame della documentazione in atti:

- l’istanza di condono è stata presentata ai sensi del d. l. n. 269/2003, conv. in l. n. 326/2003 (c. d. terzo condono) e ai sensi di tale legge nonché della l. r. Lazio 12/2014 è stato valutato;

- è stato lo stesso istante (dante causa dei ricorrenti) ad aver classificato gli interventi per cui è stata chiesta la sanatoria quali “ interventi di tipo 3 ” (consistenti nelle “ opere di ristrutturazione edilizia come definite dall' realizzate in assenza o in difformità dal titolo abilitativo edilizio ”) di cui all’allegato 1 a d. l. n. 269/2003, richiamati all’art. 32, comma 26 e ricompresi nell’ambito dei c. d. abusi di maggiore rilevanza;

- l’immobile in cui sono stati compiuti gli interventi oggetto di sanatoria è pacificamente ricompreso in una zona su cui insistono diversi vincoli (quello paesaggistico-ambientale, quello idrogeologico e quello connesso alla presenza di una zona di protezione speciale-ZPS), imposti certamente in epoca antecedente all’effettuazione dei primi e quindi preesistenti;

- la motivazione del provvedimento di diniego impugnato ha richiamato i ridetti vincoli da considerarsi alla luce: i) dell’art. 32 comma 27, lett. d) del d. l. n. 269/2003 (cfr. primo “ Visto ” a pag. 2) che non ammette la sanabilità delle opere compiute in zone in cui sono presenti vincoli preesistenti; ii) dell’art. 3, comma 1, lett. b) della l. r. Lazio 12/2014 che, in un’ottica di maggior tutela dei valori presidiati dai vincoli paesaggistici regionali, inibisce la condonabilità degli abusi contrari alla disciplina urbanistica – come quello oggi all’esame – compiuti anche prima dell’imposizione dei vincoli (c. d. vincoli successivi).

9 – Chiarita la natura dell'abuso e tenuto conto delle ragioni poste a fondamento del diniego di condono (la presenza dei vincoli esplicitati nel relativo provvedimento), si può ora procedere all’esame congiunto dei due motivi di ricorso, i quali vanno ritenuti privi di giuridico pregio, alla luce di quanto di seguito spiegato.

9.1 - Sotto l’aspetto giuspositivo, va subito evidenziato che, secondo l’art. 32 del d. l. n. 269/2003:

- “ sono suscettibili di sanatoria edilizia le tipologie di illecito di cui all'allegato 1:

a) numeri da 1 a 3, nell'ambito dell'intero territorio nazionale, fermo restando quanto previsto alla lettera e) del comma 27 del presente articolo, nonché 4,5 e 6 nell'ambito degli immobili soggetti a vincolo di cui all'articolo 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47;

b) numeri 4, 5 e 6, nelle aree non soggette ai vincoli di cui all'articolo 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, in attuazione di legge regionale, da emanarsi entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, con la quale è determinata la possibilità, le condizioni e le modalità per l'ammissibilità a sanatoria di tali tipologie di abuso edilizi ” (comma 26);

- “ fermo restando quanto previsto dagli articoli 32 e 33 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria, qualora:...d) siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ” (comma 27).

La l. r. Lazio n. 12/2004, espressamente richiamata nel gravato diniego, stabilisce, poi, che “ fermo restando quanto previsto dall'articolo 32, comma 27, del d.l. n. 269/2003 e successive modifiche, dall'articolo 32 della l. 47/1985, come da ultimo modificato dall'articolo 32, comma 43, del citato d.l. 269/2003, nonché dall'articolo 33 della l. 47/1985, non sono comunque suscettibili di sanatoria:...b) le opere di cui all'articolo 2, comma 1, realizzate, anche prima della apposizione del vincolo, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela dei monumenti naturali, dei siti di importanza comunitaria e delle zone a protezione speciale, non ricadenti all'interno dei piani urbanistici attuativi vigenti, nonché a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali ” (art. 3).

La disposizione testé citata, nel testo vigente ratione temporis , ha previsto, in senso ancor più restrittivo rispetto alla disciplina nazionale, la non sanabilità delle opere realizzate, anche prima della apposizione del vincolo, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela dei monumenti naturali, dei siti di importanza comunitaria e delle zone a protezione speciale, non ricadenti all'interno dei piani urbanistici attuativi vigenti, nonché a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali.

9.2 - Una lettura coordinata delle disposizioni in esame e, in particolare, dei commi 26 e 27 dell'art. 32 d. l. n. 269/2003 induce a ritenere che il comma 26 costituisca la norma generale che perimetra, in riferimento agli immobili vincolati, l’ambito anche nell'ipotesi di vincolo successivamente apposto, l'ambito della sanatoria.

La stessa, è infatti, consentita per i soli interventi di manutenzione straordinaria e restauro e risanamento conservativo (illeciti di cui ai numeri 4, 5 e 6 dell'allegato 1), mentre è da ritenersi esclusa per gli aumenti di volumetria e le ristrutturazioni edilizie (illeciti di cui ai numeri 1, 2 e 3 del medesimo allegato).

Gli articoli 32 comma 27 del d. l. n. 326/2003 e 3 l. r. Lazio n. 12/2004, poi, introducono ulteriori limiti per la condonabilità degli abusi commessi sugli immobili vincolati ma sempre sul presupposto che gli abusi siano riconducibili alla manutenzione straordinaria e al restauro e risanamento conservativo, unici casi in cui, in via generale, il comma 26 dell'art. 32 d. l. n. 326/2003 ammette la sanatoria.

A tale stregua, possono ritenersi suscettibili di sanatoria, nelle aree soggette a vincoli, solo gli abusi di minore rilevanza, corrispondenti alle tipologie di illecito di cui ai nn. 4, 5 e 6 dell'Allegato 1 del d.l. n. 269/2003, integrate dalle opere di restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria ( ex plurimis , in termini: Tar Lazio, Roma, nn. 720/2025, 2705/2015, 4225/2017, 10336/2017, 7752/2018, 931/2019, 9131/2019, 4572/2019, 13758/2019, 90/2020, 2743/2020, 2660/2020, 7487/2020 e 9252/2020; Cons. St., VI, n. 425/2020).

Diversamente, per le altre tipologie di abusi, riconducibili alle tipologie di illecito di cui ai nn. 1, 2 e 3, del menzionato Allegato, nelle quali rientra quello qui in rilievo per stessa ammissione dell’originario istante in sede di domanda di condono, interviene una preclusione legale alla loro sanabilità.

In particolare, la norma statale di cui all'art. 32, comma 27, del d. l. n. 269/2003 è chiara nell'indicare come ostativa alla possibilità di rilascio del condono la realizzazione di opere rientranti nella tipologia n. 3 su aree soggette a vincoli posti a tutela dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali, qualora – come nella specie - istituiti prima della esecuzione di dette opere.

Tale impostazione è seguita dall'orientamento giurisprudenziale per cui “ l'applicabilità del c.d. terzo condono in riferimento alle opere realizzate in zona vincolata è limitata alle sole opere di restauro e risanamento conservativo o di manutenzione straordinaria [idest, solo sugli interventi di tipo 4, 5 e 6 NdR] , su immobili già esistenti, se ed in quanto conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ” (così Cass. Pen. n. 1593/2004; nello stesso senso Cass. Pen. n. 26524/2020, Cons. St. nn. 4933/2020, 4007/2017, n. 1935/2017, n. 2518/2015, 1200/2010, T.A.R. Lazio, Roma nn. 13717/2022, 7282/22, 90/2020; T.A.R. Campania, Napoli n. 6258/2021, T.A.R. Piemonte n. 953/2019).

La stessa giurisprudenza (cfr. T.A.R. Lazio, Roma nn. 90/2020 e 31/2025) ha anche chiarito che il legislatore regionale, nell'esercizio delle prerogative di cui è attributario (per le quali Corte Cost. n. 196/2004, e pronunce ivi richiamate), ha inteso introdurre, con l'art. 3 della l.r. n. 12/2004, una disciplina di maggior rigore, statuendo che “ non sono comunque suscettibili di sanatoria ”, tra le altre fattispecie indicate in detta disposizione, “ le opere di cui all'articolo 2, comma 1, realizzate, anche prima della apposizione del vincolo, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali (....) nonché a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali ”.

9.3 – Quanto fin qui illustrato consente:

- di ritenere non conducenti le argomentazioni dedotte dai ricorrenti nel primo mezzo, sulla natura meramente interna dell’abuso, in quanto: i) è stato lo stesso originario istante a classificare gli abusi da sanare fra quelli di tipologia n. 3 e quindi come abusi di maggiore rilevanza; ii) il cambio di destinazione d’uso con opere interne rappresenta una tipologia di abuso notevole, in quanto fisiologicamente idoneo a generare maggiore volumetria (prima non esistente) e comunque ad incidere sul carico urbanistico (cfr. in fattispecie analoghe riferite a cambi di destinazione di locali da uso agricolo/cantina a residenziale cfr. T.A.R. Lazio, II, nn. 17960/2024 e 8331/2024);

- di ritenere operante il divieto di condono vigente per gli abusi di maggiore rilevanza commessi in zone vincolate, a prescindere dal carattere assoluto o relativo del vincolo e di ritenere superflua in questi casi la richiesta del parere di compatibilità all’autorità tutoria del vincolo.

In quest’ultimo senso, ha avuto modo di esprimersi il Consiglio di Stato, IV, n. 497/2026, in una fattispecie, analoga a quella in esame, concernente un cambio di destinazione d’uso da ripostiglio a residenza su un immobile posto in area vincolata paesaggisticamente, intervento classificato dallo stesso ricorrente tra le tipologie 1 e 3.

Nello stesso senso si è posto l’orientamento giurisprudenziale consolidato nel ritenere che il condono edilizio non è consentito allorché abbia ad oggetto “abusi maggiori” (cioè abusi riconducibili a quelli di cui alle tipologie 1, 2 e 3 della tabella allegata al d. l. n. n. 269/2003) commessi in zona sottoposta a vincolo precedente: in tali situazioni è inutile la richiesta del parere dell’autorità tutoria, posto che si versa in una situazione di divieto di condono stabilita dal legislatore (cfr. multis , Cons St., VII, n. 8862/2025; id., n. 4379/2025; id., n. 4178/2025; id., n. 3861/2025; id., n. 3560 e n. 3553/2025; id., VI, n. 10159/2023).

In senso convergente, si è poi condivisibilmente ritenuto che nei casi come quello oggi all’esame “ venendo in rilievo una ipotesi di preclusione normativa al condono per determinate tipologie di opere, non vi è alcuna necessità di procedere all’accertamento di compatibilità delle opere con il vincolo paesaggistico tramite acquisizione del parere, trattandosi di attività inutile in quanto in alcun modo idonea ad incidere sul regime di non condonabilità ex lege delle opere, essendo la riconducibilità degli abusi a determinate tipologie di opere dichiarate non condonabili e la loro insistenza in aree vincolate circostanze di per sé ostative al condono, il che rende irrilevante l’accertamento in concreto circa la loro compatibilità con i vincoli (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, II, n. 18077/2023).

A tale stregua, il richiamo, contenuto nel provvedimento impugnato, ai vincoli paesaggistici vigenti sull’area ben prima dell’esecuzione degli abusi da sanare, vale ex se a sorreggere la legittimità del diniego avversato, dovendo ritenersi quest’ultimo atto vincolato (cfr. ex multis , Cons. St., VII, n. 10495/2022).

Sull’ambito oggettivo di applicazione del c. d. “terzo condono” è anche intervenuta la Corte Costituzionale, la quale ha confermato che costituiscono vincoli preclusivi della sanatoria anche quelli che non comportano l’inedificabilità assoluta (ordinanza n. 150/2009) e che “ il condono di cui al d.l. n. 269 del 2003 è caratterizzato da un ambito oggettivo più circoscritto rispetto a quello del 1985, per effetto dei limiti ulteriori contemplati dal precitato comma 27, i quali “si aggiungono a quanto previsto negli artt. 32 e 33 della legge n. 47 del 1985” (sentenza n. 196 del 2004) e non sono racchiusi nell’area dell’inedificabilità assoluta (ordinanza n. 150 del 2009) ” (sentenza n. 225/2012).

Di qui l’infondatezza del secondo motivo.

10 – In definitiva, il ricorso va respinto, in quanto è infondato sulla base di quanto in precedenza illustrato.

11 - Nulla sulle spese, in considerazione della mancata costituzione in giudizio del Comune.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Staccata di Latina (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla sulle spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

IL SI, Presidente

Luca Pavia, Primo Referendario

NO IS, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NO IS	IL SI

IL SEGRETARIO