Pubblicato il 29/04/2026

N. 07833/2026 REG.PROV.COLL.

N. 14224/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14224 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
KT121 s.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni de Vergottini, Marco Petitto e Rocco Latessa, elettivamente domiciliata presso il loro studio in RO, alla Via Antonio Bertoloni, n. 44, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

- RO LE, in persona del Sindaco pro tempore;
- RO LE EN Capitolina, in persona del legale rappresentante pro tempore;
rappresentate e difese dall’avvocato Rodolfo Murra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

nei confronti

Opera RA RE S.p.A., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avvocato Franca Iuliano ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in RO, al Viale della Regina Margherita, n. 1, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

per l'annullamento

quanto all’atto introduttivo:

- della nota prot. RI/2025/0045796 del 5 novembre 2025, con cui la EN Capitolina ha intimato di “riconsegnare l’area archeologica dello Stadio di IZ, libera da persone e cose, provvedendo al ripristino dello status quo ante e alla cessazione di ogni attività ad essa collegata (vendita biglietti, sito internet, social network ecc…), entro il termine perentorio di 30 giorni” e negato l’autorizzazione alla realizzazione degli eventi già comunicati dalla Società KT 121 s.r.l. con nota acquisita al protocollo della EN RI/43214 del 21 ottobre 2025;

nonché, per quanto occorrer possa,

- dell’avviso pubblico “ per l’attivazione di una forma speciale di partenariato pubblico-privato (art. 134 comma 2 del D.Lgs. n. 36/2023) avente ad oggetto le attività di gestione, allestimento e manutenzione con finalità di pubblica fruizione e valorizzazione dello Stadio di IZ”;

- del verbale prot. RI/42377 del 16 ottobre 2025, richiamato nella nota del 5 novembre, nel quale è riportata la graduatoria con i punteggi assegnati dalla Commissione.

quanto ai motivi aggiunti, depositati il 2 dicembre 2025:

del provvedimento prot. 1222 del 11 novembre 2025, depositato nel presente giudizio in data 27 novembre 2025 e mai comunicato alla ricorrente, con cui la EN Capitolina, ha determinato “ di individuare Opera RA RE S.p.A., P.Iva e C.F. 01643350489, con sede in Firenze, Via Pellicceria 10 cap 50123, quale partner privato per l’attivazione di una forma speciale di partenariato pubblico privato avente ad oggetto le attività di gestione, allestimento e manutenzione con finalità di pubblica fruizione e valorizzazione dello Stadio di IZ ”;

nonché

- dell’avviso pubblico “ per l’attivazione di una forma speciale di partenariato pubblico-privato (art. 134 comma 2 del d.lgs. n. 36/2023) avente ad oggetto le attività di gestione, allestimento e manutenzione con finalità di pubblica fruizione e valorizzazione dello Stadio di IZ ” (prot. RI/2025/0017623) di cui alla Determinazione Dirigenziale di RO LE Rep. RI/466/2025 del 30 aprile 2025, prot. RI/17891/2025;

- del verbale prot. RI/42377 del 16 ottobre 2025, richiamato nella nota del 5 novembre, nel quale è riportata la graduatoria con i punteggi assegnati dalla Commissione;

- della nota prot. RI/2025/0045796 del 5 novembre 2025, con cui la EN Capitolina ha intimato di “ riconsegnare l’area archeologica dello Stadio di IZ, libera da persone e cose, provvedendo al ripristino dello status quo ante e alla cessazione di ogni attività ad essa collegata (vendita biglietti, sito internet, social network ecc…), entro il termine perentorio di 30 giorni ” e negato l’autorizzazione alla realizzazione degli eventi già comunicati dalla Società KT 121 S.r.l. con nota acquisita al protocollo della EN RI/43214 del 21 ottobre 2025;

nonché

- per la declaratoria di inefficacia del contratto ove stipulato e per il subentro;

- per il risarcimento danni in forma specifica, con riserva di agire in separata sede per il risarcimento per equivalente monetario

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di RO LE e di Opera RA RE S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 aprile 2026 il dott. OB PO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA e RI

1. Espone la Società ricorrente di essere titolare della concessione in uso dell’Area archeologica denominata “Stadio di IZ” in forza di apposita Convenzione stipulata con RO LE - EN Capitolina ai Beni Culturali e approvata con Determinazione Dirigenziale n. 473/2013 del 14 maggio 2013.

Ai sensi dell’articolo 3 della Convenzione, la durata della Concessione dell’Area risulta fissata in nove anni, decorrenti dalla data del collaudo dei lavori da parte della EN.

Successivamente, in data 23 agosto 2023, nonostante a distanza di quasi 10 anni dall’apertura al pubblico dell’Area archeologica (11 dicembre 2013) non fosse ancora intervenuto il collaudo, la EN ha concordato una proroga della concessione di 24 mesi a decorrere dal 11 dicembre 2022 (con scadenza, dunque, il prossimo 11 dicembre 2024), “a compensazione dei periodi di chiusura dell’area archeologica imposti a causa della pandemia”.

In data 29 luglio 2024, in vista della scadenza della proroga, per conseguire l’obiettivo di consolidare i risultati ottenuti, perfezionare la valorizzazione sulla base dell’esperienza acquisita e completare l’ammortamento degli investimenti effettuati, e vista la particolarità del sito in questione (la cui fruibilità al pubblico dipende dalla disponibilità dei locali privati di cui dispone la Società) la ricorrente ha inoltrato alla EN Capitolina un progetto preliminare di rinnovo della concessione, rappresentando in ogni caso la propria disponibilità ad adottare integrazioni e ad aderire alle eventuali ulteriori determinazioni dell’Amministrazione, al fine di garantire la continuità operativa dell’Area archeologica.

Tale proposta veniva riscontrata dalla EN con la nota prot. RI/2024/0031057 del 12 agosto 2024, con la quale veniva rappresentato che “il vigente Regolamento sull’utilizzo degli immobili di RO LE, approvato con Deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 104/2022, prevede quale strumento ordinario per l’affidamento dei beni a terzi la concessione, a seguito di avviso pubblico finalizzato all’individuazione del soggetto concessionario, dovendosi rispettare il criterio di imparzialità nella gestione del patrimonio, ispirata ai principi costituzionali di uguaglianza e non discriminazione. La pubblicazione dell’avviso pubblico è necessaria anche nel caso in cui l’assegnazione sia attivata su istanza di parte”.

In data 21 novembre 2024, l’Amministrazione capitolina, con nota prot. RI/2024/0043476, rappresentava “di non poter dar seguito alla pubblicazione del relativo avviso pubblico, essendo in attesa delle determinazioni dell’Amministrazione sulle future modalità di gestione dell’area” e che “nelle more, l’area sarà gestita direttamente dalla EN, tramite la società Zètema Progetto Cultura S.r.l.”.

Con la medesima nota, inoltre, la EN ha altresì affermato che “alla data di scadenza della concessione, si provvederà alla ripresa in carico dell’area, con le modalità che vi saranno di seguito comunicate”.

In data 13 gennaio 2025, la EN ha trasmesso all’odierna ricorrente la nota prot. RI/2025/0000925 del 13 gennaio 2025, con la quale, “nel prendere atto della proposta di partenariato speciale pubblico-privato da voi trasmessa per la valorizzazione e la gestione dello Stadio di IZ […] , e in adempimento a quanto disposto dal TAR del Lazio con ordinanza cautelare n. 5847/2024 del 19.12.2024, emessa nell’ambito del giudizio avente R.G. n. 13001/2024”, ha comunicato “di non poter dar seguito alla pubblicazione del relativo avviso pubblico”.

Successivamente, con Determinazione Dirigenziale prot. 466 del 30 aprile 2025, prot. RI/17891/2025 è stato approvato l’Avviso pubblico per l’attivazione di una forma speciale di partenariato pubblico-privato (art. 134 comma 2 del D.Lgs. n. 36/2023) avente ad oggetto le attività di gestione, allestimento e manutenzione con finalità di pubblica fruizione e valorizzazione dello Stadio di IZ, pubblicato sull’Albo pretorio online con decorrenza 5 maggio 2025 per la durata di 60 giorni.

Con la medesima determinazione, l’Amministrazione ha inoltre provveduto ad “affidare in via temporanea alla KT121 S.r.l. la gestione, l’allestimento e la manutenzione dello Stadio di IZ per il tempo strettamente necessario alla definizione della citata procedura” .

Conseguentemente, la Società ha presentato la propria domanda di partecipazione in data 3 luglio 2025 e ha continuato a svolgere il servizio in linea con il programma via via condiviso con la EN.

In data 5 novembre 2025, la EN ha inoltrato all’odierna ricorrente la nota prot. RI/2025/0045796, oggetto del presente giudizio, con la quale:

- rappresentando che la procedura indetta con la determinazione dirigenziale n. 466 del 20 aprile 2025 “si è conclusa con la valutazione delle domande pervenute, effettuata dalla Commissione all’uopo nominata, e con la collocazione al primo posto della graduatoria della società Opera RA RE S.p.A., come da verbale prot. RI/42377 del 16 ottobre 2025, pubblicato in pari data sul portale istituzionale e che si allega per pronta visione”,

- ha intimato a KT di “ riconsegnare l’area archeologica dello Stadio di IZ, libera da persone e cose, provvedendo al ripristino dello status quo ante e alla cessazione di ogni attività ad essa collegata (vendita biglietti, sito internet, social network ecc…), entro il termine perentorio di 30 giorni dal ricevimento della presente; con espresso avvertimento che, decorso inutilmente tale termine, l’Amministrazione provvederà alla ripresa in carico dell’area eventualmente a mezzo della forza pubblica”.

Con la medesima nota oggi impugnata, la EN ha soggiunto che “conseguentemente, in relazione alla Vostra comunicazione relativa alla programmazione degli eventi, acquisita al protocollo di questa EN con RI/43214 del 21 ottobre 2025, si precisa che gli stessi non si intendono autorizzati”.

2. A sostegno della proposta impugnativa, ha dedotto i seguenti argomenti di censura:

Difetto di motivazione. Difetto di istruttoria. Eccesso di potere per sviamento. Illogicità ed irragionevolezza manifesta. Violazione dell’articolo 120, comma 11, del D.Lgs. n. 36/2023. Violazione dell’articolo 97 Cost. Violazione del principio di imparzialità e buon andamento dell’Amministrazione. Violazione dell’articolo 3 della legge n. 241/1990.

Assume in primo luogo parte ricorrente l’illegittimità della gravata determinazione, nella misura in cui intima all’odierna ricorrente il rilascio dei locali, nonostante la stessa ne possa ancora disporre alla luce della proroga della concessione intervenuta con la Determinazione Dirigenziale n. 466 del 30 aprile 2025.

Con tale atto, l’Amministrazione ha provveduto ad “affidare in via temporanea alla KT121 S.r.l. la gestione, l’allestimento e la manutenzione dello Stadio di IZ per il tempo strettamente necessario alla definizione della citata procedura”: la quale, diversamente rispetto a quanto sostenuto dalla EN, non sarebbe conclusa, come confermato dal verbale contenente la graduatoria e richiamato nella nota impugnata, nel quale viene dato atto che “detta graduatoria viene trasmessa al Responsabile del Procedimento per la predisposizione degli atti conseguenti”.

Parimenti illegittima si rivelerebbe, inoltre, la pretesa di non autorizzare gli eventi programmati dalla Società, essendo anch’essa fondata sull’errato presupposto dell’intervenuta cessazione del rapporto concessorio.

3. Con motivi aggiunti depositati il 3 dicembre 2025, la ricorrente ha impugnato il provvedimento prot. 1222 dell’11 novembre, con cui la EN Capitolina, ha determinato “di individuare Opera RA RE S.p.A. … quale partner privato per l’attivazione di una forma speciale di partenariato pubblico-privato avente ad oggetto le attività di gestione, allestimento e manutenzione con finalità di pubblica fruizione e valorizzazione dello Stadio di IZ”.

Queste le argomentazioni contenute nell’anzidetto mezzo di tutela:

3.1 Difetto di motivazione. Difetto di istruttoria. Eccesso di potere per sviamento. Illogicità ed irragionevolezza manifesta. Contraddittorietà. Violazione dell’articolo 120, comma 11, del D.Lgs. n. 36/2023. Violazione dell’articolo 97 Cost. Violazione del principio di imparzialità e buon andamento dell’Amministrazione. Violazione dell’articolo 3 della legge n. 241/1990

Sarebbe contraddittoria l’azione dell’Amministrazione resistente che, anziché valorizzare positivamente la condizione particolare di KT, ancora titolare del contratto di affitto dei locali privati attigui al sito archeologico, sui quali peraltro ha svolto notevoli lavori per la realizzazione della zona dedicata a infopoint, bookshop, area caffetteria e servizi igienici, ha inteso premiare diverso partner privato senza che possa essere garantito l’accesso al pubblico all’area archeologica e, peraltro, senza che possano essere garantiti tutti i servizi aggiuntivi (ivi compresi i servizi igienici) che invece l’odierna ricorrente ha offerto ed è in grado di garantire.

Con riferimento alla concreta possibilità di accedere al sito, nonché in merito alla quantità e qualità dei servizi aggiuntivi (ivi compresi i servizi igienici, altrimenti assenti) che la KT presta per mezzo dei locali privati adiacenti, e alla luce anche dell’esperienza maturata dalla odierna ricorrente nella gestione del Sito Archeologico nel corso degli ultimi 13 anni, rileverebbe l’illegittimità dell’esclusione della KT e dell’aggiudicazione in favore di Opera RA RE S.p.A.

Dal momento che l’odierna ricorrente (l’unica a poter garantire un accesso congruo al sito archeologico, anche e soprattutto per i disabili) non è stata individuata quale partner privato per l’attivazione del progetto di partenariato di cui si discute, la EN non solo non ha previsto come l’operatore economico individuato potrà far accedere il pubblico al sito, ma ha anche inteso inopinatamente impedire l’accesso allo Stadio di IZ a tutte le persone diversamente abili, o con difficoltà di deambulazione.

4. Conclude la parte per l’accoglimento del gravame, con conseguente annullamento degli atti con esso avversati.

5. In data 21 novembre 2025, l’Amministrazione intimata si è costituita in giudizio; ed ha depositato in atti, il successivo 28 novembre, articolata memoria di controdeduzioni, conclusivamente sollecitando la reiezione dell’impugnativa.

6. Omogenee conclusioni sono state rassegnate da Opera RA RE S.p.A. con memoria depositata il 27 novembre 2025; la quale, peraltro, ha anche sostenuto l’inammissibilità del gravame per carenza di giurisdizione dell’adito giudice amministrativo, atteso che la domanda di rilascio di un bene pubblico a conclusione di un rapporto concessorio rientrerebbe nella giurisdizione del giudice ordinario.

7. L’istanza cautelare, dalla parte incidentalmente proposta, è stata respinta con ordinanza della Sezione Seconda, n. 5859 del 5 dicembre 2025.

8. Il ricorso viene trattenuto per la decisione alla pubblica udienza del 29 aprile 2026.

9. Giova preliminarmente ricostruire gli snodi procedimentali che hanno condotto all’adozione degli atti gravati con il ricorso introduttivo e con i motivi aggiunti successivamente proposti.

Con determinazione dirigenziale rep. n. 466 prot. RI/17891/2025 del 30 aprile 2025, la EN Capitolina ha approvato l’Avviso Pubblico per l’attivazione di una forma speciale di partenariato pubblico-privato avente ad oggetto le attività di gestione, allestimento e manutenzione con finalità di pubblica fruizione e valorizzazione dello Stadio di IZ, disponendo altresì “di affidare in via temporanea alla KT121 S.r.l. la gestione, l’allestimento e la manutenzione dello Stadio di IZ per il tempo strettamente necessario alla definizione della citata procedura” .

In data 5 maggio 2025 il suddetto Avviso veniva pubblicato all’Albo Pretorio e sul sito web istituzionale di RO LE per la durata di 60 giorni; entro il termine di presentazione delle offerte (4 luglio 2025) pervenivano n. 3 proposte di partenariato, tra cui quella di KT121 s.r.l.

Con determinazione dirigenziale rep. n. 780 prot. RI/30205/2025 del 16 luglio 2025, veniva quindi nominata la Commissione incaricata della valutazione delle offerte pervenute nei termini previsti in risposta all’Avviso Pubblico.

Detta Commissione procedeva all’apertura e verifica della documentazione amministrativa pervenuta in risposta all’Avviso Pubblico, in esito alla quale KT121 s.r.l. otteneva un punteggio complessivo non sufficiente alla collocazione utile in graduatoria.

Acquisita la graduatoria trasmessa dalla Commissione, l’U.O. Valorizzazione e Gestione - Servizio Valorizzazione e Messa a Reddito del Patrimonio, in qualità di Unità Organizzativa responsabile del procedimento, provvedeva ad inviare la nota impugnata dall’odierna ricorrente, dando alla Società il termine di 30 giorni per la liberazione e riconsegna dell’area e non autorizzando gli eventi in programma.

Contestualmente, predisponeva la determinazione dirigenziale rep. 1222 prot. RI/46720/2025 dell’11 novembre 2025, avente ad oggetto l’individuazione del partner privato, che veniva pubblicata in pari data sempre sul sito istituzionale di RO LE, nella sezione “Bandi, Avvisi e Concorsi” relativi alla EN Capitolina, così concludendo definitivamente la procedura.

10. Ciò premesso, viene in primo luogo in considerazione il ricorso introduttivo, con il quale – come si è visto – la Società ricorrente ha contestato la legittimità dell’ordine di riconsegna dell’area archeologica dalla medesima gestita.

Le relative doglianze si rivelano infondate, atteso che in favore di KT 121 risulta essere stata assentita una proroga tecnica, rispetto alla cessazione del precedente rapporto concessorio, intervenuta a seguito di una precedente proroga legata all’emergenza epidemiologica, fino al dicembre 2024, in attesa della definizione della procedura selettiva di cui sopra.

Tale procedura si è conclusa con l’adozione della citata determinazione dirigenziale rep. 1222/2025 in data 11 novembre 2025, per effetto della quale l’Amministrazione capitolina ha scelto la Società Opera RA RE in esito allo svolgimento dell’anzidetta procedura selettiva.

Deve, quindi, assumersi che, a far tempo da tale data, sia venuto meno il titolo, in capo all’odierna ricorrente, all’occupazione dell’area archeologica, alla medesima solo in via temporanea concesso con determinazione dirigenziale rep. 466/2025, in attesa della definizione della procedura selettiva.

Conseguentemente, va dato atto:

- della legittimità titolarità, in capo alla EN, di rientrare in possesso dell’area per affidarla al partner designato;

- nonché del potere di non autorizzare gli eventi programmati (da KT121) in assenza di qualunque rapporto concessorio con quest’ultima.

11. Se, alla stregua di quanto al precedente punto osservato, non possono trovare favorevole considerazione le censure articolate avverso il provvedimento con il quale l’Amministrazione capitolina ha inteso riacquisire la disponibilità dell’area archeologica dello Stadio di IZ, parimenti incondivisibili sono le doglianze (di cui ai motivi aggiunti), relative alla scelta della controinteressata Opera RA RE quale partner privato ai fini della gestione dell’area stessa.

KT sostiene, infatti, che i servizi da svolgersi presso lo Stadio di IZ “non possono essere offerti da altri operatori, i quali non hanno la disponibilità dei locali privati accessori all’area archeologica”.

Né, a detta della ricorrente, sarebbe dato “comprendere in che modo l’Amministrazione abbia inteso garantire l’accesso dei visitatori all’Area Archeologica”.

A fronte di tali argomentazioni, RO LE (cfr. memoria depositata il 28 novembre 2025), ha rilevato che:

- lo Stadio di IZ (i cui resti sono ubicati sotto Piazza Navona) ha ingresso da Piazza di Tor Sanguigna ed è visitabile scendendo una scala di proprietà dell’Amministrazione comunale; mentre “i locali di cui parla la ricorrente, e che essa ha preso in locazione dal vicino condominio, non sono affatto necessari per l’accesso al sito, ma sono serviti alla soc. KT per ivi collocare un corner caffè ed una biglietteria (che la nuova affidataria ubicherà, invece, negli spazi di proprietà comunale)”.

Se, conseguentemente, la pretesa “esclusività” della posizione di KT121, quanto alle modalità di accesso all’area, non incontra fattuali conferme, anche la questione riguardante l’esistenza di un contratto di affitto di taluni locali dalla ricorrente stipulato con il vicino Condominio non integra la presenza di una modalità “esclusiva” di fruibilità dell’area da parte dell’utenza, atteso che, come specificato dalla EN capitolina in sede di risposte a domande di chiarimenti pervenute nel corso dell’ iter di gara, l’accesso all’area archeologica avviene per tutti attraverso una scala moderna di proprietà (come di proprietà è anche la parte antistante che conduce alla stessa scala) di RO LE, con ingresso da Piazza di Tor Sanguigna.

E, comunque, la presenza di eventuali criticità quanto alle modalità di accesso al sito, ben avrebbero dovuto formare oggetto di contestazione dell’avviso di selezione del nuovo gestore, al quale, invece, la ricorrente ha preso parte, presentando una propria offerta.

12. La rilevata infondatezza delle doglianze dedotte con l’atto introduttivo del giudizio e con i successivi motivi aggiunti impone la reiezione di entrambi i mezzi di tutela.

Le spese di lite seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunziando sul ricorso introduttivo e sui motivi aggiunti successivamente proposti, li respinge.

Condanna la ricorrente KT121 s.r.l., in persona del legale rappresentante, al pagamento delle spese di lite in favore di RO LE e di Opera RA RE S.p.A., in ragione di € 1.500,00 (euro mille e cinquecento/00), per ciascuna delle anzidette parti, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in RO nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

OB PO, Presidente, Estensore

Angelo Fanizza, Consigliere

Matthias Viggiano, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

OB PO

IL SEGRETARIO