Pubblicato il 17/03/2026

N. 00504/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00785/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 785 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Fersini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale Bologna, domiciliata in Bologna, via A. Testoni, 6;

per l'annullamento

-del decreto di rigetto dell'istanza di rimborso delle spese legali presentata in data 27.3.2023 dall'agente -OMISSIS- emesso in data 12.7.2023 e notificato in data 21.7.2023.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026 il dott. LE RI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

-OMISSIS-, ispettore del corpo di polizia penitenziaria, ha impugnato il provvedimento con cui il Ministero della Giustizia- Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria ha respinto la domanda, ex art. 18 della legge n. 135/1997, di rimborso delle spese legali sostenute nel procedimento penale cui il medesimo è stato sottoposto.

Il provvedimento, nel quale è richiamata la giurisprudenza relativa all’applicazione dell’art. 18 della legge n. 135/1997, si fonda sostanzialmente sul rilievo che nella motivazione della sentenza di appello che ha confermato l’assoluzione del ricorrente, è stato rilevato che i fatti contestati non integravano il reato di falso atteso che “ in realtà quello che non è stato riportato dall’AG inquirente nella predetta annotazione è che dall’ascolto delle conversazioni in questione erano emersi estremi di reato a carico di altro soggetto per il quale doveva essere formalizzata un’apposita autonoma informativa di reato: tale condotta integra il differente reato dell’omessa denuncia ai sensi dell’art. 361 c.p., che applicando il principio di specialità risulta assorbito nel reato di favoreggiamento ”; considerato che l’omessa denuncia non è comportamento conforme ai doveri d’ufficio, sulla base della richiamata giurisprudenza in materia, il rimborso spese è stato, quindi, negato.

Il ricorrente, in punto di fatto, ha premesso quanto segue:

-di essere stato coinvolto in un giudizio penale innanzi al Tribunale di Piacenza per falsità ideologica commessa dal pubblico ufficiale in atti pubblici (art.479 c.p.) e falsità materiale commessa dal pubblico ufficiale in atti pubblici (art.476 c.p.) con l’aggravante comune di aver commesso il reato per eseguirne od occultarne un altro, ovvero per conseguire o assicurare a sé o ad altri il prodotto o il profitto o il prezzo ovvero la impunità di un altro reato (art. 61, n.2 c.p.) nonché per favoreggiamento personale (art. 378 c.p.);

-che, in particolare, era contestato di aver falsamente attestato nell’annotazione di servizio del 14.11.2012 -in concorso con altro ispettore- che un’utenza telefonica risultava essere intestata a un determinato soggetto e che sulla stessa non erano registrate attività utili ai fini dell’attività investigativa con l’aggravante di voler favorire l’impunità di altro soggetto;

-che con sentenza -OMISSIS-del 20.7.2016 il Tribunale di Piacenza assolveva il ricorrente perché “i fatti non costituiscono reato“; a seguito di appello proposto dalla Procura della Repubblica di Piacenza, la Corte d’Appello di Bologna confermava, in data 26.11.2020, l’assoluzione del ricorrente ad eccezione del reato di favoreggiamento personale, comunque estinto per intervenuta prescrizione;

-che con sentenza -OMISSIS- del 4.5.2023 la S.C. di Cassazione annullava senza rinvio la sentenza della Corte d’Appello di Bologna (per inammissibilità dell’appello del Pubblico Ministero) e dichiarava esecutiva la sentenza di assoluzione emessa dal Tribunale di Piacenza il 28.4.2016;

-che anche sotto il profilo disciplinare, il Ministero della Giustizia, preso atto della sentenza emessa dal Tribunale di Piacenza -OMISSIS-, non procedeva dal punto di vista disciplinare.

Tanto premesso, il ricorrente ha dedotto i seguenti vizi: “ I. Violazione e falsa applicazione dell’art.18 del D.L. 25.3.1997, n.67 convertito in legge 23.5.1997, n.135; II. Eccesso di potere nella figura sintomatica del difetto d’istruttoria e del travisamento dei fatti ”; in sintesi, con il primo motivo il ricorrente ha censurato il provvedimento gravato in quanto l’assoluzione dai reati ascritti è avvenuta con formula piena (i fatti non costituiscono reato), con conseguente applicazione dell’art. 18 della legge n. 135/1997; il richiamo contenuto nel provvedimento impugnato alla sentenza della Corte d’Appello sarebbe irrilevante in quanto la medesima era stata annullata dalla Corte di Cassazione; con il secondo motivo ha ribadito l’irrilevanza della sentenza della Corte d’Appello (annullata dalla Corte di Cassazione) e ha evidenziato che l’Amministrazione non avrebbe considerato la conclusione positiva del procedimento disciplinare (provvedimento del 29.5.2023) che, a differenza dell’atto impugnato, avrebbe preso in considerazione proprio la pronuncia della Corte di Cassazione.

Si è costituito in giudizio il Ministero della Giustizia con il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, la quale, dopo puntuale contestazione delle censure avversarie, ha chiesto il rigetto del ricorso per infondatezza.

Alla pubblica udienza del 28 gennaio 2026 il ricorso è stato trattenuto in decisione, come da verbale di causa.

I motivi di ricorso -che possono essere trattati unitamente, essendo connessi sotto il profilo logico giuridico- sono infondati e vanno respinti.

In ordine ai fatti di causa va ricordato che la vicenda processuale che ha interessato il ricorrente scaturiva da un’indagine della Procura della Repubblica di Piacenza per fatti relativi a detenzione e cessione di stupefacenti in carcere da parte di appartenenti al corpo di Polizia Penitenziaria; erano, quindi autorizzate intercettazioni telefoniche su 15 utenze, con delega all’ascolto sia alla Polizia Giudiziaria della Questura di Piacenza, sia a personale del nucleo investigativo centrale del Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria, tra cui l’odierno ricorrente.

Nel quadro di tali operazioni, il ricorrente è stato sottoposto a procedimento penale, in concorso con altro soggetto, per i reati di cui agli artt. 61 n. 2, 479 e 476 comma 2 c.p., per aver attestato falsamente, nelle annotazioni di servizio, che una determinata utenza telefonica risultava essere intestata ad un determinato soggetto (inziali S.A.) e che sulla stessa non erano state registrate conversazioni utili all’attività investigativa (capo di imputazione sub “d”) e per i reati ex artt. 378 e 61 n. 9 c.p , per aver omesso di indicare che l’utenza telefonica in questione era in uso ad altro soggetto (iniziali C.M.) e che sulla stessa erano state registrate conversazione attestanti un’attività di spaccio di sostanze stupefacenti, in tal modo aiutando tale soggetto (C.M.) ad eludere le investigazioni relative al delitto di cui all’art. 73 del d.P.R. n. 309/90 (capo di imputazione sub “e”); il Tribunale di Piacenza, in relazione al reato di falso, riteneva l’insussistenza della prova in ordine all’elemento soggettivo del reato e, quanto al reato di favoreggiamento, rilevava che “ il venir meno del reato di falso, strumentale a quello di favoreggiamento, secondo la prospettazione formulata nel capo d’imputazione, ne comporta la caducazione e la conseguente assoluzione “; dunque, il ricorrete era assolto perché “ i fatti non costituiscono reato ”; la Corte d’Appello, in parziale riforma della pronuncia del Tribunale, rilevava che “ in realtà quello che non è stato riportato dall’AG inquirente nella predetta annotazione è che dall’ascolto delle conversazioni in questione erano emersi estremi di reato a carico di altro soggetto per il quale doveva essere formalizzata un’apposita autonoma informativa di reato: tale condotta integra il differente reato dell’omessa denuncia ai sensi dell’art. 361 c.p., che applicando il principio di specialità risulta assorbito nel reato di favoreggiamento ” e dichiarava di non doversi procedere limitatamente al

reato di cui al capo “e”) per intervenuta prescrizione, confermando il resto; la Corte di Cassazione

dichiarava inammissibile l’appello del Pubblico Ministero e annullava senza rinvio la sentenza

impugnata limitatamente al reato di favoreggiamento, dichiarando esecutiva la sentenza del Tribunale di Piacenza.

Come correttamente evidenziato dalla difesa erariale, dagli atti del processo penale emerge che nell’annotazione in questione sottoscritta dal ricorrente fu omessa l’indicazione che l’utenza telefonica sotto controllo non era più in uso al soggetto “S.A.” ma al soggetto “C.M.” e che in tale annotazione non venne evidenziato che dall’attività di intercettazione delle conversazioni in questione erano emersi estremi di reato.

Tanto precisato in ordine ai fatti, si osserva che l’art. 18, comma 1, del D.L. n. 67 del 1997, convertito con legge n. 135 del 1997, dispone, per quanto qui rileva, che “ Le spese legali relative a giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di fatti ed atti connessi con l'espletamento del servizio o con l'assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità, sono rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall'Avvocatura dello Stato. (…) ”.

La suddetta disposizione normativa, dunque, ai fini del rimborso delle spese legali, richiede due distinti presupposti, consistenti (i) nella pronuncia di una sentenza o di un provvedimento del giudice che abbia escluso definitivamente la responsabilità del dipendente e (ii) nella sussistenza di una connessione tra i fatti e gli atti oggetto del giudizio, da un lato, e l’espletamento del servizio e l’assolvimento degli obblighi istituzionali, dall’altro. In relazione a quest’ultimo presupposto la giurisprudenza ha precisato che “l’art. 18 si applica a favore del dipendente che abbia agito in nome e per conto, oltre che nell'interesse della Amministrazione (e cioè quando per la condotta oggetto del giudizio sia ravvisabile il <nesso di immedesimazione organica>)” ( Consiglio di Stato, sez. IV, 30 dicembre 20202, n. 8524 ).

In un caso del tutto analogo a quello qui in discussione, assai di recente il Tar del Lazio, attraverso ampi richiami a consolidata giurisprudenza, ha rimarcato che “la connessione con il servizio e l'assolvimento degli obblighi istituzionali è rinvenibile in due casi:

a) < qualora sia stata contestata al dipendente la violazione dei doveri di istituto e, all'esito del procedimento, il giudice abbia constatato non solo l'assenza della responsabilità, ma che esso sia sorto in esclusiva conseguenza di condotte illecite di terzi, di natura diffamatoria o calunniosa, oppure qualificabili come un millantato credito (…..). Sotto tale profilo, l'art. 18 tutela senz'altro - col rimborso delle spese sostenute - il dipendente statale che sia stato costretto a difendersi, pur innocente, nel corso del procedimento penale nel quale - esclusivamente in ragione del suo status e non per l'aver posto in essere specifici atti - sia stato coinvolto nel procedimento penale perché sostanzialmente vittima di illecite condotte altrui, che per un qualsiasi motivo illecito hanno coinvolto il dipendente, a maggior ragione se è stato designato come vittima proprio quale appartenente alle Istituzioni e per il servizio prestato >;

(b) in presenza di < (...) condotte (estrinsecatesi in atti o comportamenti) che di per sé siano riferibili all'Amministrazione di appartenenza e che, di conseguenza, comportino a questa l'imputazione dei relativi effetti (Cons. Stato, Sez. IV, 7 giugno 2018, n. 3427; Sez. IV, 5 aprile 2017, n. 1568; Sez. IV, 26 febbraio 2013, n. 1190): la condotta oggetto della contestazione deve essere espressione della volontà della Amministrazione di appartenenza e finalizzata all'adempimento dei suoi fini istituzionali >. Con riguardo a questa seconda ipotesi, è stato sottolineato che < L'art. 18 è di stretta applicazione e si applica quando il dipendente sia stato coinvolto nel processo per l'aver svolto il proprio lavoro, e cioè quando si sia trattato dello svolgimento dei suoi obblighi istituzionali e vi sia un nesso di strumentalità tra l'adempimento del dovere ed il compimento dell'atto o del comportamento (e dunque quando l'assolvimento diligente dei compiti specificamente lo richiedeva), e non anche quando la condotta oggetto della contestazione sia stata posta in essere ‘in occasione' dell'attività lavorativa (Cass. 3 gennaio 2008, n. 2; Consi. Stato, Sez. VI, 13 marzo 2017, n. 1154; Sez. III, 8 aprile 2016, n. 1406; Sez. IV, 26 febbraio 2013, n. 1190; Sez. IV, 14 aprile 2000, n. 2242) o quando sia di per sé meritevole di una sanzione disciplinare (Cons. Stato, Sez. IV, 26 febbraio 2013, n. 1190). Invece, esso non si applica quando la contestazione in sede penale si sia riferita ad un atto o ad un comportamento, in ipotesi, che:

a) di per sé costituisca una violazione dei doveri d'ufficio (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 17 giugno 2018, n. 3427);

b) sia stato comunque posto in essere per ragioni personali, sia pure durante e ‘in occasione' dello svolgimento del servizio, e dunque non sia riferibile all'Amministrazione (Cass. civ. Sez. I, 31 gennaio 2019, n. 3026; Sez. lav., 6 luglio 2018, n. 17874; Sez. lav., 3 febbraio 2014, n. 2-OMISSIS-7; Sez. lav., 30 novembre 2011, n. -OMISSIS-379; Sez. lav., 10 marzo 2011, n. 5718;Cons. Stato, Sez. V, 5 maggio 2016, n. 1816; Sez. III, 2013, n. 4849; Sez. IV, 26 febbraio 2013, n. 1190), ad esempio, quando la contestazione si sia riferita a una condotta che riguardi la propria vita di relazione, ancorché nell'ambiente di lavoro (Cons. Stato, Sez. V, 2014, n. 6389; Sez. II, 15 maggio 2013, n. 3938/13), o che non sia riconducibile strettamente alla attività istituzionale, quale l'accettazione di un regalo o il coinvolgimento in un alterco con colleghi, ma che all'esito del giudizio non sia stata qualificata come reato.

c) sia potenzialmente idoneo a condurre ad un conflitto con gli interessi dell'Amministrazione (ad esempio quando, malgrado l'assenza di una responsabilità penale, sussistano i presupposti per ravvisare un illecito disciplinare e per attivare il relativo procedimento: cfr. Cons. Stato, Sez. II, 27 agosto 2018, n. 2055; Sez. IV, 4 settembre 2017, n. 4176, cit.; Sez. IV, 2013, n. 1190; Sez. IV, 2012, n. 423).

Infatti, la ratio della regola del rimborso delle spese - per i giudizi conseguenti alle condotte attinenti al servizio - è quella di ‘evitare che il dipendente statale tema di fare il proprio dovere'.

Occorre uno specifico nesso causale tra il fatto contestato e lo svolgimento del dovere d'ufficio (Cons. Stato, Sez. II, 21 settembre 2018, n. 2735; Sez. IV, 11 aprile 2007, n. 1681) e il rimborso non spetta per il solo fatto che in sede penale vi sia il proscioglimento per un reato proprio (commesso per la qualità di dipendente dello Stato) > (Cons. Stato, n. 8524 del 2020 cit.; TAR Lazio n. 6901 del 2022 cit.)” ( TAR Lazio, Roma, sez. I, 11 gennaio 2024., n. 552 ).

Ebbene, alla luce degli esposti principi, che il Collegio ritiene di condividere, non ravvisandosi ragioni per discostarsene, il ricorso non può trovare accoglimento.

Seppur il procedimento penale si è concluso con una pronuncia di assoluzione perché “i fatti non costituiscono reato” (per mancanza dell’elemento soggettivo del reato), ciò non toglie che detti fatti, nella loro oggettività, si siano verificati nei termini indicati nelle stesse sentenze succedutesi nel tempo.

Il ricorrente, invero, nell’ambito dello svolgimento di una attività di intercettazione telefonica effettuata su disposizione della Procura della Repubblica era venuto conoscenza dell’esistenza di notizie relative a fatti costituenti reato, per cui avrebbe avuto l’obbligo di segnalare tali fatti all’Autorità Giudiziaria. Pertanto, la scelta del ricorrente di non segnalare nell’annotazione di PG quanto emerso dalle intercettazioni -a prescindere dal rilievo penale, che nel caso in esame è stato ritenuto insussistente - non può essere ritenuta riconducibile all’Amministrazione di appartenenza.

In altre parole e in buona sostanza, non può certo sostenersi che, nel caso in esame, il ricorrente abbia agito in nome e per conto dell’Amministrazione di appartenenza e nel suo interesse, ovvero che i fatti addebitati possano essere in qualche modo riconducibili all’Amministrazione medeisma.

Dunque, nel caso in esame, non è riscontrabile quel (necessario) nesso di strumentalità tra l’adempimento del dovere e il compimento dell’atto o del comportamento che, secondo l’orientamento giurisprudenziale sopra ricordato, costituisce il presupposto per poter disporre il rimborso spese previsto dall’art. 18 del D.L. n. 67/1997.

Invero, il meccanismo del rimborso di cui si discute è volto “ad imputare al titolare dell'interesse sostanziale le conseguenze dell'operato di chi abbia agito per suo conto, per cui siffatto meccanismo di imputazione può operare solo in quanto sia ravvisabile quel rapporto di stretta dipendenza, nonché quel nesso di strumentalità tra l'adempimento del doveri istituzionali e il compimento dell'atto, non potendo il dipendente assolvere ai propri compiti, se non tenendo quella determinata condotta” ( Consiglio di Stato, sez. IV, 11 novembre 2020, n. 6918; id., 11 gennaio 2020, n. 281; id., 10 gennaio 2020, n. 239 ), circostanze che, come sopra visto, non sono rinvenibili nel caso in esame, nel quale, tuttalpiù, la condotta oggetto della contestazione è stata posta in essere “in occasione” dell’attività lavorativa, come tale non idonea a consentire l’applicazione dell’art. 18 del D.L. n. 67/1009.

Così come la pronuncia di assoluzione dai reati ascritti, di per sé sola, non rileva ai fini dell’attribuibilità all’Amministrazione e ai suoi fini istituzionali degli atti e delle condotte proposte in essere dal dipendente, anche la mancata irrogazione di una sanzione disciplinare non costituisce -in sé considerata- idoneo presupposto per disporre il rimborso delle spese ex art. 18 del D.L. n. 67/1997 ( ex multis Consiglio di Stato n. 239/2020 cit .).

In conclusione, per le tutte esposte ragioni, il ricorso non può trovare accoglimento.

Sussistono giustificati motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte ricorrente.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

OL RP, Presidente

Mara Bertagnolli, Consigliere

LE RI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LE RI	OL RP

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.