Pubblicato il 13/03/2026

N. 04663/2026 REG.PROV.COLL.

N. 11669/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11669 del 2025, proposto da
TA Di MU, rappresentata e difesa dagli avvocati Michele Foniciello, Andrea Lupoli, con domicilio eletto presso lo studio Michele Foniciello in Roma, via Cicerone 44 (Studio Corbyons );

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, Ministero dell’Università e della Ricerca, in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l’accertamento dell’illegittimità

del silenzio inadempimento serbato dall’Amministrazione nel procedimento avente ad oggetto l’istanza di riconoscimento del titolo abilitante conseguito in Spagna ai sensi del d. lgs. 9 novembre 2007, n. 206, come modificato dal d. lgs. 28 gennaio 2016, n. 15;

e per la condanna

della P.A. all’adozione di un provvedimento espresso nel termine stabilito ex art. 117, comma 2, c.p.a.

nonché per la nomina

di un commissario ad acta incaricato di concludere il procedimento con l’adozione del provvedimento in caso di perdurante inerzia serbata dalla Amministrazione intimata;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione e del Merito e di Ministero dell’Università e della Ricerca;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2026 il dott. LU ER e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Con ricorso notificato il 7 ottobre 2025 e ritualmente depositato, la ricorrente chiede l’accertamento dell'illegittimità del silenzio serbato dal Ministero dell’Istruzione e del Merito a fronte dell’istanza del 24 giugno 2024 per il riconoscimento in Italia del titolo ritenuto valido per l’insegnamento di sostegno, conseguito in Spagna.

Si lamenta, nello specifico, che, nonostante sia decorso il termine di legge per evadere l’anzidetta richiesta, non risulti ancora concluso il procedimento di riconoscimento con un provvedimento espresso.

Il Ministero dell’Istruzione e del Merito si è costituito in giudizio per resistere al ricorso, depositando in data 12 dicembre 2025 una nota del Ministero dell’Università e delle Ricerca con la quale si rilevava “ la totale inservibilità della documentazione prodotta ai fini pretesi e, nelle more della conclusione del procedimento di riconoscimento instaurato ingiustificatamente innanzi al Ministero dell’istruzione e del Merito e azionato confusamente anche avverso il MUR, si dichiara fin d’ora l’inesistenza più assoluta del titolo dichiarato rilasciato dall’Università Antonio de Nebrija quale asseritamente abilitante alla professione di insegnante di sostegno in Spagna e in Italia ”, chiedendo in conclusione “ di indicare la fonte normativa spagnola esatta che si è applicata onde si possa affermare (come la S.V. afferma con estrema disinvoltura) di essere “abilitata” all’insegnamento di sostegno in Spagna nonché che la disciplina da applicare sia quella dettata dalle direttive UE circa le qualifiche professionali e la loro circolazione nel mercato interno ”.

Con ordinanza istruttoria n. 23791/2025, il Collegio ha onerato l’Amministrazione resistente “ di fornire documentati chiarimenti in ordine allo stato del procedimento, assegnando per detto incombente istruttorio termine fino al 6.2.2026 ”.

Il Ministero dell’Istruzione e del Merito, in adempimento dell’anzidetta ordinanza istruttoria, ha documentato in atti che, in data 5 febbraio 2026, è stato comunicato all’istante il preavviso di diniego ex art. 10- bis l. n. 241/90 e che, pertanto, il procedimento di riconoscimento in oggetto sarebbe “ in fase di conclusione ”.

In data 23 febbraio 2026 la ricorrente ha documentato l’invio delle proprie osservazioni in riscontro al suddetto preavviso di diniego.

Alla camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2026 la causa è stata introitata per la decisione.

2.- Va preliminarmente rilevato che la competenza a concludere il procedimento in questione è attribuita dalla legge al Ministero dell’Istruzione (che ha assunto la denominazione di Ministero dell’Istruzione e del Merito, ai sensi dell’art. 6 del decreto legge 11 novembre 2022, n. 173, convertito in legge 16 dicembre 2022, n. 604).

Ciò posto, il ricorso è fondato e va accolto, essendo necessario e sufficiente per ritenere la sussistenza del richiesto obbligo di provvedere la presentazione di una formale istanza seguita dalla scadenza del relativo termine, senza che sia intervenuto alcun pronunciamento da parte dell’Amministrazione.

Osserva il Collegio, quanto al termine per la conclusione del procedimento di riconoscimento del titolo per l’abilitazione all’insegnamento di sostegno conseguito all’estero, che l’art. 16, comma 6, del D. Lgs. 206/2007 (con il quale è stata recepita la direttiva 2005/36/CE), come modificato dal D.Lgs. 15/2016 (con il quale è stata recepita la direttiva 2013/55/UE), stabilisce che nella fattispecie in esame l’autorità competente deve adottare il provvedimento di riconoscimento nel termine di quattro mesi dalla presentazione della documentazione completa da parte dell'interessato.

Tale termine risulta scaduto alla data di proposizione del ricorso, per cui sussiste il silenzio-inadempimento del Ministero resistente.

Invero, ritiene il Collegio che non assuma rilievo, ai fini del superamento del silenzio serbato dall’Amministrazione, né la ridetta richiesta documentale avanzata dal Ministero dell’Università e della Ricerca né la comunicazione del preavviso di diniego ex art. 10- bis l. n. 241/90.

Costituisce, infatti, orientamento giurisprudenziale consolidato (cfr., ex multis , T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, 26/09/2025, n. 1577; T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 11 dicembre 2017, n. 12204) quello secondo cui l’emanazione del preavviso di rigetto non è suscettibile di superare l’inerzia serbata dall’Amministrazione, non potendo essere qualificata quale provvedimento implicito di rigetto la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, trattandosi di atto privo di contenuto provvedimentale.

Il preavviso di rigetto, infatti, costituisce un atto meramente interlocutorio, finalizzato ad attivare il contraddittorio procedimentale con l’interessato, consentendogli di presentare osservazioni e documenti prima dell’adozione della determinazione finale. Proprio in ragione di tale funzione partecipativa, esso non è idoneo ad assolvere all’obbligo dell’Amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso ai sensi dell’art. 2 l. n. 241/90, né può essere equiparato ad una determinazione conclusiva del procedimento in senso negativo, trattandosi di atto endoprocedimentale privo di effetti definitivi sulla posizione giuridica dell’istante e strumentale ad una possibile rivalutazione della vicenda da parte dell’Amministrazione alla luce delle deduzioni dell’interessato.

Ne consegue che, nell’ambito del giudizio instaurato ai sensi dell’art. 117 c.p.a. per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio-inadempimento, il giudice è tenuto a dichiarare l’obbligo dell’Amministrazione di pronunciarsi mediante un provvedimento espresso avente carattere conclusivo e definitivo.

Nei termini sopra precisati il ricorso va, pertanto, accolto.

Alla stregua di quanto esposto, l’adito TAR dispone che il Ministero dell’Istruzione e del Merito provveda, entro il termine di 120 giorni dalla notifica o dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, a rispondere alla domanda di riconoscimento di parte ricorrente mediante l’emanazione di un provvedimento espresso.

Per il caso di persistente inadempienza, il Tribunale nomina sin d’ora Commissario ad acta il Direttore generale del Ministero preposto alla Direzione generale competente per la materia oggetto del presente contenzioso, il quale, con facoltà di delega e senza compenso, provvederà nel termine di 90 giorni, decorrente dalla scadenza del termine di cui sopra attribuito all’Amministrazione.

Nel portare a compimento il procedimento di riconoscimento del titolo abilitante conseguito dalla ricorrente, sia l’amministrazione sia il Commissario ad acta dovranno conformarsi ai principi eurounitari di ragionevolezza e proporzionalità (sul tema per tutte Corte di Giustizia UE sentenza 6 dicembre 2018, causa C-675/17, Hannes Preindl; sentenza 7 maggio 1991, causa C-340/89, Vlassopoulou; sentenza 13 novembre 2003, causa C-313/01, Morgenbesser; sentenza 6 ottobre 2015, causa C-298/14, Brouillard), nonché a quelli enunziati dalle sentenze della Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (cfr. nn. 18, 19, 20, 21 e 22 del 28-29 dicembre 2022) che hanno definito la questione.

3.- Le spese di lite possono essere compensate in ragione della peculiarità della vicenda concreta.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e termini di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN ZE, Presidente

Enrico Mattei, Consigliere

LU ER, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU ER	AN ZE

IL SEGRETARIO