Pubblicato il 26/02/2026

N. 00380/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01615/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1615 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
EL NO, rappresentata e difesa dall'avvocato Gianfranco Spinelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Lamezia Terme, via Garibaldi n. 44;

contro

Comune di Pianopoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro Parisi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

1) per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento prot. n. 6965 del 3 ottobre 2023, notificato il 4 ottobre 2023, con il quale è stato ingiunto alla sig.ra EL NO, proprietaria del fabbricato per civile abitazione sito in Pianopoli, via Margherita n. 46, in catasto al foglio di mappa n. 4, particella 106 sub 1101-1102, di demolire le seguenti opere edilizie, siccome reputate realizzate “ … in assenza di titolo abilitativo e in difformità alla concessione edilizia n. 8 del 26/04/1979, rilasciata per la demolizione e ricostruzione di un fabbricato per civile abitazione a due piani fuori terra …: a) sopraelevazione del terzo livello con falda di copertura, suddiviso in terrazzo coperto lato via Margherita (dimensioni 4,40x5,90) e mansarda di dimensioni interne 7,50x4,40); b) realizzazione di un ampliamento sui tre livelli di circa mq 6 a piano ”;

- di ogni altro atto anteriore e conseguente, connesso e collegato, del procedimento seguito, con particolare riferimento alla relazione tecnica trasmessa via pec il 29 settembre 2023 ed assunta al protocollo dell'Ente il 2 ottobre 2023, concernente la “verifica” del suddetto fabbricato;

nonché per la reintegrazione in forma specifica del diritto e dell'interesse oppositivo della ricorrente;

e per la condanna dell''amministrazione comunale di Pianopoli al risarcimento del danno ingiusto inflitto e che sarà stato mediante gli atti, illegittimi, impugnati e/o mercé la loro esecuzione e/o attuazione.

2) per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da EL NO in data 3 gennaio 2025:

- della determinazione del responsabile del servizio tecnico manutentivo del Comune di Pianopoli n. 526/292 dell’11 novembre 2024, notificata il 12 novembre successivo, con la quale è stata irrogata alla sig.ra EL NO la sanzione ammnistrativa di euro 20 mila, ex art. 31, comma quarto bis, DPR n. 380/2001, per avere disatteso l’ordinanza n. 01/2023 del 3 ottobre 2023 con la quale le era stato ingiunto di demolire le seguenti opere edilizie, siccome reputate realizzate “ … in assenza di titolo abilitativo e in difformità alla concessione edilizia n. 8 del 26/04/1979, rilasciata per la demolizione e ricostruzione di un fabbricato per civile abitazione a due piani fuori terra …: a) sopraelevazione del terzo livello con falda di copertura, suddiviso in terrazzo coperto lato via Margherita (dimensioni 4,40x5,90) e mansarda di dimensioni interne 7,50x4,40); b) realizzazione di un ampliamento sui tre livelli di circa mq 6 a piano ”, il tutto relativamente al fabbricato per civile abitazione, di sua proprietà, sito in Pianopoli, Via Margherita n. 46, in catasto al foglio di mappa n. 4, particella 106 sub 1101-1102;

- di ogni altro atto anteriore e conseguente, connesso e collegato, del procedimento seguito, con particolare riferimento al verbale dell’ufficio tecnico prot. n. 7101 del 10 ottobre 2024 di accertamento della inottemperanza alla citata ordinanza di demolizione e di ripristino;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Pianopoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2026 il dott. IO HE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. EL NO è proprietaria di un immobile sito in Pianopoli, via Margherita, n. 46, edificato in forza della concessione edilizia n. 8 del 26 aprile 1979, rilasciata per la realizzazione di un intervento di demolizione e ricostruzione di un preesistente fabbricato a due piani fuori terra.

2. Con ordinanza prot. n. 6965 del 3 ottobre 2023, il Comune di Pianopoli ha contestato alla ricorrente la realizzazione, in totale difformità dal titolo originario, di un ampliamento volumetrico di circa 6 mq. per ognuno dei tre livelli (“torre” quadrangolare), nonché di una sopraelevazione del terzo livello dell’edificio (mansarda e terrazzo), disponendone la demolizione.

3. Con il ricorso meglio specificato in epigrafe, la sig.ra EL NO ha impugnato l’ordinanza di demolizione, deducendone l’illegittimità, sul presupposto che sia la cd. “torre” sia la sopraelevazione (copertura) risultino assistite da idonei titoli abilitativi.

3.1. Con il primo motivo di ricorso, si afferma la preesistenza della “torre”, e, comunque, la sua presenza nel progetto approvato con la concessione edilizia n. 8 del 26 aprile 1979; in ogni caso, secondo la ricorrente, tale elemento risulterebbe rappresentato graficamente nella successiva domanda presentata al Comune di Pianopoli nel 1980 per la realizzazione della “ copertura ”, circostanza che confermerebbe la piena conoscenza dello stato dei luoghi da parte dell'ente.

3.2. Con il secondo motivo, si sostiene la legittimità della contestata sopraelevazione sulla base della nota sindacale del 1° dicembre 1980, con la quale è stato comunicato alla ricorrente il parere favorevole della commissione edilizia; secondo la ricorrente, tale comunicazione, nel regime transitorio successivo legge n. 10/1977, equivarrebbe al rilascio di una concessione.

3.3. Con il terzo motivo, si sostiene l’illegittima dell’istruttoria condotta, poiché l'accertamento è stato delegato integralmente a un professionista esterno (anziché a personale del Comune), ravvisandosi, inoltre, la violazione dell'obbligo di astensione, in quanto il tecnico incaricato era in una situazione di conflitto di interessi, anche solo potenziale, che ne avrebbe inficiato il giudizio.

3.4. Con il quarto motivo si deduce la carenza di istruttoria, in quanto non sarebbero stati visionati i progetti originali del 1979 e l’altra documentazione acquisibile d’ufficio presso il Genio Civile.

3.5. Con il quinto motivo, si deduce l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento, che, nel caso di specie, avrebbe consentito alla ricorrente di chiarire la complessa e risalente situazione fattuale, prima dell’emissione dell’ordine demolitorio.

3.6. Con il sesto motivo, si sostiene che la notevole distanza temporale tra la realizzazione delle opere contestate e l’ordinanza avrebbe richiesto una adeguata motivazione circa l'attuale interesse pubblico alla demolizione, previa comparazione con il sacrificio imposto al privato, anziché limitarsi a un generico richiamo al ripristino della legalità.

3.7. Con il settimo motivo, si deduce l’erroneo richiamo all’art. 31 del DPR n. 380/2001, che prevede l'acquisizione gratuita dell'area in caso di inottemperanza, mentre, nel caso di specie, anche ove si volesse ipotizzare l’illegittimità della “torre” e della “copertura”, si tratterebbe al più di una parziale difformità, in quanto l'organismo edilizio principale rimane legittimato dalla concessione rilasciata nel 1979.

4. Con ordinanza collegiale n. 682 del 1° dicembre 2023, è stato richiesto al Comune di Pianopoli la trasmissione di una dettagliata relazione sui fatti di causa, riscontrata dall’ente in data 20 dicembre 2023.

5. Si è successivamente costituito in giudizio il Comune di Pianopoli, deducendo l’infondatezza del ricorso, in quanto mancherebbero i titoli abilitativi idonei a legittimare le volumetrie contestate.

6. Con memoria dell’11 gennaio 2024, la ricorrente ha contestato le risultanze documentali prodotte dall’amministrazione, evidenziando che:

- il progetto del 1979 depositato dal Comune sarebbe l'elaborato iniziale, oggetto, tuttavia, di ben due dinieghi da parte del Genio Civile, a seguito dei quali sarebbe stato presentato un diverso progetto non esibito dal Comune;

- la planimetria del 1980, allegata alla relazione istruttoria, sarebbe stata palesemente manipolata, mediante abrasione, per occultare graficamente la “torre”, la quale risulterebbe, invece, regolarmente rappresentata negli originali dell'epoca.

7. Con ordinanza n. 102 del 16 febbraio 2024, questo TAR ha rigettato l’istanza cautelare, non ravvisando sufficienti profili di fumus boni iuris ; tale decisione è stata confermata dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 1275 del 10 aprile 2024.

8. Nelle more del merito, il Comune di Pianopoli, accertata l’inottemperanza all'ordine di demolizione, ha irrogato alla ricorrente la sanzione amministrativa pecuniaria di euro 20.000,00, ai sensi dell’art. 31, comma 4 bis, DPR n. 380/2001.

9. Avverso tale provvedimento, sono stati proposti motivi aggiunti, deducendo l’illegittimità derivata della sanzione e contestandone, nel merito, la quantificazione nella misura massima per le seguenti ragioni:

- la sanzione di 20.000 euro si fonderebbe sull’erroneo presupposto che le opere ricadano in aree destinate a standard pubblici dal Piano Strutturale Comunale. Al contrario, al momento della contestata inottemperanza, il vincolo preordinato all’esproprio, per la realizzazione di una piazza, era già ampiamente decaduto per inutile decorso del quinquennio (14 novembre 2022), ai sensi dell’art. 9 DPR 8 giugno 2001, n. 327. Né potrebbe spiegare alcun effetto la successiva deliberazione consiliare del marzo 2024, con la quale l’amministrazione ha preteso di reiterare il vincolo nel tentativo di procedere all’occupazione del fabbricato della ricorrente, essendo tale deliberazione stata sospesa da questo TAR con l’ordinanza n. 554 del 9 settembre 2024, che ha accolto la domanda cautelare;

- la sanzione è stata emessa in assenza della comunicazione di avvio del procedimento;

- l'età avanzata della sig.ra NO e la grave invalidità della figlia convivente configurerebbero una condizione di forza maggiore che escluderebbe la colpevolezza necessaria per l'irrogazione della sanzione;

- nel caso di specie, non troverebbe applicazione il potere sanzionatorio ex art. 31 DPR n. 380/2001, dovendosi applicare gli artt. 33 o 34, che non contemplano la sanzione pecuniaria aggiuntiva del comma 4 bis del citato art. 31 DPR n. 380/2001.

10. Il Comune di Pianopoli ha depositato memoria, ribadendo la legittimità del proprio operato e l’infondatezza delle tesi avversarie.

11. Con ordinanza n. 152 del 27 marzo 2025, è stata accolta la domanda cautelare presentata con i motivi aggiunti, sospendendo l'efficacia della sanzione pecuniaria.

12. Con le memorie conclusive, la parte ricorrente ha ulteriormente precisato che:

- l'amministrazione non ha prodotto il progetto definitivo approvato nel 1979, unico parametro certo per verificare eventuali difformità;

- l’onere della prova circa l’illiceità dell’opera è a carico del Comune, non gravando sul privato l'onere di dimostrare la liceità di manufatti esistenti da decenni;

- la legittimità della sopraelevazione risiederebbe nel contesto normativo dell'epoca, in quanto all'indomani dell'entrata in vigore della legge n. 10/1977, la comunicazione sindacale del parere favorevole della commissione edilizia era pacificamente intesa quale concessione edilizia implicita;

- l'eventuale abuso andrebbe inquadrato nelle fattispecie di cui agli artt. 33 o 34 del DPR n. 380/2001 (parziale difformità), che consentono la cosiddetta "fiscalizzazione" dell'abuso, evitando l'acquisizione gratuita del bene e dell'area di sedime al patrimonio comunale.

13. All’udienza pubblica del 21 gennaio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

14. Il Collegio ritiene che il ricorso principale sia infondato e debba essere respinto per le ragioni di seguito esposte.

15. Parte ricorrente sostiene la regolarità edilizia della porzione quadrangolare denominata “torre”. Come già ritenuto in sede cautelare, tale affermazione non può essere condivisa.

Dall’esame della documentazione prodotta in giudizio, emerge con chiarezza che la realizzazione di tale ampliamento (circa 6 mq. per piano) non risulta assentita dalla concessione edilizia n. 8 del 26 aprile 1979, in quanto il progetto allegato alla domanda di concessione non prevede tale volumetria aggiuntiva.

Le deduzioni difensive di parte ricorrente, secondo cui le richieste del Genio Civile avrebbero indotto la redazione di un ulteriore progetto (non esibito dal Comune), restano confinate nell’alveo delle mere supposizioni. Infatti, tali circostanze non forniscono alcun principio di prova circa l'esistenza di un ulteriore progetto (mai prodotto in giudizio né rinvenuto presso gli archivi comunali), che avrebbe radicalmente mutato la sagoma dell'edificio rispetto al progetto originario, e, comunque, la documentazione eventualmente trasmessa al Genio Civile non può sostituire il titolo edilizio.

Parimenti priva di riscontro probatorio è l’affermazione secondo cui la “torre” fosse preesistente alla demolizione e ricostruzione del 1979: infatti, in assenza di prove documentali o fotografiche, deve ritenersi prevalente il progetto allegato al titolo edilizio del 1979 che non ne contempla l'esistenza.

Tuttavia, la ricorrente insiste sulla liceità dello spigolo a “torre”, ritenendo che lo stesso risulterebbe rappresentato nelle cartografie dei primi piani di fabbricazione comunali. Tuttavia, tale rilievo non appare idoneo a superare quanto risulta dal progetto approvato con concessione n. 8/1979. Trattandosi di un intervento di “demolizione e ricostruzione”, il titolo edilizio del 1979 costituisce il nuovo e unico parametro di legalità dell'edificio. Qualsiasi elemento non trasposto nei grafici di quel progetto deve ritenersi non autorizzato, a nulla rilevando l'eventuale presenza di volumetrie in epoche anteriori, poiché la ricostruzione avrebbe dovuto fedelmente attenersi a quanto assentito nel 1979.

16. Quanto alla sopraelevazione (mansarda e terrazzo), la ricorrente invoca l'equipollenza tra la comunicazione sindacale del parere favorevole della commissione edilizia e il titolo abilitativo.

In proposito, si evidenzia che, a seguito dell’entrata in vigore della legge n. 10/1977, la mera comunicazione del parere favorevole della commissione edilizia non può più considerarsi equivalente a rilascio del relativo titolo.

Secondo costante giurisprudenza, a cui il Collegio aderisce non rinvenendo ragioni per discostarsene, dalla legge n. 10 del 28 gennaio 1977 “ la comunicazione del parere favorevole della Commissione edilizia – atto tipicamente endoprocedimentale del tutto privo di una propria autonomia funzionale e strutturale – non ha più né formalmente, né sostanzialmente valore provvedimentale di atto di assentimento della concessione edilizia richiesta. Il parere della C.E. e gli atti endoprocedimentali non possono essere considerati equivalenti e non possono avere, anche implicitamente, un rilievo autorizzatorio in quanto solo il perfezionamento dell’iter normativo avrebbe consentito l’edificazione legittima ” (cfr. Consiglio di Stato, sez. II, 19 agosto 2024, n. 7167, che richiama Consiglio di Stato, sez. IV, 4 marzo 2014, n. 1016 e Consiglio di Stato, sez. IV, 22 febbraio 2013, n. 1111).

Nel caso di specie, al parere del dicembre 1980 non ha fatto seguito l'emanazione di alcun titolo definitivo; ne consegue che le opere realizzate risultano prive di idoneo titolo abilitativo.

17. Non colgono nel segno neanche le censure relative al difetto di motivazione e alla violazione del principio di affidamento.

L’esercizio del potere repressivo in materia edilizia costituisce attività vincolata della pubblica amministrazione, che non richiede specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né comparazione alcuna con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né motivazione sulla sussistenza dell'interesse pubblico concreto e attuale alla demolizione, non essendo ravvisabile l'esistenza di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo trascorso dalla realizzazione dell’abuso giammai può legittimare (cfr. ex multis , Consiglio di Stato, sez. VI, 19 marzo 2021, n. 2380, nonché Consiglio di Stato, sez. VI, 4 marzo 2021, n. 1859, secondo il quale l’“ ordinanza di demolizione costituisce atto dovuto e rigorosamente vincolato, affrancato dalla ponderazione discrezionale del configgente interesse al mantenimento in loco della res, dove la repressione dell'abuso corrisponde per definizione all'interesse pubblico al ripristino dello stato dei luoghi illecitamente alterato. Pertanto, essa è da ritenersi sorretta da adeguata e sufficiente motivazione, quando l’Amministrazione provvede alla compiuta descrizione delle opere abusive e alla constatazione della loro esecuzione in assenza del necessario titolo abilitativo edilizio ”).

18. Quanto alla delega dell’istruttoria a un professionista esterno, tale circostanza non inficia la validità del provvedimento finale, che resta atto imputabile esclusivamente all’organo burocratico dell'amministrazione, che ne ha fatto proprie le risultanze dopo averle verificate. Le generiche contestazioni su un potenziale conflitto di interessi non appaiono supportate da prove concrete circa un effettivo sviamento di potere.

19. Va anche respinta la doglianza relativa all’erroneo inquadramento dell’abuso contestato. La realizzazione di una volumetria aggiuntiva su tre livelli (“torre”) e di un'intera sopraelevazione configura un organismo edilizio radicalmente diverso per caratteristiche e cubatura rispetto a quello autorizzato. Si verte, pertanto, in un’ipotesi di “totale difformità” che legittima pienamente l'applicazione della sanzione demolitoria, ai sensi dell'art. 31 del DPR n. 380/2001. La distinzione tra “parziale” e “totale” difformità attiene, infatti, a modifiche di minore entità, non certo a incrementi volumetrici strutturali e piani aggiuntivi privi di ogni titolo.

Ebbene, in presenza di variazione essenziale, come nel caso di specie, è legittima la sanzione demolitoria, ai sensi dell'art. 31 del DPR n. 380/2001.

In ogni caso, la possibilità di sostituire la sanzione demolitoria con quella pecuniaria deve essere valutata dall’amministrazione competente nella fase esecutiva del procedimento, successiva ed autonoma rispetto all’ordine di demolizione.

Si osserva, peraltro, che, nel caso di specie, l’ordine demolitorio non concerne l’edificio nella sua integralità, ma dispone solo la demolizione delle ulteriori attività di costruzione (ossia la cd. “torre” quadrangolare, nonché la sopraelevazione).

20. Infine, è infondata anche la doglianza relativa all’omessa comunicazione di avvio del procedimento.

Nel caso di specie, trattandosi di un’attività di repressione dell’abusivismo edilizio, fondata su presupposti oggettivi accertati dall'amministrazione (assenza di titoli edilizi idonei a legittimare le opere realizzate), trova piena applicazione l’art. 21 octies, comma 2, primo periodo, della legge n. 241/1990, che esclude l’annullabilità del provvedimento laddove “ per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato ”.

21. Quanto ai motivi aggiunti, il Collegio li ritiene fondati in ragione dell’erronea qualificazione urbanistica dell’area ove è stato realizzato dell’abuso.

Come già evidenziato in sede cautelare, la sanzione pecuniaria nella misura massima di euro 20.000,00 è stata irrogata sul presupposto che le opere abusive ricadessero in area destinata a “opere e spazi pubblici”, ai sensi dell’art. 31, comma 4 bis, DPR n. 380/2001.

Tale assunto è, tuttavia, smentito dalla documentazione prodotta e dalla cronologia degli strumenti urbanistici, adottati nel tempo dal Comune.

Risulta, infatti, che l’opera abusiva sia stata realizzata su un’area di proprietà della ricorrente rispetto alla quale, al momento dell’irrogazione della sanzione, non era più efficace il vincolo preordinato all’esproprio per la realizzazione di una pubblica piazza originariamente previsto nel PSC del Comune di Pianopoli, essendo decorso del termine quinquennale di efficacia, secondo quanto previsto dall'art. 9 del DPR n. 327/2001.

Quanto alla circostanza che l’amministrazione abbia successivamente rinnovato il vincolo con delibera del Consiglio Comunale del 26 marzo 2024. si osserva che tale provvedimento è stato impugnato dalla ricorrente con ricorso NRG 1230/2024 e questa sezione, nell’accogliere la domanda cautelare, ha ritenuto “ connotata da fumus boni iuris la tesi [della ricorrente] per cui occorreva rispettare il procedimento delineato dall’art. 27 l.r. 16 aprile 2002, n. 19 ” per reiterare il vincolo (cfr. ordinanza n. 554 del 9 settembre 2024);

Peraltro, la sequenza cronologica degli atti suggerisce una condotta dell'amministrazione volta a “costruire” tardivamente il presupposto per la massima sanzione in pendenza di giudizio: tale modus operandi configura un'ipotesi di sviamento di potere.

22. In conclusione, per le ragioni esposte:

- va respinto il ricorso principale;

- vanno accolti i motivi aggiunti e, per l’effetto, va annullato il provvedimento sanzionatorio nella parte in cui irroga la sanzione pecuniaria nella misura massima di euro 20.000,00.

23. Quanto alle spese, la reciproca soccombenza, ne giustifica la compensazione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti:

- respinge il ricorso principale;

- accoglie i motivi aggiunti e, per l'effetto, annulla la sanzione pecuniaria di euro 20.000,00, nei sensi e nei limiti indicati in parte motiva;

- compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IV LE, Presidente

Francesco Tallaro, Consigliere

IO HE, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO HE	IV LE

IL SEGRETARIO