Pubblicato il 29/12/2025

N. 04275/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00654/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 654 del 2025, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Gino Pandolfi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio del predetto difensore in Milano, via Vitruvio, n.5;

contro

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Angela Bartolomeo, Antonello Mandarano e Salvatore Smaldone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso la sede dell’avvocatura comunale in Milano, via della Guastalla, n. 6;

per l'annullamento

previa sospensione cautelare

- del provvedimento adottato dal Comune di Milano, Direzione Casa, Area Politiche per l’Abitare e sostegno alla fragilità abitativa, Unità di Coordinamento Sostegno alla Fragilità Abitativa, in data 18.12.2024, notificato in data 8.01.2025, con cui è stato rigettato il ricorso presentato dal ricorrente diretto ad ottenere l’accoglimento della domanda di accesso ai Servizi Abitativi Transitori ai sensi dell’art. 23, comma 13 della L.R. n. 16/2016, nonché di ogni altro atto allo stesso preordinato e presupposto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 novembre 2025 la dott.ssa AL CA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il signor -OMISSIS- ha presentato, in data 7.02.2024, domanda di accesso ai Servizi Abitativi Transitori (“S.A.T.”) del Comune di Milano ai sensi dell’art. 23, comma 13 della L.R. della Lombardia n.16/2016 e della D.G.R. n. 2063/2019, in quanto rientrante nella categoria sub ‘F’ nuclei familiari “ privi di alloggio che necessitano di urgente sistemazione abitativa ”. In detta sede, ha rappresentato di aver abitato nel Comune di Cologno Monzese con la propria famiglia, composta dalla coniuge e da 4 figli, prima in un’abitazione reperita in affitto sul libero mercato e, a far data dal 2008, presso un alloggio di edilizia residenziale pubblica assegnato al nucleo familiare. Successivamente, essendo stato allontanato dalla casa familiare – poiché detenuto in regime carcerario – e non potendo rientrarvi, si sarebbe trasferito a Milano chiedendo accoglienza nei vari dormitori del territorio o cercando di reperire sistemazioni alloggiative di fortuna.

2. La domanda è stata rigettata con provvedimento del 23.10.2025 in quanto il -OMISSIS- è stato ritenuto “ persona sola, in capacità lavorativa, senza fragilità. Poiché la presente domanda deve essere valutata in considerazione di tutti i richiedenti accesso ad alloggi transitori residenti nel territorio del comune di Milano, dato il numero esiguo di unità abitative disponibili e del fatto che lo stesso a tutt’oggi non svolge un’attività lavorativa né che abbia particolari legami o necessità di permanere rigidamente sul territorio, si ritiene che non ci siano le condizioni per accedere ai S.A.T .”.

3. Il ricorrente ha presentato ricorso al Comune di Milano evidenziando la propria condizione di fragilità sociale ed economica, in quanto privo di regolare occupazione, oltre alle difficoltà di reperire una soluzione alloggiativa nel territorio comunale, trovandosi spesso costretto a vivere per strada quando non ospitato presso i dormitori pubblici o da conoscenti.

4. L’amministrazione ha respinto il ricorso con provvedimento del 19.12.2024, ritenendo nella fattispecie “ prevalente la condizione di assistenza sociale, come da presa in carico dei servizi comunali da marzo 2024, per l’individuazione di una opportuna soluzione, diversa dal S.A.T. ”.

5. Avverso tale provvedimento è insorto il ricorrente per chiederne l’annullamento, previa sospensione cautelare, articolando a sostegno del gravame le censure così rubricate:

- “ Violazione di legge: Violazione dell’art. 23, comma 13, della L.R. 16/2016, della D.g.r. 31 luglio 2019 - n. XI/2063 della D.G.R. n. XI/6101/2022 ”;

- “ Eccesso di potere: Contraddittorietà e difetto di motivazione. Difetto di istruttoria, disparità di trattamento, omesso esame della situazione ”.

6. Si è costituito in giudizio il Comune di Milano per resistere al ricorso chiedendone il rigetto in quanto infondato.

7. All’esito della camera di consiglio del 9.04.2025, con ordinanza n. -OMISSIS-, questo Tribunale ha ritenuto che le ragioni del ricorrente fossero tutelabili con la sollecita definizione del giudizio nel merito, ai sensi dell’art. 55, comma 10 c.p.a.

8. In vista della trattazione del ricorso le parti hanno depositato scritti difensivi ribadendo le proprie posizioni e, all’udienza del 4.06.2025, la causa è passata in decisione.

9. Le censure, che possono essere esaminate congiuntamente in quanto strettamente connesse, sono infondate e vanno respinte.

9.1 Si deduce, in particolare, che l’amministrazione comunale avrebbe errato nel negare la sussistenza di una condizione di grave emergenza abitativa in capo al ricorrente, nonostante quest’ultimo sia privo di sistemazione alloggiativa, così respingendo la domanda di accesso ai S.A.T. sul falso presupposto che fossero necessarie soluzioni più strutturali attraverso la presa in carico dei servizi sociali e non solo mirate a soddisfare il bisogno abitativo. Al contrario, il ricorrente sarebbe da tempo privo di qualsiasi alloggio, avendo dovuto lasciare alla famiglia l’immobile ottenuto in assegnazione nel Comune di Cologno Monzese. Inoltre, nella fattispecie ricorrerebbero tutti i requisiti richiesti per l’accesso ai servizi abitativi pubblici come definiti all’art. 22 della L.R. della Lombardia n. 16/2016 e specificati all’art. 7 del Regolamento Regionale n. 4/2017, la cui mancanza costituirebbe, ai sensi dell’art. 23 citato, l’unico elemento preclusivo all’accoglimento della domanda.

9.2 Sotto altro profilo, il provvedimento impugnato sarebbe inficiato anche da insufficiente motivazione poiché nessuna valutazione sarebbe stata effettuata dall’amministrazione in ordine alla lamentata emergenza abitativa, circostanza che apparirebbe ancor più grave alla luce della condizione di senza fissa dimora del ricorrente. Peraltro, neppure sarebbe legittimo il riferimento al mancato radicamento di quest’ultimo sul territorio del comune di Milano, trattandosi di circostanza non considerata rilevante dalla normativa di riferimento. Infine, non emergerebbe alcuna effettiva ponderazione delle documentate circostanze di fatto illustrate in sede di istruttoria dal sig. LM, avendo l’amministrazione di fatto proceduto a rigettare la domanda del ricorrente sulla base di proprie valutazioni discrezionali, nonostante l’effettiva situazione di fatto legittimerebbe quest’ultimo a vedersi riconosciuta l’assegnazione dell’alloggio.

10. Come anzidetto, ritiene il Collegio che nel caso di specie il provvedimento dell’amministrazione resista alle censure del ricorrente, non sussistendo le condizioni che consentono l’accesso ai S.A.T.

11. Va invero considerato, sul piano della disciplina di riferimento, che i Servizi Abitativi Transitori sono stati istituiti dall’art. 23 comma 13 della L.R. della Lombardia n. 16/2016 “ al fine di contenere il disagio abitativo di particolari categorie sociali, soggette a procedure esecutive di rilascio degli immobili adibiti ad uso di abitazione e per ogni altra esigenza connessa alla gestione di situazioni di grave emergenza abitativa, in particolare nei comuni ad alta tensione abitativa, ALER e comuni destinano una quota del proprio patrimonio abitativo a servizi abitativi transitori (…) Tali unità abitative sono assegnate ai nuclei familiari in possesso dei requisiti per l'accesso ai servizi abitativi pubblici per una durata non superiore a cinque anni mediante provvedimento motivato del comune che definisce, altresì, un appropriato programma volto al recupero dell'autonomia economica e sociale del nucleo assegnatario (…)”.

11.1 L’art. 2, comma 2 del Regolamento per l’Istituzione e il Funzionamento del Nucleo di Valutazione Tecnico di cui all’Allegato “A” alla Deliberazione del Consiglio Comunale n. 2 del 13.01.2020 stabilisce che “ i nuclei destinatari del servizio abitativi transitorio si distinguono in due categorie: una specifica e l’altra generica. Alla prima categoria appartengono i nuclei familiari soggetti a procedure esecutive di rilascio degli immobili. Alla seconda categoria appartengono i nuclei familiari in situazioni di grave emergenza abitativa. In entrambi i casi, trattasi di nuclei familiari che risiedono o che hanno risieduto in abitazioni a titolo di proprietà o in regime di locazione privata ”. Nel declinare le singole ipotesi che danno titolo a presentare domanda di accesso ai S.A.T., la disposizione fa poi riferimento a nuclei familiari che debbono forzatamente rilasciare l’alloggio o che abbiano rilasciato l’alloggio in cui abitavano nei sei mesi antecedenti la presentazione della domanda.

11.2 Infine, l’art. 2 dell’Allegato alla Deliberazione di Giunta Regionale n. XI/6101 del 14.03.2022, nell’individuare tra i destinatari del servizio abitativo transitorio anche i nuclei familiari che versano in “ situazioni di grave emergenza abitativa (art 23 comma13 lr 16/2016) ” (art. 2, comma 1, lett. b), precisa che tale categoria “ ha carattere residuale e fa riferimento a condizioni di grave disagio, derivanti da una situazione di necessità, limitatamente a circostanze particolari alle quali non sia possibile dare risposta attraverso gli strumenti ordinari ” e che, anche considerato il numero limitato degli alloggi destinati, “ i SAT appaiano inadeguati a comprendere quelle situazioni in cui il progetto di recupero dell’autonomia economica e sociale dell’assegnatario abbia prevalentemente caratteristiche da servizio sociale rispetto all’esigenza abitativa ”.

11.3 Dal quadro normativo e regolamentare sopra richiamato deriva che i servizi abitativi transitori sono prevalentemente destinati a sostenere nuclei familiari che devono rilasciare l’alloggio in cui abitano oppure che hanno perso recentemente la precedente sistemazione abitativa di cui fruivano; a tali ipotesi si aggiungono i casi non tipizzati che possono essere ricondotti alla disposizione residuale e “di chiusura” del sistema così delineato, incentrata sulla sussistenza di condizioni di “ grave emergenza abitativa ” di cui l’amministrazione accerti l’esistenza.

12. Orbene, come risulta dal parere del Nucleo di Valutazione del 14.10.2024 assunto a presupposto dell’atto impugnato, “ il richiedente è persona sola, in capacità lavorativa, senza fragilità. Poiché la presente domanda deve essere valutata in considerazione di tutti i richiedenti che fanno accesso ad alloggi transitori residenti nel territorio del Comune di Milano, dato il numero esiguo di unità abitative disponibili e del fatto che lo stesso a tutt’oggi non svolge un’attività lavorativa, né che abbia particolari legami o necessità di permanere rigidamente sul territorio, si ritiene che non ci siano le condizioni per accedere ai SAT ”.

12.1 La conclusione cui è pervenuta l’amministrazione risulta coerente con il quadro normativo e regolamentare sopra tratteggiato, anche alla luce delle circostanze fattuali allegate dallo stesso ricorrente nell’ambito dei propri scritti difensivi e documentate anche in atti. Risulta infatti che il signor LM è stato già assegnatario per sé e per il proprio nucleo familiare di un alloggio di edilizia residenziale pubblica nel comune di Cologno Monzese, dal quale è stato allontanato a seguito di una prima condanna in sede penale riportata nel 2016 per maltrattamenti in famiglia, rendendosi poi nuovamente responsabile – dopo essere stato riaccolto nella casa familiare nel 2019 a seguito della conclusione del regime di detenzione carceraria – di condotte penalmente rilevanti nei confronti della coniuge, con conseguente nuova condanna nel 2020 alla pena detentiva, espiata nel maggio 2023 (cfr. Ordinanza del Tribunale di Monza, IV Sez. Civile, resa nel giudizio iscritto al n. r.g. -OMISSIS-/2021, doc. 8 del Comune di Milano).

12.2 Il ricorrente ha dunque già beneficiato degli strumenti di sostegno al bisogno abitativo attraverso l’assegnazione di un alloggio pubblico, versando adesso in una situazione che, seppur caratterizzata da precarietà abitativa conseguente alle circostanze sopra rappresentate e alla detenzione per reati contro la famiglia, non può essere equiparata a quella dei nuclei costretti a lasciare l’alloggio a seguito di procedure esecutive o che versano in una condizione di “ grave emergenza abitativa ” connotata dall’urgenza di provvedere per evitare il radicarsi di fenomeni di marginalizzazione e non fronteggiabile con gli strumenti ordinari di tutela.

12.3 Peraltro, poiché il ricorrente ha abitato nel Comune di Cologno Monzese dal 2008 fino al 2020 – anno in cui ha riportato la seconda condanna penale ed è stato conseguentemente detenuto in carcere fino al – correttamente il provvedimento impugnato rileva che non vi sono particolari e specifici legami con il territorio comunale e pone l’accento sulla complessiva condizione di difficoltà e marginalizzazione del signor LM, che non si limita alla mancanza di un alloggio o al bisogno abitativo in senso stretto. In questo caso, dunque, risulta prevalente la componente del disagio sociale ed economico, con la conseguente necessità di un ausilio che gli consenta di far fronte in maniera adeguata in termini generali alle esigenze primarie e di vita.

13. Come già chiarito da questo Tribunale, tale ausilio non può essere rinvenuto nel sistema dei servizi abitativi transitori, poiché, secondo quanto stabilito al paragrafo 2 dell’Allegato alla Deliberazione di Giunta Regionale n. XI/6101 del 14.03.2022, i S.A.T. non sono strumenti predisposti per far fronte a situazioni in cui prevalgono esigenze di recupero globale del soggetto richiedente, specie sul piano dell’autonomia economica e sociale, nell’ambito delle quali la mancanza di alloggio costituisce solo una delle plurime componenti che concorrono a delineare un complessivo quadro di fragilità e bisogno di assistenza (cfr. TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, 14.10.2024, n. 2685).

13.1 Ora, sulla scorta di quanto depositato in atti, il ricorrente non risulta avere un’occupazione stabile, né autonomia personale di spesa o risorse economiche necessarie per provvedere alla gestione dell’alloggio in caso di accoglimento dell’istanza presentata. Ne consegue che la condizione di difficoltà in cui egli versa non può essere risolta, data la sua dimensione multifattoriale, sul piano della sola esigenza alloggiativa attraverso l’assegnazione di un immobile per un periodo transitorio, costituendo i S.A.T. strumenti funzionali a rispondere a una situazione transeunte di eccezionale disagio tipicamente abitativo che richiede, proprio per la sua connotazione emergenziale, un intervento in urgenza onde evitare l’ulteriore aggravamento delle condizioni di vita del nucleo familiare, con l’assegnazione in deroga all’ordine di graduatoria ordinaria relativa ai servizi abitativi pubblici (S.A.P.) (cfr. TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, 02.05.2025, n. 1523; Id., 31.03.2025, n. 1122).

14. Non va infine dimenticato che, “ trattandosi dell’assegnazione di alloggi di edilizia popolare, correlati solitamente a situazioni di grave bisogno abitativo – in attuazione sia dell’art. 47 della Costituzione, il cui secondo comma prevede che la Repubblica “favorisce l’accesso del risparmio popolare alla proprietà dell’abitazione”, sia del principio di uguaglianza di cui al precedente art. 3 –, va evidenziato che, a fronte della limitatezza delle risorse disponibili e della estrema latitudine delle esigenze abitative, è necessario procedere a una rigorosa e oggettiva interpretazione dei requisiti di accesso, in modo da garantire l’effettiva tutela delle reali situazioni di povertà abitativa (T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 6 novembre 2023, n. 2568; anche Consiglio di Stato, V, 11 ottobre 2021, n. 6757; T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 27 giugno 2023, n. 1625); tale selezione deve essere effettuata anche individuando le soluzioni più idonee in rapporto alle varie esigenze che manifestano le fasce più deboli e fragili della popolazione, dovendosi utilizzare gli strumenti adeguati per far fronte agli specifici bisogni, diversamente rischiandosi di ottenere l’effetto opposto a quello perseguito ”.

Alla luce della succitata posizione giurisprudenziale, pertanto, il provvedimento impugnato risulta correttamente motivato anche laddove rileva che la condizione del ricorrente deve essere comparata con particolare prudenza, ai fini dell’accesso ai servizi abitativi transitori, a quella degli altri richiedenti, tenuto conto del ridotto numero di alloggi all’uopo disponibili.

15. In conclusione, il gravame è complessivamente infondato e va respinto, non potendo il ricorrente essere assegnatario di un alloggio S.A.T., fermi restando gli altri strumenti di assistenza di cui l’amministrazione comunale dispone per far fronte alla situazione in cui egli versa.

16. Le spese di giudizio, in ragione delle peculiarità della controversia, possono essere compensate tra le parti.

17. Stante la non manifesta infondatezza del ricorso, si conferma l’ammissione del signor -OMISSIS- al patrocinio a spese dello Stato, come già stabilito con decreto dell’apposita Commissione n. -OMISSIS-. Il Collegio si riserva la liquidazione del compenso spettante al difensore della ricorrente, cui si provvederà con un separato pronunciamento, da adottarsi a seguito di specifica istanza dell’interessato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Rinvia a un separato provvedimento la liquidazione del compenso spettante al difensore della parte ricorrente, ammessa a fruire del patrocinio a spese dello Stato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte ricorrente.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 12 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LE NZ, Presidente

Silvia Cattaneo, Consigliere

AL CA, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AL CA	LE NZ

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.