Pubblicato il 10/02/2026

N. 00233/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02200/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2200 del 2025, proposto da
Comune di Muzzano (Bi), in persona del Sindaco pro tempore , in relazione alla procedura CIG B65772B4A5, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Cresta, Mara Fosforo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno e Ufficio Territoriale del Governo di Biella, in persona rispettivamente del Ministro e del Prefetto pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Torino, via dell'Arsenale, 21;

nei confronti

Cooperativa Nuova Vita s.c.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Francesca Mastroviti e Giacomo Santonastaso, con domicilio eletto presso l’avvocato Francesca Mastroviti, con studio in Torino, via A. Peyron, 47;

e con l'intervento di

ad adiuvandum :
Unione Montana Valle VO, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Cresta e Mara Fosforo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del provvedimento della Prefettura - Ufficio Territoriale del Governo di Biella, prot. n. 0023780 del 17 luglio 2025, con cui è stata aggiudicata la procedura di gara per la conclusione di un accordo quadro (CIG B65772B4A5) finalizzata all'affidamento dei servizi di gestione di centri collettivi di accoglienza, tra l’altro, nel Comune di Muzzano;

- della determina a contrarre, n. 10655 del 1° aprile 2025, nella parte in cui prevede l’apertura di una struttura di accoglienza nel Comune di Muzzano;

- della proposta di aggiudicazione formulata dal Responsabile unico del progetto, prot. n. 18803 del 4 giugno 2025, limitatamente alla struttura sita nel comune di Muzzano;

- della nota della Prefettura Biella - contabilità e gestione finanziaria - prot. uscita n. 0023457 del 15 luglio 2025;

- della nota della Prefettura Biella, prot. n. 38394 del 6 dicembre 2024;

- della nota con cui il Ministero dell’Interno ha espresso parere favorevole riguardo alla possibilità di attivazione di ulteriori strutture di accoglienza temporanea sul territorio dei Comuni aderenti alla rete SAI;

- dei verbali di gara, limitatamente alla valutazione della proposta della Cooperativa Nuova Vita s.c.s. di aprire un centro di accoglienza nel Comune di Muzzano;

- dell’approvazione delle risultanze della gara in epigrafe, limitatamente all’affidamento alla controinteressata dell’apertura della struttura di accoglienza nel Comune di Muzzano;

e per

la declaratoria di inefficacia, ai sensi degli artt. 121 e 122 c.p.a., dell’eventuale accordo quadro e dei relativi ordini esecutivi dello stesso qualora stipulati medio tempore ;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno, dell’Ufficio Territoriale del Governo di Biella e della Cooperativa Nuova Vita s.c.s.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del 28 gennaio 2026 il dott. LU VI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune ricorrente fa parte dell’Unione Montana Valle VO la quale, sin dal 2017 ha aderito al progetto di accoglienza diffusa ed è oggi titolare di un progetto a favore dei richiedenti la protezione internazionale e ai rifugiati.

2. Il 4 dicembre 2024 il Sindaco, dopo aver informalmente appreso dell’apertura di un centro di accoglienza straordinario (CAS) nel proprio territorio, ha comunicato alla Prefettura il suo dissenso ma, il successivo 6 dicembre, essa ha riferito che il progetto non era stato presentato.

3. Il 1° aprile 2025 la Prefettura ha indetto una procedura di gara aperta volta alla conclusione di un accordo quadro per l’affidamento dei servizi di gestione di centri collettivi di accoglienza nella provincia di Biella, per un fabbisogno complessivo di circa 350 posti.

In particolare, per quanto qui di interesse, l’odierna controinteressata ha offerto 36 posti nel territorio del Comune di Cavaglià, 50 posti nel Comune di Massazza e altrettanti nel Comune di Muzzano.

4. Il 13 marzo 2025 e il successivo 21 maggio 2025 la Prefettura ha chiesto al Ministero dell’Interno se fosse possibile aprire strutture di accoglienza temporanea nei Comuni aderenti al Sistema di Accoglienza e Integrazione e, il successivo 28 maggio 2025, quest’ultimo ha comunicato l’art. 11 del d.lgs. n. 142/2015 ha superato il sistema previgente (ivi compresa la precedente clausola di salvaguardia a favore di tali enti) e che, pertanto, non vi erano ostacoli all’attivazione di ulteriori strutture di accoglienza temporanea nei Comuni aderenti alla rete SAI.

5. Il 4 giugno 2025, il Responsabile Unico del Progetto ha formulato la proposta di aggiudicazione.

6. Il 3 luglio 2025 la Prefettura ha comunicato al Comune la pendenza di una procedura di gara per la conclusione di accordi quadro per l’affidamento dei servizi de quibus nonché il ricevimento di una proposta per la creazione di una struttura di accoglienza nel territorio di sua competenza. Per tale ragione, è stato chiesto all’Ente di formulare, entro il 14 luglio, il parere previsto dall’art. 11, comma 2, del d.lgs. n. 142/2015.

7. Il 14 luglio 2025 il Sindaco ha espresso il proprio dissenso all’apertura del centro, evidenziando sia l’esistenza di una “clausola di salvaguardia” (Circolare del Ministro dell’Interno dell’11 ottobre 2016) sia le ripercussioni sull’ordine e la sicurezza pubblica che deriverebbero dall’apertura di un CAS,

8. Il 15 luglio 2025 la Prefettura ha comunicato al Comune il parere del Ministero dell’Interno circa l’inoperatività della clausola de qua e, il successivo 17 luglio, si è proceduto all’aggiudicazione.

9. Il 30 luglio 2025 la Prefettura ha stipulato l’accordo quadro per la durata di 356 mesi nonché i singoli contratti d’appalto, della durata di 24 mesi, rinnovabili per ulteriori 12 mesi.

10. Con ricorso, notificato il 14 settembre 2025 e depositato il successivo 17 settembre, la ricorrente ha impugnato gli atti della procedura chiedendone l’annullamento, previa sospensione cautelare, perché asseritamente illegittimi.

11. All’udienza camerale del 15 ottobre 2025 il ricorrente ha rinunciato alla propria istanza cautelare.

12. Il 1° dicembre 2025 è intervenuta, ad adiuvandum , l’Unione montana Vale VO.

13. In prossimità dell’udienza di merito le parti hanno depositato documenti, memorie conclusionali e di replica, nei termini di rito.

14. All’udienza pubblica del 28 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.

15. In via preliminare, il Collegio ritiene di poter soprassedere dall’esame dell’eccezione di inammissibilità e irricevibilità del ricorso e dell’intervento ad adiuvandum , stante l’infondatezza nel merito dell’impugnazione.

16. Nel merito, il ricorrente sostiene che la collocazione della struttura nel proprio territorio si porrebbe in contrasto con le indicazioni della Circolare del Ministero dell'interno dell'11 ottobre 2016, che prevederebbe una clausola di salvaguardia a favore dei comuni che appartengono alla rete SPR/IR (ora SAI) o che abbiano manifestato la volontà di aderirvi.

In particolare, il Comune contesta l’impostazione del Ministero dell’Interno circa l’inattualità della circolare de qua , posto che successivamente alla sua emanazione il sistema di accoglienza nazionale non avrebbe subito modifiche sostanziali; senza contare che essa sarebbe essenziale per assicurare una distribuzione proporzionata e sostenibile degli stranieri tra le varie realtà locali.

A ciò si aggiungerebbe che neppure l’articolo 11 del d.lgs. n. 142/2015, invocato dal Ministero per sostenere l’inoperatività della clausola di salvaguardia, avrebbe subito modifiche significative dopo l’emanazione della circolare invocata dal Comune.

Per la ricorrente, infine, l’amministrazione procedente avrebbe anche dovuto prendere espressa posizione sul proprio parere, anziché limitarsi a dichiarare l’inoperatività della clausola di salvaguardia.

17. Il ricorso è infondato.

Come precedentemente evidenziato, l’impugnazione si fonda essenzialmente su due profili: la mancata applicazione della clausola di salvaguardia e il mancato esame del contenuto del parere del Comune.

17.1. Per quanto concerne il primo profilo, è vero che la circolare del Ministero dell’Interno dell’11 ottobre 2016 prevedeva una clausola di salvaguardia a favore dei comuni che hanno aderito o hanno manifestato l’intenzione di aderire al sistema SPRAR (« le SS.LL. vorranno attivare una politica di governance applicando una clausola di salvaguardia che renda esenti i Comuni che appartengono alla rete SPRAR o che abbiano già formalmente manifestato la volontà di aderirvi, dall'attivazione di ulteriori forme di accoglienza ») ma è altrettanto vero che la disposizione de qua non è più attuale.

In primo luogo, essa è dichiaratamente applicativa del d.m. 10 agosto 2016 (« Modalità di accesso da parte degli enti locali ai finanziamenti del Fondo nazionale per le politiche ed i servizi dell'asilo per la predisposizione dei servizi di accoglienza per i richiedenti e i beneficiari di protezione internazionale e per i titolari del permesso umanitario, nonché approvazione delle linee guida per il funzionamento del Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR) »), il quale è stato abrogato dal d.m. del 18 dicembre 2019.

A ciò si deve aggiungere che, al contrario di quanto asserito dal ricorrente e dall’interveniente ad adiuvandum , il quadro normativo delineato ha subito profonde innovazioni, conseguenti all’accentuarsi del fenomeno migratorio.

In primo luogo, l’art. 5- bis , comma 4, del D.L. 10 marzo 2023, n. 20 (convertito con modificazioni dalla Legge 5 maggio 2023, n. 50) ha introdotto, all’art. 11 del d.lgs. 142/15, il comma 2- bis il quale prevede che « Nelle more dell'individuazione di disponibilità di posti nei centri governativi di cui all'articolo 9 o nelle strutture di cui al presente articolo, l'accoglienza può essere disposta dal prefetto, per il tempo strettamente necessario, in strutture di accoglienza provvisoria individuate con le modalità di cui al comma 2. In tali strutture sono assicurate le prestazioni concernenti il vitto, l'alloggio, il vestiario, l'assistenza sanitaria e la mediazione linguistico-culturale, secondo le disposizioni contenute nello schema di capitolato di gara di cui all'articolo 12 ».

Inoltre, il successivo art. 5- ter del d.l. 20/23 ha abrogato l’art. 11, comma 3, del d.lgs. 142/15, che, come noto, sanciva che « L'accoglienza nelle strutture di cui al comma 1 è limitata al tempo strettamente necessario al trasferimento del richiedente nelle strutture del Sistema di accoglienza e integrazione, di cui all'articolo 1- sexies del decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 39. Il trasferimento del richiedente che rientra nelle categorie di cui all'articolo 17 è effettuato in via prioritaria ».

Ebbene si tratta di innovazioni che, al contrario di quanto sostenuto dal ricorrente e dall’interveniente, non possono essere trascurate per il solo fatto che la procedura impugnata ha ad oggetto l’istituzione di un CAS e non di un centro di permanenza provvisorio: esse sono, infatti, emblematiche del mutamento del contesto sociale di riferimento e del conseguente superamento della clausola di salvaguardia.

Tanto premesso, la prima parte dell’impugnazione, che si fonda sulla vigenza della del d.m. 11 ottobre 2016, è infondata e deve essere respinta.

17.2. Per quanto riguarda il mancato esame del contenuto del parere espresso da Comune, il Collegio è tenuto a premettere che, come del resto ammesso dallo stesso ricorrente, si tratta di un atto obbligatorio ma non vincolate.

Del resto, lo stesso art. 11, comma 2, del d.lgs. 141/15 prevede espressamente che « Le strutture di cui al comma 1 soddisfano le esigenze essenziali di accoglienza nel rispetto dei principi di cui all'articolo 10, comma 1, e sono individuate dalle prefetture-uffici territoriali del Governo, previo parere dell'ente locale nel cui territorio è situata la struttura, secondo le procedure di affidamento dei contratti pubblici ».

Ciò posto, nonostante sia vero che le amministrazioni procedenti devono esaminare il contenuto dei pareri obbligatori, ancorché non vincolanti, è altrettanto vero che dall’esame degli atti di causa non emerge che l’amministrazione procedente abbia disatteso tale regola.

Il parere era infatti incentrato sull’applicazione della clausola di salvaguardia e su generiche quanto indimostrate esigenze di ordine e sicurezza pubblica.

Ebbene, sotto il primo profilo, l’amministrazione procedente ha correttamene dato atto nel provvedimento di aggiudicazione, che « il Ministero dell’Interno, nel rappresentare che la previsione di cui all’art. 11 del d.lgs. n. 142/2015 è assorbente rispetto al sistema delineato dalla circolare del Ministro dell’Interno datata 11 ottobre 2016, ha espresso parere favorevole riguardo alla possibilità di attivazione di ulteriori strutture di accoglienza temporanea sul territorio dei Comuni aderenti alla rete SAI ».

Quanto invece, alle generiche esigenze relative all’ordine e la sicurezza pubblica, occorre rammentare che, ai sensi dell’art. 13 della legge 121/81, « Il prefetto è autorità provinciale di pubblica sicurezza » e, pertanto, « ha la responsabilità generale dell'ordine e della sicurezza pubblica nella provincia e sovraintende all'attuazione delle direttive emanate in materia ».

Il successivo art. 14 prevede, poi, che anche il Questore « è autorità provinciale di pubblica sicurezza» e ha «la direzione, la responsabilità e il coordinamento, a livello tecnico operativo, dei servizi di ordine e di sicurezza pubblica e dell'impiego a tal fine della forza pubblica e delle altre forze eventualmente poste a sua disposizione ».

L’articolo 15 è, invece, dedicato alle autorità locali di pubblica sicurezza e prevede, al comma 1, che « Sono autorità locali di pubblica sicurezza il questore nel capoluogo di provincia e i funzionari preposti ai commissariati di polizia aventi competenza negli altri comuni», con la precisazione, di cui al comma successivo, secondo cui «Ove non siano istituiti commissariati di polizia, le attribuzioni di autorità locale di pubblica sicurezza sono esercitate dal sindaco quale ufficiale di Governo ».

Infine, « Quando eccezionali esigenze di servizio lo richiedono, il prefetto, o il questore su autorizzazione del prefetto, può inviare funzionari della Polizia di Stato, nei comuni di cui al comma precedente, per assumere temporaneamente la direzione dei servizi di pubblica sicurezza. Resta in tale caso sospesa la competenza dell'autorità locale di pubblica sicurezza » (cfr. art. 15, comma 3, legge 121/81).

Ebbene, dal delineato quadro normativo erge che, da un lato, l’Unione montana non competenza né legittimità per sollevare criticità connesse all’ordine e la sicurezza pubblica, mentre le valutazioni del Sindaco in subiecta materia sono recessive rispetto a quelle del Prefetto.

Per tali ragioni il Collegio ritiene che l’amministrazione procedente abbia correttamente preso in considerazione l’apporto partecipativo (obbligatorio ma non vincolante) del Comune e che lo abbia respinto anche perché, come ragionevolmente osservato dalla difesa erariale, non solo l’apertura di una struttura di accoglienza non può essere ritenuta di per sé idonea a incrementare il tasso di criminalità; anzi, essa mira proprio ad assicurare l’integrazione dei migranti e la conseguente riduzione del tasso di criminalità.

18. Per quanto sopra esposto il ricorso è infondato e deve essere respinto.

19. In virtù delle peculiarità della vicenda e del contenuto della presente decisione il Collegio ritiene che sussistano giustificati motivi per compensare integralmente le spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

EL ER, Presidente

LU VI, Primo Referendario, Estensore

Giovanni Francesco Perilongo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU VI	EL ER

IL SEGRETARIO