Pubblicato il 21/03/2026

N. 00279/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00523/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 523 del 2022, proposto da
FO FR SH s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alfredo Zaza D'Aulisio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Elisa Caprio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Capitaneria di Porto di Gaeta, Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto, Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Comune di FO, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Riccardo Signore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'ottemperanza

del giudicato formatosi sulla sentenza del T.A.R. Lazio, sezione staccata di Latina, n. 640/2019, pubblicata il 28 ottobre 2019, emessa nei giudizi R.R. n. 846/2010 e n. 162/2011;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio, della Capitaneria di Porto di Gaeta, del Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto e del Comune di FO;

Visto l'art. 114 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto il reclamo presentato ai sensi dell’art. 114, comma 6, c.p.a.

Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 la dott.ssa AN RO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 13 settembre 2022 e depositato il successivo 19 settembre, la società FO FR ha adito questo Tribunale per l’esecuzione della sentenza del Tar Latina, 28 ottobre 2019, n. 640, con la quale sono stati annullati gli atti di diniego di rinnovo della concessione demaniale marittima, di cui la società aveva goduto in passato, per ragioni di incompetenza dell’organo emanante e perché non erano state rispettate le garanzie procedimentali.

2. Con sentenza n. 1036 del 24 dicembre 2022 il ricorso in ottemperanza è stato accolto non avendo, l’amministrazione, provveduto a concludere il procedimento sulla domanda di rinnovo della concessione demaniale e per l’effetto: a) è stato assegnato al Comune di FO il termine di novanta giorni per il compimento degli incombenti occorrenti alla integrale esecuzione della sentenza; b) il Comune è stato condannato al pagamento della penalità di mora nella misura e nei termini di cui in motivazione; c) è stato disposto che, allo spirare di tale termine di novanta giorni, perdurante l’inadempimento, all’esecuzione provveda, entro i successivi novanta giorni, in qualità di commissario ad acta, il dirigente della Direzione competente del Ministero delle infrastrutture e trasporti, o funzionario da lui delegato, che sarà nominato su sollecitazione di parte ricorrente.

3. Perdurando l’inadempimento dell’amministrazione, con istanza depositata in atti il 4 novembre 2024, la società ricorrente ha chiesto la nomina del commissario ad acta così come individuato nella sentenza n. 1036/2022.

4. Si sono quindi costituiti in giudizio il Comune di FO e il Comando Generale delle capitanerie di Porto.

5. Con ordinanza collegiale n. 91 del 12 febbraio 2025, il collegio:

“ Considerato che:

- con sentenza n. 1036/2022, pubblicata il 24 dicembre 2022, è stato nominato il commissario ad acta nella persona del “Dirigente della Direzione competente del Ministero delle infrastrutture e trasporti, o funzionario da lui delegato, che sarà nominato su sollecitazione di parte ricorrente”;

- nonostante parte ricorrente abbia sollecitato l’insediamento di tale commissario con pec del 4 marzo 2024 e del 2 maggio 2024, il commissario non ha mai assunto l’incarico;

Ritenuto opportuno, in considerazione del tempo ormai trascorso dalla sopra citata sentenza resa in ottemperanza della sentenza n. 640/2019, di procedere alla nomina di un nuovo commissario nella persona del Direttore dell’Agenzia del Demanio – Lazio o di funzionario da lui delegato, che provvederà nel termine di giorni 120, con spese da porre a carico dell’amministrazione soccombente, a dare piena ed integrale esecuzione alla sentenza n. 640/2019; il compenso per il commissario ad acta verrà determinato e liquidato successivamente ai sensi del d.p.r. 30 maggio 2002 n. 115;

Ritenuto, stante il mancato tempestivo insediamento del commissario ad acta, di disporre la sospensione del pagamento della penalità di mora disposta con sentenza n. 136/2022 sino all’insediamento del commissario, a far data dalla pubblicazione della presente ordinanza ”, ha revocato la nomina del commissario ad acta disposta con sentenza n. 1036/2022 e ha nominato il nuovo commissario ad acta nella persona del Direttore dell’Agenzia del Demanio – Direzione Regionale Lazio, al fine di compiere gli incombenti occorrenti all’adempimento dell’obbligo di concludere il procedimento sulla domanda di rinnovo della concessione demaniale n. 100 del 28.07.1988, n. 386 rep. scaduta il 13.08.1998.

5. Con istanza del 13 maggio 2025, il geom. Michele Baronti, Responsabile dell’Area Governo del Patrimonio dell’Agenzia del Demanio – Direzione Regionale Lazio E.P.E., delegato dal Direttore dell’Agenzia del Demanio – Direzione Regionale Lazio alle funzioni di commissario ad acta, ha chiesto chiarimenti in ordine alla possibile sussistenza, nei suoi confronti, di cause di astensione ai sensi dell’art. 51 c.p.c., in quanto, acquisita la documentazione presente nel fascicolo telematico di causa e quella reperita presso la Capitaneria di Porto, è emerso che:

a) “ la società FO FR SH è debitrice nei confronti dell’Agenzia del Demanio di una somma pari ad euro 309.049,00, oltre interessi per ritardato pagamento determinati in misura pari al saggio legale da calcolarsi sugli importi dovuti annualmente, determinata dal Tribunale di Civile di Roma con sentenza n. 2828/2012 (all. 1), confermata in appello con sentenza della Corte di Appello di Roma n. 68/2017 (all. 2) passata in giudicato in data 05/07/2017 ”;

b) “ il debito sopra indicato è relativo all’occupazione della stessa area demaniale interessata dall’odierno ricorso per ottemperanza (e relativi giudizi di merito) in quanto avente ad oggetto la contestazione da parte della FO FR SH della richiesta di pagamento di canoni e indennità di occupazione per il periodo dal 1998 al 2008 relativi alla c.d.m. n. 100 del 28.07.1988, n. 386 rep. per cui è causa ”.

6. Con ordinanza collegiale n. 556 del 21 giugno 2026, il collegio ha ritenuto, in risposta ai chiarimenti richiesti dal commissario, che l’esistenza di una posizione debitoria della società ricorrente nei confronti dell’Agenzia del Demanio e dei relativi giudizi instaurati innanzi al giudice ordinario, non costituiscono causa di astensione del commissario ad acta, funzionario dell’Agenzia medesima.

Ciò perché l’esistenza di una situazione di conflittualità tra l’Agenzia del Demanio e la società ricorrente, non riguarda la persona del commissario, nei cui soli confronti potrebbero rilevare le cause di astensione di cui all’art. 51 c.p.a., bensì l’amministrazione – Agenzia del Demanio in senso oggettivo, nell’espletamento della sua funzione.

Ancor più in particolare, è stato ritenuto che le rappresentate circostanze non solo non inficiano l’imparzialità del commissario che, anzi, nella sua veste di ausiliario del giudice, nominato per portare ad esecuzione la sentenza avente ad oggetto la domanda di rinnovo di una concessione demaniale, deve necessariamente considerare tutti gli elementi fattuali e giuridici che emergono nella fattispecie considerata, tra i quali anche quelli inerenti alla posizione debitoria della società istante, come sopra rappresentati; con ciò confermando, quindi, l’incarico di commissario ad acta così come conferito nell’ordinanza n. 91/2025.

7. In data 16 luglio 2025 il commissario ad acta ha, quindi, iniziato ad adempiere all’incarico, provvedendo a depositare in atti la comunicazione, ai sensi dell’art. 10 bis, l. n. 241/1990, dell’esistenza di motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di rilascio della concessione demaniale, rappresentando quanto segue:

“- con nota 31.08.1998 l’allora Ministero delle Finanze – Dipartimento delle Entrate Ufficio del Registro di FO ha invitato la FO FR SH s.r.l. alla “regolarizzazione economica della concessione” de qua;

- con nota del 9.08.1999 la Capitaneria di Porto di Gaeta ha evidenziato che “il rilascio della licenza di concessione per l’area ed il bene demaniale ivi insistente rimane strettamente condizionato dal pagamento di quanto dovuto all’Erario per i periodi pregressi” e che non si sarebbe potuto “procedere al rilascio della licenza di concessione (…) se non saranno soddisfatti gli obblighi nei confronti dell’Erario”;

- con nota del 18.04.2005 la Capitaneria di Porto di Gaeta ha ingiunto il pagamento di quanto dovuto dalla società relativamente al periodo 13.08.1988/13.08.1998, avvertendo che, in caso di mancata ottemperanza (nel termine di giorni 20), avrebbe fatto luogo alla “emanazione dei previsti atti di autotutela, ivi compreso il diniego al rinnovo della concessione in argomento”;

- con nota del 30.05.2005 la Capitaneria di Porto di Gaeta ha ribadito l’invito al pagamento del conguaglio dei canoni e relativi interessi confermando che “il mancato pagamento di quanto innanzi richiesto e quindi la regolarizzazione amministrativa dell’occupazione dell’area demaniale di che trattasi, comporterà l’adozione da parte di questa Capitaneria di Porto dei previsti atti di auto tutela”;

- con nota del 14.07.2005 la Capitaneria di Porto di Gaeta ha comunicato alla soc. FO FR SH s.r.l. “a tutela degli interessi erariali” ex art. 10 bis L. n. 241/1990 i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di rinnovo concessione demaniale marittima n. 100 del 28.07.1988, nonché la “riscossione coattiva delle indennità di abusiva occupazione dell’area demaniale marittima interessata, a decorrere dal giorno successivo alla data di scadenza dell’atto formale (13.08.1998) fino all’attualità”;

- con nota 8.11.2005 la Capitaneria di Porto di Gaeta ha chiesto alla soc. FO FR SH s.r.l., indipendentemente dalla definizione del contenzioso relativo al pagamento dei canoni periodo 1988/1998, di regolarizzare l’occupazione dell’area a suo tempo concessa corrispondendo i relativi canoni del periodo 14.08.1998/ 31.12.2005, quantificati nella stessa nota;

- con atto n. 1/06 del 26.04.2006 la Capitaneria di Porto del Compartimento Marittimo di Gaeta, sul presupposto che l’occupazione fosse priva di titolo legittimante, ha ingiunto alla soc. FO FR SH S.r.l. lo sgombero dell’area demaniale dalla stessa occupata;

- la soc. FO FR SH s.r.l. ha impugnato il suddetto provvedimento con ricorso n. 762/2006 R.R. che il Tar Lazio sez. di Latina ha respinto, con sentenza n. 471 del 2.07.2007 (che veniva confermata dalla sentenza n. 199 del 19.01.2012 della VI sezione del Consiglio di Stato), riconoscendo, pertanto, la legittimità dell’ingiunzione;

- a seguito della pubblicazione della cit. sentenza Tar Lazio Latina n. 471/2007 e in forza della sua esecutività la Capitaneria di Porto di Gaeta con nota del 16.08.2007 ha nuovamente ingiunto alla soc. FO FR SH s.r.l. il rilascio dell’area;

- la soc. FO FR SH s.r.l. ha avanzato istanza con cui ha chiesto il ritiro della nota del 16.08.2007 e della ingiunzione n. 01/2006;

- con nota prot. n. 15717 del 17.09.2007 la Capitaneria di Porto di Gaeta ha riscontrato la suddetta istanza, evidenziando di essersi limitata a chiedere la esecuzione della ingiunzione n. 01/2006 avendo la stessa superato il vaglio di legittimità del T.A.R.;

- la soc. FO FR SH ha impugnato anche la suddetta ultima nota della Capitaneria di Porto di Gaeta con ricorso R.R. n. 928/2007, che il Tar Latina con sentenza n. 508/2014 ha dichiarato inammissibile evidenziando come “l’atto impugnato non può essere qualificato come esercizio negativo di potere di riesame, cioè come un diniego di revoca della precedente ingiunzione, perché l’amministrazione non ha eseguito alcun riesame ma si è limitata, puramente e semplicemente, a chiedere che la ricorrente eseguisse l’ingiunzione del 2006 (alla cui esecuzione l’amministrazione aveva nelle more del giudizio sulla sua legittimità – nell’ambito del quale era stata anche respinta la domanda di tutela cautelare – soprasseduto); né questa conclusione può essere modificata in relazione alla puntualizzazione recata dalla nota in ordine a irritualità e insufficienza a sanare la pregressa posizione debitoria del pagamento eseguito che va considerata per quello che è, cioè una mera conferma della posizione dell’amministrazione in merito alla misura del canone dovuto (ben nota alla ricorrente) che si inserisce nell’ambito di un defatigante iter procedimentale che durava da anni (con molteplici iniziative giudiziarie da parte della ricorrente)”;

- con nota prot. n. 75708 del 01.12.2010 la Regione Lazio, area concessioni demaniali e pianificazione bacini idrografici, ha denegato il rinnovo della concessione demaniale marittima sul presupposto che “sono ancora pendenti i seguenti procedimenti:

presso il Tribunale Civile di Roma, con atto datato 12.07.2005, per l’accertamento dell’equa misura dei canoni;

presso il Tribunale Penale di Latina, intentato in data 16.03.2006 dall’Autorità Marittima di Gaeta con comunicazione di relativa notizia di reato alla Procura della Repubblica di Latina ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 54 e 1161 del Codice della Navigazione;

giudizio gravato con ricorso presso il Tar Lazio – Sezione Staccata di Latina (CT027502/2006) per occupazione abusiva e mancato versamento dei canoni e degli indennizzi pregressi fin dal 1988”;

- con sentenza del Tribunale civile di Roma n. 7542 del 6.04.2009, confermata dalla Corte di Appello di Roma con decisione n. 3739/2015 e dalla Corte di Cassazione con ordinanza n. 2125/2022, sono state rigettate le domande avanzate dalla soc. FO FR SH s.r.l. relative ad asserita prescrizione dei canoni richiesti;

- con sentenza del Tribunale civile di Roma n. 2828 del 13.02.2012, confermata dalla Corte di Appello di Roma con decisione n. 68 del 5.01.2017 passata in giudicato in data 05/07/2017, sono state rigettate le domande proposte avverso le determinazioni di pagamento relative alle indennità di occupazione dell’area demaniale dal 1998 al 2008 e pertanto la soc. FO FR SH è stata condannata al pagamento di € 309.049,00 oltre interessi per ritardato pagamento determinati in misura pari al saggio legale da calcolarsi sugli importi dovuti annualmente;

- la soc. FO FR SH s.r.l. non hai mai ottemperato alle statuizioni del Giudice e pertanto è ancora debitrice verso l’Erario di una somma pari ad euro 309.049,00, oltre gli interessi per ritardato pagamento determinati in misura pari al saggio legale da calcolarsi sugli importi dovuti annualmente;

- il mancato pagamento dei canoni e delle indennità di occupazione costituisce un inadempimento contrattuale che legittima il diniego del rinnovo e, peraltro, integra causa di decadenza della concessione ai sensi dell'art. 47, primo comma, lett. f), cod. nav., che contempla l'inadempimento degli obblighi derivanti dalla concessione o imposti da norme di legge o regolamenti ”.

In ragione di ciò sono stati assegnati alla società dieci giorni per poter presentare le proprie controdeduzioni.

8. Con provvedimento finale, depositato in atti il 6 agosto 2025, il commissario ad acta ha infine rigettato la richiesta di rinnovo della concessione demaniale marittima, in considerazione del fatto che:

- “ il mancato rinnovo del titolo concessorio non è dipeso dall’asserita “inadempiente inerzia dell’Amministrazione” bensì dal grave inadempimento contrattuale posto in essere dalla soc. FO FR SH s.r.l. che non ha ottemperato alle prescrizioni previste dall’art. 4 della concessione n. 100 del 28.07.1988, n. 386 rep. secondo cui “In corrispettivo della concessione la società concessionaria dovrà versare l’annuo canone di lire 45.000.000 (quarantacinquemilioni) che sarà dalla stessa versato all’Ufficio del Registro di FO in rate annuali anticipate con la decorrenza stabilità dall’art. 1 del presente atto. Il canone annuo verrà aggiornato ogni 3 anni in proporzione diretta alla media dei valori della lira calcolati distintamente dall’Istituto Centrale di Statistica per i prezzi al consumo per le famiglie di operai ed impiegati e per i prezzi all’ingrosso. Il primo aggiornamento verrà effettuato a decorrere dal 01/01/1990. Per i fini previsti dall’art. 47 lettera d) del Codice della Navigazione il numero delle rate è fissato in due ”;

- “ la soc. FO FR SH s.r.l. non ha mai ottemperato alle statuizioni del Giudice Civile (sentenza del Tribunale civile di Roma n. 2828 del 13.02.2012, confermata dalla Corte di Appello di Roma con decisione n. 68 del 5.01.2017) concernenti le indennità di occupazione dell’area demaniale dal 1998 al 2008 ”;

- “ il mancato e puntuale pagamento dei canoni concessori nei termini contrattuali previsti dalla concessione n. 100 del 28.07.1988, n. 386 rep. costituisce grave inadempimento contrattuale e inoltre ha inciso negativamente sul rapporto fiduciario con l’Amministrazione concedente, tale da legittimare il diniego del rinnovo ”;

- “ l’attuale disponibilità della soc. FO FR SH s.r.l., ad adempiere (peraltro alle condizioni e secondo le modalità dalla stessa dettate) “la somma di euro 309.049,00 oltre interessi scaturente dai sopraindicati pronunciamenti dell’A.G.O.”, non fa venir 5 meno la gravità della condotta contrattuale tenuta in costanza di rapporto concessorio ”.

9. Avverso tale conclusivo provvedimento, parte ricorrente a proposto reclamo ai sensi dell’art. 114, comma 6, c.p.a, in data 30 ottobre 2025 deducendo:

- la nullità del provvedimento per violazione del giudicato;

- l’eccesso di potere da parte del commissario che avrebbe provveduto in posizione di conflitto di interessi;

- l’eccesso di potere perché non sarebbe stata considerato il disposto delle sentenze del Tribunale Civile di Roma del 13 febbraio 2012, n. 2828 e della Corte d’Appello di Roma del 5 gennaio 2017, n. 68;

- l’eccesso di potere per il mancato accoglimento della richiesta di rateizzazione formulata dalla ricorrente;

- la violazione dell’art. 10 bis, l. n. 241/90 per non essere stata adeguatamente valutata la memoria partecipativa della ricorrente.

10. Il reclamo, benché non sia stato notificato al Comune di FO presso il proprio difensore costituito in giudizio, è comunque infondato nel merito.

10.1. Innanzitutto, il provvedimento del commissario non è violativo del giudicato, in quanto la sentenza n. 640/2019 di questo Tribunale aveva annullato i precedenti atti di diniego del rinnovo della concessione in quanto affetti da vizio di incompetenza e da violazione dell’art. 10 bis, l. n. 241/1990, rimettendo quindi all’amministrazione, e per essa al commissario ad acta, il riesame del procedimento senza alcuna preclusione sulla valutazione del merito della vicenda concernete la concessione de qua .

10.2. Contrariamente a quanto dedotto dalla parte ricorrente, il commissario ad acta ha invece opportunamente valutato il giudicato formatosi in sede civile dove, con le richiamate sentenze del Tribunale di Roma n. 2828/2012 e della Corte d’Appello n. 68/2017, è stata definitivamente accertata l’occupazione abusiva da parte della ricorrente dell’area demaniale marittima di complessivi mq. 1985 dal mese di agosto 1998, non essendo stata rinnovata la concessione precedentemente rilasciata, ed è stata rideterminata la somma dovuta a titolo di indennizzo dell’occupazione illegittima, parametrata al canone annuo dovuto per l’utilizzo del bene dall’agosto del 1998 al 31 dicembre del 2005, in complessivi € 309.409,00 maggiorata degli interessi per ritardato pagamento.

Poiché tale debito non risulta essere stato a tutt’oggi pagato, alcun rilievo può essere mosso alla decisione del commissario ad acta, il quale, avendo oggettivamente appurato la sussistenza di una grave situazione di inadempienza nei confronti dell’Agenzia del Demanio protrattasi nel tempo, ha emesso, in luogo del Comune di FO amministrazione oggi competente al rilascio della concessione demaniale de qua, con una valutazione che è esente da vizi di illegittimità, il provvedimento di diniego al rinnovo della concessione.

La valutazione commissariale ha quindi tenuto conto, nel fondare il diniego, non solo della situazione debitoria, così come definitivamente accertata dal giudice civile, ma anche della gravità del comportamento della società ricorrente consistito nella abusiva occupazione del demanio marittimo protrattasi negli anni, così come, anch’essa, definitivamente accertata dallo stesso giudice civile.

10.3. Dalla motivazione del provvedimento commissariale e della comunicazione ex art. 10 bis, l. n. 241/90 che l’ha preceduta non emerge, inoltre, alcuna violazione delle garanzie procedimentali, in particolare, con riguardo alla generica formulazione della richiesta di rateizzazione del debito avanzata nella memoria partecipativa della ricorrente e ciò perché: a) non risulta agli atti alcuna formale istanza di rateizzazione del debito indirizzata alla amministrazione creditrice; b) l’obbligazione debitoria della società ricorrente sussiste, infatti, nei confronti dell’Agenzia del Demanio, non nei confronti del Comune di FO e, quindi, del commissario ad acta tenuto ad adempiere in luogo dello stesso.

10.4. Infine, come già statuito nell’ordinanza collegiale n. 556/2025, alcuna situazione di conflitto di interessi sussiste nei confronti del commissario ad acta, nella sua qualità di organo ausiliario di questo giudice, come da motivazione in essa esposta e sopra richiamata.

11. In conclusione, il reclamo deve essere respinto.

12. Le spese di lite sono compensate tra le parti mentre il compenso del commissario ad acta, da liquidarsi successivamente dietro presentazione di apposita istanza, sono poste a carico del Comune di FO.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul reclamo ex art. 114, comma 6, c.p.a., lo respinge.

Spese compensate, con onere del compenso del commissario ad acta, da liquidarsi successivamente, a carico del Comune di FO.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

TE CA, Presidente

AN RO, Consigliere, Estensore

Valerio Torano, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN RO	TE CA

IL SEGRETARIO