Pubblicato il 30/03/2026

N. 00189/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00150/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 150 del 2021, proposto da
Casa di Cura Privata di Lorenzo S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Franco Coccoli, Lorenzo Aureli e Marco Ventura, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Avezzano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Guido Blandini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Abruzzo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria in L'Aquila, via Buccio Da Ranallo S. Domenico;
Asl 1 Avezzano, Sulmona, L'Aquila, non costituita in giudizio;

nei confronti

DI S.r.l., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

a) dell'autorizzazione prot. n. 5062/2021 del 28.01.2021 con cui lo Sportello Unico Attività Produttive - SUAP del Comune di Avezzano ha autorizzato la DI S.r.l. all'esercizio di un Ambulatorio di specialistica medica, chirurgica e delle professioni sanitarie, poliambulatorio e diagnostica per immagini di primo livello ad insegna “MEDICLINICA”, ai sensi dell'art. 4 della L.R. n. 32/2007 qualora dovesse essere interpretato nel senso di ritenere ricompresa tra le prestazioni assentite in favore della DI S.r.l. - “Mediclinica” anche l'attività di ambulatorio endoscopico - gastroenterologia di cui al punto 5.5. del vigente manuale di autorizzazione della Regione Abruzzo;

b) dell'autorizzazione prot. n. 43093/2020 del 10.09.2020 con cui lo SUAP del Comune di Avezzano ha autorizzato la DI S.r.l. al trasferimento e alla realizzazione dell'Ambulatorio diagnostica per immagini di primo livello, di specialistica medica, specialistica chirurgica e delle professioni sanitarie in regime di Poliambulatorio ai sensi dell'art. 3 della L.R. n. 32/2007 qualora dovesse essere interpretato nel senso di ritenere ricompresa tra le prestazioni assentite in favore della DI S.r.l. - “Mediclinica” anche l'attività di ambulatorio endoscopico - gastroenterologia di cui al punto 5.5. del vigente manuale di autorizzazione della Regione Abruzzo;

c) del parere igienico sanitario di congruità del progetto rilasciato dall'Azienda Sanitaria Locale n. 1 - Dipartimento di prevenzione, prot. n. 35992/2020 del 17.02.2020;

d) del parere di compatibilità programmatoria della Regione Abruzzo di cui alla determina dirigenziale DPF009/34 del 25.03.2020;

e) del nulla osta prot. n. 0016419/2021 espresso dall'Azienda Sanitaria Locale in data 25.01.2021;

f) di ogni altro atto a questi presupposto, preparatorio, conseguente e comunque connesso ad oggi non conosciuto dalla ricorrente;

g) ove occorrer possa, della delibera di Giunta Regionale n. 417 del 28 luglio 2017.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Avezzano e della Regione Abruzzo;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 13 marzo 2026 il dott. RE IU TT e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato in data 23 aprile 2021 e pervenuto in Segreteria in data 28 aprile 2021, la società Casa di Cura Privata Di Lorenzo S.p.A. adiva il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo, Sede dell’Aquila, chiedendo l’annullamento di una serie di atti relativi all’autorizzazione concessa alla controinteressata DI S.r.l. per l’esercizio di una struttura sanitaria denominata “Mediclinica”.

Il ricorso era diretto in particolare contro l’autorizzazione unica prot. n. 5062/2021 del 28 gennaio 2021, rilasciata dallo Sportello Unico per le Attività Produttive del Comune di Avezzano ai sensi dell’articolo 4 della legge regionale abruzzese n. 32 del 2007, e contro l’autorizzazione prot. n. 43093/2020 del 10 settembre 2020, rilasciata ai sensi dell’articolo 3 della medesima legge regionale, nonché contro i pareri presupposti, tra cui il parere igienico-sanitario dell’Azienda Sanitaria Locale n. 1 prot. n. 35992/2020 del 17 febbraio 2020, il parere di compatibilità programmatoria della Regione Abruzzo di cui alla determina dirigenziale DPF009/34 del 25 marzo 2020, il nulla osta della ASL prot. n. 0016419/2021 del 25 gennaio 2021 e, ove occorresse, la deliberazione di Giunta regionale n. 417 del 28 luglio 2017.

La ricorrente precisava che l’impugnazione era proposta limitatamente alla parte in cui tali atti avessero potuto essere interpretati nel senso di ricomprendere tra le prestazioni autorizzate a DI anche l’attività di ambulatorio endoscopico e gastroenterologia di cui al punto 5.5 del vigente manuale di autorizzazione della Regione Abruzzo.

In fatto evidenziava parte ricorrente di svolgere l’attività di casa di cura privata e di essere operativa nel Comune di Avezzano, con attività sanitaria accreditata presso il Sistema Sanitario Nazionale.

Esponeva, in particolare, di essere venuta a conoscenza, all’esito di un’istanza di accesso del 22 febbraio 2021, del rilascio dell’autorizzazione all’esercizio in favore di DI per un ambulatorio di specialistica medica, chirurgica, professioni sanitarie, poliambulatorio e diagnostica per immagini di primo livello.

Dalla documentazione acquisita emergeva che la controinteressata, in data 28 gennaio 2020, aveva chiesto il trasferimento della propria struttura dal Comune di Scurcola Marsicana ad Avezzano, includendo nella domanda, oltre alle attività per cui era già autorizzata (specialistica medica, chirurgica, professioni sanitarie e diagnostica per immagini), anche l’ambulatorio endoscopico, per il quale non possedeva alcuna previa autorizzazione.

Il Comune di Avezzano aveva quindi trasmesso la domanda alla Regione e alla ASL per i pareri di competenza.

La ASL, con provvedimento del 17 febbraio 2020, esprimeva parere favorevole di congruità igienico-sanitaria.

La Regione, con determina DPF009/34 del 25 marzo 2020, rilasciava il parere di compatibilità programmatoria, richiamando espressamente la domanda di DI che includeva l’ambulatorio endoscopico-gastroenterologia e motivando tale inclusione sulla base del fatto che, nella classificazione regionale, l’endoscopia-gastroenterologia rientrava nelle “branche a visita” di cui alle tabelle 11 e 11-bis del documento tecnico sul fabbisogno di assistenza specialistica ambulatoriale approvato con D.G.R. n. 417/2017, e che il trasferimento avveniva all’interno della stessa provincia, lasciando invariato il fabbisogno complessivo.

Sulla scorta di tali pareri, il SUAP comunale rilasciava l’autorizzazione alla realizzazione il 10 settembre 2020 e, successivamente, all’esito della domanda di DI del 15 dicembre 2020 che nuovamente elencava tra le attività richieste l’ambulatorio endoscopico e di gastroenterologia (codice 5.5), acquisito il nulla osta della ASL del 25 gennaio 2021, rilasciava l’autorizzazione all’esercizio il 28 gennaio 2021.

La ricorrente riteneva illegittimo l’operato dell’amministrazione laddove avesse consentito a DI di esercitare l’attività di endoscopia/gastroenterologia, in quanto tale attività non era mai stata autorizzata in precedenza e avrebbe richiesto una specifica verifica di compatibilità con il fabbisogno programmato, mentre la Regione aveva omesso tale verifica facendo erroneamente leva sulla riconduzione della scheda 5.5 alla macro-aggregazione delle branche a visita, che invece riguardava prestazioni meno complesse e non invasive.

La ricorrente evidenziava la differenza sostanziale tra le prestazioni di specialistica medica o chirurgica (codici 5.1 e 5.2) e l’endoscopia (codice 5.5), che richiede requisiti strutturali, organizzativi e di sicurezza aggiuntivi, come il collegamento funzionale con una struttura per la gestione delle complicanze, protocolli per la sedazione e per la gestione di pazienti con malattie infettive.

Sosteneva pertanto, con il primo motivo di ricorso, la violazione degli articoli 1, 2, 3 e 4 della legge regionale n. 32/2007, degli articoli 1 e 3 della legge n. 241/1990, dell’articolo 97 della Costituzione, nonché della D.G.R. n. 417/2017, oltre a eccesso di potere per difetto di istruttoria, erroneità dei presupposti e illogicità manifesta.

In via subordinata, con il secondo motivo, impugnava la stessa D.G.R. n. 417/2017 e il relativo documento tecnico nella parte in cui, ove interpretati come abilitativi all’assimilazione dell’endoscopia alle branche a visita, determinavano l’elusione della procedura di verifica del fabbisogno specifico.

La ricorrente concludeva pertanto per l’annullamento degli atti impugnati.

Il Comune di Avezzano si costituiva in giudizio in data 8 febbraio 2023, depositando memoria difensiva in data 29 gennaio 2026, eccependo in via preliminare l’inammissibilità del ricorso per difetto di lesività e per la formulazione ipotetica della domanda.

Sosteneva che i provvedimenti autorizzatori impugnati non avevano arrecato alcuna concreta limitazione all’attività della ricorrente, la quale continuava a svolgere le proprie prestazioni senza interferenze e che la ricorrente aveva prospettato una lesione meramente eventuale e condizionata, in violazione dell’articolo 40, comma 1, lettera d), del codice del processo amministrativo.

Nel merito, il Comune contestava integralmente le argomentazioni svolte da parte ricorrente e concludeva per la declaratoria di inammissibilità del ricorso e, in subordine, per il suo rigetto.

La Regione Abruzzo si costituiva in giudizio con atto del 3 maggio 2021, svolgendo mere difese e instando per la reiezione del gravame.

La ricorrente depositava quindi una memoria illustrativa in data 10 febbraio 2026, nella quale ribadiva la fondatezza del ricorso.

Successivamente, in data 20 febbraio 2026, la ricorrente depositava altresì una memoria di replica, specificamente diretta a controdedurre alle eccezioni sollevate dal Comune di Avezzano.

All’udienza straordinaria del 13 marzo 2026, sentite le parti come da verbale, la causa era definitivamente trattenuta in decisione.

In via preliminare, deve osservarsi come l'eccezione di inammissibilità del ricorso sia fondata e debba, pertanto essere accolta, in quanto radicata nella carenza di una lesione concreta ed attuale alla sfera giuridica della società ricorrente.

L'azione giudiziale in epigrafe muove infatti da una prospettazione dei provvedimenti impugnati che ne altera la portata precettiva, attribuendo loro la qualità di autorizzazione allo svolgimento di prestazioni sanitarie — specificamente quelle riconducibili alla branca dell'endoscopia gastroenterologica di cui al punto 5.5 del Manuale regionale — che non trovano in realtà riscontro nei titoli effettivamente rilasciati.

Risulta dirimente rilevare che il Comune di Avezzano, nel procedere al rilascio delle autorizzazioni prot. 43099/2020 e prot. 5062/21, si è attenuto scrupolosamente alle risultanze dell'istruttoria tecnica condotta dagli organi competenti, limitando l'efficacia degli atti al trasferimento e all'ampliamento di attività già legittimamente esercitate dalla controinteressata DI S.r.l.

Tale perimetro autorizzatorio, circoscritto alla specialistica medica e chirurgica nonché alla diagnostica di primo livello, esclude per sua stessa natura le prestazioni di endoscopia invasiva, rendendo pertanto l'impugnazione priva di un oggetto concreto e configurandola come una doglianza rivolta verso un atto amministrativo di per sé non esistente nel mondo giuridico.

Sotto il profilo del merito e ad abundantiam , la tesi dell'infondatezza degli assunti attorei si consolida attraverso la constatazione che l'Amministrazione ha operato in totale aderenza alla Determina Regionale n. DPF009/34 del 25 marzo 2020, la quale funge da indispensabile parametro di legittimità per l'agire dell'Ente locale.

Non è dato ravvisare alcuna elusione delle norme sulla programmazione sanitaria, poiché la disciplina vigente non impone la verifica del fabbisogno per le attività di "branca a visita" o per la diagnostica strumentale non invasiva, categorie entro le quali si collocano i servizi regolarmente autorizzati a favore della struttura controinteressata.

La distinzione ontologica e funzionale tra la semplice visita specialistica gastroenterologica e l'ambulatorio endoscopico disciplinato in via autonoma dal Manuale regionale preclude qualsiasi forma di assimilazione interpretativa, imponendo all'autorità amministrativa di attenersi al principio di tipicità e tassatività degli atti autorizzatori.

Le argomentazioni prodotte dalla ricorrente nelle proprie memorie, tese a dimostrare la presunta esecuzione di esami endoscopici complessi mediante il richiamo a sistemi di prenotazione informatica e screenshot del sito web, pur rivestendo un teorico interesse sotto il profilo del monitoraggio, non possiedono la valenza giuridica necessaria per inficiare la validità dei provvedimenti amministrativi a monte.

Tali elementi di fatto, inerenti a una eventuale discrasia tra l'attività esercitata e quella formalmente assentita, appartengono propriamente alla fase esecutiva e al regime dei controlli successivi demandati alle autorità di vigilanza, non potendo essere assunti come vizi di legittimità originaria di atti che rimangono immuni da censure di violazione di legge.

L'istruttoria esperita dal Comune, supportata dal parere tecnico del Dipartimento di Prevenzione della ASL n. 1, palesa una completezza che esclude le ipotesi di eccesso di potere per travisamento dei fatti o per difetto di motivazione, evidenziando la natura vincolata dell'atto rispetto alle determinazioni degli organi tecnici.

Si deve inoltre considerare che la ricostruzione operata dalla Casa di Cura Di Lorenzo appare eccessivamente estensiva e non coerente con la ratio del sistema di autorizzazione, il quale ultimo mira a garantire standard di sicurezza specifici per prestazioni di diversa intensità assistenziale senza tuttavia comprimere ingiustificatamente la libertà di iniziativa economica nei settori a minor impatto strutturale.

L'assenza di un obbligo normativo di istruttoria specifica sul fabbisogno provinciale per le attività non ricadenti nel citato punto 5.5 del Manuale conferma la correttezza dell' iter procedimentale seguito, il quale ha recepito fedelmente le indicazioni provenienti dalla Regione Abruzzo in merito alla classificazione delle strutture.

Pertanto, la pretesa di sottoporre a un regime autorizzatorio aggravato prestazioni che il legislatore regionale ha inteso mantenere nell'alveo della specialistica ordinaria si scontra con il principio di legalità, di tassatività degli atti e di ragionevolezza dell'azione amministrativa.

In conclusione, la disamina dei motivi di ricorso rivela come gli stessi si fondino su una sovrapposizione tra i piani della legittimità del titolo e della liceità dell'esercizio concreto, trascurando il rilievo in forza del quale l'atto amministrativo è legittimo qualora risulti conforme alle norme vigenti al momento della sua emanazione e sia contestualmente basato su un corredo istruttorio adeguato.

La stabilità dei titoli autorizzativi rilasciati dal Comune di Avezzano trova dunque pieno fondamento nella rispondenza degli stessi al quadro normativo superiore e nella mancanza di evidenze circa l'attribuzione di facoltà eccedenti quelle previste per la categoria di appartenenza della struttura DI S.r.l.

Il rigore logico e la coerenza della difesa comunale dimostrano come le doglianze della ricorrente siano frutto di una percezione soggettiva del rischio concorrenziale che non trova però asilo nel sindacato di legittimità sugli atti amministrativi qui impugnati.

Ne consegue ad abundantiam la reiezione del ricorso anche nel merito.

Da ultimo, le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo, Sede de L’Aquila, Sezione I, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna la Casa di Cura Privata di Lorenzo S.p.A. al pagamento delle spese di lite nei confronti del Comune di Avezzano e della Regione Abruzzo, liquidandole per ciascuno di essi in € 1.500,00 (euro millecinquecento,00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

MA ON, Presidente

RE IU TT, Consigliere, Estensore

MA Lo Sapio, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RE IU TT	MA ON

IL SEGRETARIO