Pubblicato il 11/03/2026

N. 01702/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01356/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Nona)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1356 del 2024, proposto da
Novamed s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Italo Carbone e Francesco Avagliano, domicilio PEC come da Registri di Giustizia;

contro

Regione Campania, in persona del Presidente legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Luigia Schiano Di Colella Lavina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto in OL, via Santa Lucia n. 81;
Asl 101 - Avellino 1, in persona del Direttore generale legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Mariagiusy Guarente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Diagnostica Medica S.r.l., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

a) della Delibera di G.R.C. n. 800 del 29.12.2023, pubblicata sul B.U.R.C. n. 1 del 02.01.2024 in uno con l’allegato A –Relazione tecnica e l’allegato 2.5 Branca di Radiologia Diagnostica con cui sono stati approvati i criteri per la programmazione dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa da assegnare a ciascuna struttura privata accreditata per la specialistica ambulatoriale per il 2023 e, in via provvisoria, per l’esercizio 2024, i conteggi dei volumi massimi di prestazione e gli schemi contrattuali ex artt. 8 quinquies del D.Lgs. 502/1992;

b) degli allegati 1.2 (“Budget 2023 dell'Assistenza Specialistica Ambulatoriale acquistata dalle ASL dai privati accreditati -importi di spesa al netto del ticket e della quota ricetta”) e 1.1 (“Quadro delle prestazioni da privato soggette alla Spending Review -DL 95/2012 e s.m.i.-Limiti di Spesa programmati per le strutture sanitarie private accreditate 2020 -2023 e prime indicazioni provvisorie per l'esercizio 2024”);

c) dell’allegato A/4 “Contratto Anno 2023 e, in via provvisoria, anno 2024 –Contratto Specialistica Amb. Escluso Laboratorio di Analisi, Dialisi, Radioterapia e FKT”;

d) ove occorrer possa e se e in quanto lesivi anche del D.D. Regione Campania –Direzione Generale Ufficio Strutt. 4 n. 779 del 21.11.2023 che ha approvato le nuove tabella A, B, C, D e da 1 a 9 di rettifica del consuntivo 2022 dell’assistenza specialistica confermando gli sforamenti dei tetti di spesa individuali per la branca della radiodiagnostica e il conseguente pagamento al 100% (invece che del 30%) di tali prestazioni aggiuntive e del prodromico D.D. 509/2023;

e) ove occorrer possa, nella misura in cui e se e in quanto lesiva degli interessi della ricorrente della nota prot. n. 77065 del 29.08.2023, non conosciuta; nonché di ogni altro atto comunque presupposto, connesso o consequenziale;

nonché per la condanna delle Amministrazioni intimate al risarcimento del danno derivante dall’impossibilità per la ricorrente di conseguire le maggiori somme riconosciute a titolo di fatturato di struttura di radiodiagnostica nell’ambito dell’ASL Avellino nel 2023, pari ad € 183.981oltre rivalutazione e interessi, e/o nella diversa somma maggiore o minore meglio riconosciuta anche a mezzo equitativo

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e della Asl 101 - Avellino 1;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2026 il dott. IE PA Di OL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso iscritto al n. 1356 dell’anno 2024, la parte ricorrente impugnava i provvedimenti indicati in epigrafe. A sostegno delle sue doglianze, premetteva:

- di essere una struttura accreditata con il SSN per l’erogazione di prestazioni di diagnostica per immagini;

- che con la DGRC 599/2021 e la successiva 215/2022 si era previsto anche in Campania il passaggio dal sistema dei “tetti a branca” a quelli “per struttura” per la branca di radiodiagnostica con la possibilità per le strutture convenzionate di effettuare prestazioni extratetto (c.d. overselling prestazionale) fino al limite del 10% del budget assegnato;

- che si era altresì previsto che l’overselling venisse remunerato soltanto per il 30%, fatta salva la possibilità di pagamento del restante 70% a consuntivo attingendo ai sottoutilizzi degli altri centri e alle eventuali altre eccedenze;

- che nel 2022, ad essa ricorrente, nuovo accreditato, era stato riconosciuto un tetto di struttura per la branca della radiodiagnostica di € 66.364(cfr. consuntivo DD Reg. Campania n.509/2023 e DGRC n. 215/2022);

- che, dopo un lunghissimo iter amministrativo (avviato con un contenzioso avverso il silenzio inadempimento di Regione e ASL conclusosi favorevolmente con sentenza TAR Salerno n. 31334 del lontano 2017), essa ricorrente veniva inserita tra i nuovi accreditati nell’ambito della ASL Avellino (DGRC 215/2022 e Delibera di DG ASL Avellino n. 1617 del 01.08.2022);

- che, tuttavia, soltanto il giorno 27 di settembre2022 essa ricorrente veniva convocata per la sottoscrizione del contratto con l’ASL e soltanto a partire da ottobre la stessa aveva potuto avviare concretamente l’attività ed effettuare le prestazioni in regime di accreditamento;

- di aver effettuato, a causa di tali ritardi e del comportamento della Regione e della ASL, prestazioni convenzionate nell’anno 2022 solo per € 13.768,76, non avendo potuto effettuare in regime di convenzione, per la maggior parte del 2022, per cause certamente non ad essa ricorrente imputabili;

- di aver ritenuto, nel 2023 ed in assenza della determinazione del budget da parte di Regione e ASL, che le sarebbe stato confermato il tetto di struttura del 2022 (cioè € 66.364);

- di aver pertanto eseguito prestazioni di poco superiori del 10% rispetto alla soglia riconosciutale l’anno prima, completamente ignara di quanto sarebbe poi accaduto;

- di aver tuttavia saputo, nel gennaio 2024 ed in sede di sottoscrizione del contratto, che il tetto di struttura del 2023 ammontava (non già ad € 66.364, bensì) alla maggior cifra di€ 183.981. In quella medesima circostanza si apprendeva anche che il tetto provvisorio del 2024 era di € 175.517,87, dunque che lo stesso era stato decurtato di € 8.463,13 (ovvero oltre il 4%) rispetto al tetto di struttura 2023;

- che, in sintesi, con la DGRC 800/2023, oggetto del presente ricorso, la Regione Campania aveva (tardivamente) assegnato ad essa ricorrente il tetto di struttura 2023, ad annualità ampiamente terminata, impedendole di poter fatturare le maggiori somme, che sono state riconosciute per tale annualità (solo) nel gennaio 2024;

- di non aver, quindi, potuto fatturare le maggiori somme spettanti per evitare il rischio che non venissero retribuite;

- che, infine, in violazione delle previsioni della DGRC 215/2022, tale atto aveva inaspettatamente attribuito ad una serie di altri centri, che tuttavia non ne avevano alcun diritto, bugdet aggiuntivi per il 2023 (pari ad € 263.134, ovvero nel complesso a circa il 10% dell’intero budget di radiodiagnostica della sola ASL Avellino), sottraendoli al riparto proporzionale e alle regole concorrenziali.

Instava quindi per l’annullamento degli atti impugnati con vittoria di spese processuali.

Si costituivano l’Amministrazione regionale e la Asl per resistere al ricorso, con memorie il cui contenuto sarà più specificamente indicato oltre.

All’udienza pubblica del 24 febbraio 2026, il ricorso è stato assunto in decisione.

DIRITTO

La parte ricorrente impugnava i provvedimenti in epigrafe per i seguenti motivi: 1) la ricorrente non è mai stata messa in condizioni di effettuare le prestazioni ad essa spettanti nell’ambito del 2023, essendo stato comunicato soltanto ad annualità terminata il maggior budget spettante. Ciò ha di fatto precluso alla stessa il diritto di effettuare le ulteriori prestazioni spettanti nel 2023 fino all’importo del tetto di struttura poi riconosciutole; le altre strutture, che hanno potuto effettuare prestazioni in overselling, sono state invece premiate, con conseguente sottrazione di un ulteriore budget; i ritardi nella determinazione dei cd. tetti di spesa hanno indubbiamente cagionato un rilevante danno alla ricorrente; 2) la Regione ha fissato con la DGR 215/2022 le regole per garantire la concorrenza tra le strutture ed il raggiungimento di alti livelli di qualità delle prestazioni da erogare, ma, poi, come di consueto, non è stata in grado di applicare tali regole (che in realtà erano malamente formulate) ed ha finito per consolidare le posizioni dei centri che hanno un maggiore fatturato storico anche per il 2023; 3) alla ricorrente spetta un risarcimento del danno pari alla differenza tra il fatturato che le sarà riconosciuto a consuntivo per il 2023eil tetto assegnato (maggiorato del 10% di overselling) con la DGRC 800/2023; 4) carenza di motivazione, non comprendendosi perché i centri di radiodiagnostica di classe A) B) e C)abbiano subito, per il 2024, un ulteriore taglio del 4% sul budget previsto per il 2023, nel caso della ricorrente, come accennato il taglio di una somma di poco superiore al 4%; 5) la clausola di salvaguardia è illegittima perché comprime il diritto di difesa.

L'Amministrazione regionale eccepiva l’inammissibilità del ricorso, attesa la sottoscrizione della clausola di salvaguardia, e l’infondatezza della domanda risarcitoria nel merito (contrariamente a quanto affermato dalla società ricorrente, la suddetta nota prot. n. 77065 – avente ad oggetto il budget individuale per il 2023 - era conosciuta dalla stessa società Novamed, in quanto in data 31 agosto 2023 è stata trasmessa, dal Dirigente istruttore della ASL di Avellino (referente ASL per i tetti di spesa) tramite applicazione WhatsApp, al legale rappresentante della società).

In memoria depositata in data 23.1.2026 la ricorrente contestava la legittimità della clausola di salvaguardia e ribadiva che la domanda risarcitoria non può essere paralizzata dalla clausola di salvaguardia, atteso che non si contestano i tetti di spesa ma si chiede un risarcimento del danno da ritardo, consistente nel fatto che le Amministrazioni, pur essendo tenute a comunicare il budget entro il 30.6.2023, hanno fatto decorrere tutto l’anno prima di comunicarlo alla ricorrente.

In memoria di replica del 3.2.2026 la Asl affermava che la clausola di salvaguardia si riferisce anche alla domanda risarcitoria, in quanto consequenziale alla determinazione dei tetti di spesa, e contesta la fondatezza della domanda risarcitoria stessa, atteso che, quanto all’asserito ritardo nella determinazione dei tetti di spesa (in corso dell’anno e con effetti retroattivi) è stato riconosciuto fisiologico dalla giurisprudenza, atteso che non è possibile prescindere dai dati finanziari e consuntivi. Soprattutto, l’operatore non può trasformare la programmazione a consuntivo in fonte di responsabilità automatica per “mancato fatturato”, tanto più ove il meccanismo degli accantonamenti e del riconoscimento dell’extra-tetto sia intervenuto a correzione e riequilibrio.

Come eccepito dalle Amministrazioni resistenti, il ricorso è inammissibile, attesa la sottoscrizione del contratto (depositato tanto dalla Asl quanto dalla Regione) e della relativa clausola di salvaguardia.

Infatti, secondo il consolidato orientamento del Tribunale, confermato anche dal giudice di appello, tale specifica clausola, introdotta dal Commissario ad acta per la prosecuzione del Piano di rientro, si risolve in una dichiarazione con cui la struttura sanitaria, in sede contrattuale, accetta espressamente ed a monte i provvedimenti che determinano tetti di spesa e tariffe (nonché ogni atto a questi collegati), quali parti integranti del contratto e presupposti del medesimo.

Tale clausola opera nella prospettiva del mantenimento dei rigorosi impegni di finanza pubblica e di destinazione delle risorse finanziarie a beneficio del settore sanitario, consentendo di intercettare e prevenire ogni ipotesi di conflitto, già in essere o potenziale, relativo a concrete e definite questioni che possano contrapporre l'amministrazione alla struttura privata operante nell'ambito della sanità pubblica (in termini, Cons. Stato, 11 dicembre 2023, n. 10652); e, in considerazione del particolare regime giuridico nel quale operano i soggetti accreditati con il SSR, non è possibile ravvisare alcun contrasto della disciplina contenuta negli artt. 8-bis, 8- quater e 8-quinquies, del d.lgs. 502/1992 con i principi di diritto unionale invocati dalla ricorrente (principio di non discriminazione e divieto di limitare o controllare la produzione, gli sbocchi, lo sviluppo tecnico o gli investimenti), stante la prevalenza degli interessi pubblici sottesi alla disciplina nazionale (così Tar Campania, OL, sez. IX, n. 213/2025). Pertanto, non sussistono i presupposti per un rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia ex art. 267 del TFUE.

Come ritenuto dal Consiglio di Stato, ancorché in relazione a vicenda relativa alla Regione Calabria, "in ipotesi analoghe a quella in esame viene in rilievo lo schema tipico dell'acquiescenza", giacché l'assenso alla stipulazione del contratto si atteggia quale "comportamento univocamente indicativo della volontà della parte stipulante di accettarne gli effetti, tanto da acquisire i diritti ed assumere gli obblighi, in maniera ugualmente volontaria, che si riconnettono e sono funzionali all'esecuzione della prestazione alle condizioni economiche predeterminate dall'Amministrazione (nell'esercizio del suo potere programmatorio in materia sanitaria)". Da tale angolo visuale, "la cd. clausola di salvaguardia è, quindi, meramente ricognitiva dell'effetto preclusivo dell'iniziativa impugnatoria che si produce, per generale opinione giurisprudenziale, nel caso in cui il soggetto pregiudicato dal provvedimento ponga in essere atti, comportamenti o dichiarazioni univoci, che dimostrino la chiara e incondizionata volontà dello stesso di accettarne gli effetti e l'operatività" (cfr. Consiglio di Stato, n. 4076 del 2023).

Non rileva, in senso contrario, l'eventuale clausola di riserva della struttura sanitaria, con la quale si precisa di sottoscrivere il contratto al solo fine di non incorrere nella sospensione del rapporto di accreditamento e riservandosi comunque ogni più ampia tutela. Una simile clausola non è contemplata nel modello contrattuale di riferimento, ragion per cui deve intendersi come non apposta, risultando quindi inidonea ad impedire la formazione dell'accordo (cfr. Cons. Stato n. 321/2018; Cons. Stato n. 6569/2020; Cons Stato n. 8127/2021, Cons. Stato n. 8451/2021).

Come ancora precisato dal Consiglio di Stato, "gli operatori privati - in quanto impegnati, insieme alle strutture pubbliche, a garantire l'essenziale interesse pubblico alla corretta ed appropriata fornitura del primario servizio della salute - non possono considerarsi estranei ai vincoli oggettivi e agli stati di necessità conseguenti al piano di rientro, al cui rispetto la Regione è obbligata", tant'è che "chi intende operare nell'ambito della sanità pubblica deve accettare i limiti in cui la stessa è costretta, dovendo comunque e in primo luogo assicurare, pur in presenza di restrizioni finanziarie, beni costituzionali di superiore valore quale i livelli essenziali relativi al diritto alla salute" (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 27 dicembre 2019, n. 8879).

Pertanto, la clausola di salvaguardia non può ritenersi in contrasto con il diritto di difesa (artt. 24 e 113 Cost.), in ragione del superiore interesse pubblico (cfr. Corte costituzionale, con sentenza n. 238 del 2014) al contenimento della spesa nel settore della sanità pubblica, ed alla finalità di preservare il complessivo equilibrio finanziario del sistema sanitario (cfr. ex multis, Corte Costituzionale, sentenza n. 36 del 2021); l'adesione volontaria all'accordo - e con esso alla clausola di salvaguardia - suggella, dunque, l’accettazione della posizione prioritaria che riveste l'obiettivo di contenimento della spesa pubblica, obiettivo che non è fine a sé stesso ma è del tutto funzionale a garantire continuità, anche per il futuro, all'erogazione di prestazioni sanitarie, con conseguente preclusione - per il soggetto accreditato - di esperire quei rimedi processuali il cui intento sostanziale è di ribaltare gli atti generali di programmazione economica nel settore sanitario.

Pertanto, per gli operatori privati si pone unicamente l'alternativa se accettare le condizioni derivanti da esigenze programmatorie e finanziarie pubbliche (e dunque il budget assegnato alla propria struttura), restando nel campo della sanità pubblica, oppure se collocarsi esclusivamente nel mercato della sanità privata (così Tar Campania, OL, sez. I, n. 2475/2024).

Si ritiene, peraltro, di dover confermare tale orientamento nonostante il Consiglio di giustizia amministrativa si sia espresso in senso contrario.

Il C.g.a., nella sentenza n. 650 del 2025, ha infatti ritenuto la clausola di salvaguardia nulla, in estrema sintesi, perché: a) violerebbe l’art. 1462 c.c.; b) l’oggetto sarebbe indeterminato; c) violerebbe gli artt. 24 e 113 Cost.

Sotto il primo profilo, secondo il C.g.a., poiché l’annullamento delle delibere sui cd. tetti di spesa determinerebbe (in parte qua) la nullità del contratto sottoscritto dalla struttura accreditata, “ la rinuncia al contenzioso pendente o (a fortiori) futuro pretesa dall’Amministrazione sanitaria con la c.d. clausola di salvaguardia in esame implicherebbe per l’aderente l’impossibilità di far valere l’eventuale nullità del contratto di convenzionamento dipendente dall’annullamento dei predetti atti amministrativi presupposti ”; e di conseguenza la clausola di salvaguardia, impedendo “ di eccepire la nullità del contratto all’amministrazione che pretenda l’esecuzione della prestazione sanitaria oggetto della convenzione, viola l’art. 1462 c.c. e, pertanto, deve ritenersi nulla, quand’anche non esplicitamente espressa nella formula solve et repete ”.

Sotto il secondo profilo, la clausola di salvaguardia sarebbe nulla per indeterminatezza dell’oggetto: il C.g.a. richiama la giurisprudenza della Suprema Corte, secondo cui “ la rinuncia a un diritto futuro ed eventuale è stata ritenuta ammissibile, in quanto espressione tipica dell'autonomia negoziale privata, alla sola condizione che il suo oggetto risulti determinato o determinabile nel suo contenuto e nella sua estensione (cfr. Cass., Sez. 3, 18 febbraio 1977, n. 745; Cass. 1 giugno 1974, n. 1573; Cass., Sez. 2, 5 aprile 1975, n. 1222) ”. Secondo il C.g.a, la clausola di salvaguardia sarebbe eccessivamente ampia ed indeterminata, “ tale da non soddisfare i criteri restrittivi di determinatezza necessari per identificare nel suo esatto contenuto e nella sua esatta estensione il diritto futuro ad agire dell’operatore economico aderente, non potendo, infatti, preventivarsi con sufficiente certezza il nocumento alla sua sfera giuridica determinato dagli atti amministrativi dei quali la clausola di salvaguardia tende a precludere l’impugnazione ”.

Sotto il terzo profilo, la clausola sarebbe nulla per violazione degli artt. 24 e 113 Cost. perché “ la condotta dell’Amministrazione volta a imporre (mediante l’inserimento nello schema di un atto generale) la rinuncia ai contenziosi pendenti e futuri sugli atti amministrativi determinanti (anche) i prezzi delle prestazioni sanitarie in convenzione è illegittima per palese eccesso di potere; ossia, in termini più tradizionali, l’imposizione erga omnes della c.d. clausola di salvaguardia costituisce chiaro sintomo di sviamento del potere amministrativo, il quale – anziché essere correttamente esercitato per far accedere al settore tutti gli operatori accreditati o, tra essi, quelli che diano le maggiori garanzie di miglior espletamento del servizio – viene utilizzato per il diverso e illegittimo fine di far accedere al rapporto amministrativo di cui trattasi soltanto quei soggetti che rinuncino al proprio diritto di sottoporre ad un giudice le loro controversie, presenti e future, con l’Amministrazione contrattualizzante ”. Il C.g.a. esclude, ancora, che la necessità di assicurare la sostenibilità della spesa sanitaria legittimi la clausola di salvaguardia: la p.a. non sarebbe legittimata a precludere radicalmente alle strutture accreditate la possibilità di agire in giudizio, spettando “soltanto all’organo giudiziario valutare l’ammissibilità e fondatezza di una certa azione dopo la sua proposizione”. La clausola di salvaguardia, dunque, “ viola il riparto di attribuzione dei poteri, non potendo la pubblica amministrazione arrogarsi – neppure per via formalmente convenzionale – il potere (che è di esclusiva competenza giurisdizionale) di selezionare gli interessi meritevoli di tutela in virtù di una valutazione né ex ante (ossia antecedente alla proposizione dell’azione), né ex post (per le ragioni di sviamento supra evidenziate), in quanto l’ordinamento riserva detta valutazione al solo controllo ex post del giudice munito di giurisdizione ”.

Nonostante l’autorevolezza del precedente, si ritiene preferibile aderire al diverso orientamento, più volte confermato dal Consiglio di Stato, secondo cui la clausola di salvaguardia è invece legittima ed ammissibile.

Quanto alla nullità per violazione dell’art. 1462 c.c., il C.g.a. parte dal presupposto che l’annullamento della delibera che fissa i cd. tetti di spesa determini la nullità, in parte qua, del contratto: presupposto invero tutt’altro che pacifico, atteso che – secondo l’opinione preferibile – l’annullamento dell’atto amministrativo presupposto determina non la nullità bensì l’inefficacia del contratto. Tale orientamento è stato espressamente confermato, tanto dal legislatore unionale quanto da quello nazionale, in materia di annullamento di aggiudicazione della gara d’appalto (art. 121 e ss. c.p.a.) e non vi sono ragioni che inducano a ritenere diversamente quanto agli effetti dell’annullamento della delibera regionale sul contratto stipulato ex art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992. In secondo luogo, è dubbia l’applicabilità dell’art. 1462 c.c. al caso di specie, perché l’Amministrazione non impone l’esecuzione di prestazioni non dovute: tanto ciò vero che la struttura ben può esigere dal paziente l’intero prezzo della prestazione sanitaria una volta che il budget si sia esaurito.

Quanto alla nullità per indeterminatezza dell’oggetto, pure si ritengono non condivisibili le conclusioni cui è giunto il C.g.a. La clausola di salvaguardia, infatti, prevede testualmente: "1. Con la sottoscrizione del presente accordo la sottoscritta struttura privata accetta espressamente, completamente ed incondizionatamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e ogni altro atto agli stessi collegati e/o presupposti, in quanto atti che determinano il contenuto del contratto per il periodo di efficacia dello stesso. 2. In considerazione dell'accettazione dei provvedimenti indicati sub comma 1 (ossia i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe ed ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto) con la sottoscrizione del presente contratto la struttura privata rinuncia alle azioni /impugnazioni già intraprese avverso i predetti provvedimenti ovvero a contenziosi istaurabili contro i provvedimenti già adottati o conoscibili, aventi effetti temporalmente circoscritti alla annualità di erogazione delle prestazioni, regolata con il presente contratto". Ritiene questa Sezione che l’oggetto della clausola sia sufficientemente determinato e comunque determinabile, atteso il riferimento ai “provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e ogni altro atto agli stessi collegati e/o presupposti”; anche al secondo comma la rinuncia è circoscritta “alle azioni /impugnazioni già intraprese avverso i predetti provvedimenti ovvero a contenziosi istaurabili contro i provvedimenti già adottati o conoscibili, aventi effetti temporalmente circoscritti alla annualità di erogazione delle prestazioni, regolata con il presente contratto”. Non può sostenersi che l’oggetto della clausola sia tale non permettere alla struttura accreditata di prevedere “con sufficiente certezza il nocumento alla sua sfera giuridica determinato dagli atti amministrativi dei quali la clausola di salvaguardia tende a precludere l’impugnazione”: l’oggetto della clausola è molto chiaro, e come rilevato in numerosi precedenti, anche di questa Sezione, ha l’effetto di precludere “quei rimedi processuali il cui intento sostanziale è di ribaltare gli atti generali di programmazione economica nel settore sanitario”.

Quanto, infine, alla pretesa nullità per violazione degli artt. 24 e 113 Cost., questa Sezione aderisce all’orientamento – più volte ribadito dal Consiglio di Stato – secondo cui non vi è alcuna violazione dei predetti principi costituzionali. Infatti, "gli operatori privati - in quanto impegnati, insieme alle strutture pubbliche, a garantire l'essenziale interesse pubblico alla corretta ed appropriata fornitura del primario servizio della salute - non possono considerarsi estranei ai vincoli oggettivi e agli stati di necessità conseguenti al piano di rientro, al cui rispetto la Regione è obbligata", tant'è che "chi intende operare nell'ambito della sanità pubblica deve accettare i limiti in cui la stessa è costretta, dovendo comunque e in primo luogo assicurare, pur in presenza di restrizioni finanziarie, beni costituzionali di superiore valore quale i livelli essenziali relativi al diritto alla salute" (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 27 dicembre 2019, n. 8879). Pertanto, la clausola di salvaguardia non può ritenersi in contrasto con il diritto di difesa (artt. 24 e 113 Cost.), in ragione del superiore interesse pubblico (cfr. Corte costituzionale, con sentenza n. 238 del 2014) al contenimento della spesa nel settore della sanità pubblica, ed alla finalità di preservare il complessivo equilibrio finanziario del sistema sanitario (cfr. ex multis, Corte Costituzionale, sentenza n. 36 del 2021).

Ai suddetti principi si può solo aggiungere che, per un verso, questa Sezione non ravvisa alcun vizio di eccesso di potere: la clausola non ha affatto l’obiettivo (illegittimo) “di far accedere al rapporto amministrativo di cui trattasi soltanto quei soggetti che rinuncino al proprio diritto di sottoporre ad un giudice le loro controversie, presenti e future, con l’Amministrazione contrattualizzante” ma quello, del tutto legittimo e pienamente meritevole di tutela, di assicurare la sostenibilità della spesa sanitaria; che alcune strutture sanitarie, magari eccellenti, preferiscano non aderire e collocarsi unicamente nel mercato della sanità privata è l’inevitabile conseguenza, da un lato, della libertà imprenditoriale di tali soggetti – che, con tutta evidenza, non possono essere costretti ad operare alle condizioni imposte dall’Amministrazione pubblica – e, dall’altro lato, dalla limitatezza delle risorse pubbliche, che impone l’“intangibilità del tetto di spesa”. Per altro verso, questa Sezione non ravvisa, nell’imposizione della clausola di salvaguardia, alcuna violazione del riparto di attribuzione dei poteri da parte della p.a.: tanto ciò vero che la legittimità della clausola di salvaguardia è stata contestata, più volte, in numerosissime sedi giurisdizionali, ed un organo giurisdizionale ha dovuto statuire in merito alla sua ammissibilità. Il controllo giurisdizionale, pertanto, non è stato escluso e non può sostenersi che, tramite la clausola di salvaguardia, la p.a. abbia privato il giudice del “potere (che è di esclusiva competenza giurisdizionale) di selezionare gli interessi meritevoli di tutela in virtù di una valutazione né ex ante (ossia antecedente alla proposizione dell’azione), né ex post (per le ragioni di sviamento supra evidenziate)”.

Infine, va ricordato che la più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato ha ribadito la legittimità della clausola di salvaguardia, dichiarando espressamente di non condividere il diverso orientamento espresso dal C.g.a. Per un verso, infatti, il Consiglio di Stato ha ritenuto che va esclusa “ la violazione del principio costituzionale di cui all’articolo 113 della Costituzione in combinato disposto con l’articolo 24 della Carta fondamentale. Nella fattispecie per cui è causa, non è stata compromessa la possibilità per il privato di accedere alla tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi contro atti della p.a., avendo potuto la Casa di cura impugnare il relativo atto amministrativo (la delibera di Giunta regionale, per l’appunto) che assume aver comportato una lesione concreta ed attuale ai suoi interessi, con la conseguenza che anche il suo diritto di difesa è stato garantito ” (Cons. Stato, sez. III, n. 9908/2025). Per altro verso, la III Sezione osserva che, “ anche a voler ricondurre la fattispecie, come ha fatto il C.g.a.r.s. con la sentenza citata dall’appellante nella memoria conclusiva, nell’alveo degli accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento, di cui all’articolo 11 della legge n. 241/1990 ”, “ in quel contesto la parte pubblica e quella privata sono poste in condizioni (tendenzialmente) paritetiche, [sicché] non può l’operatore economico dolersi in giudizio dell’illegittimità (o della nullità) di un atto, alla cui definizione ha contribuito, a prescindere dal rilievo che la clausola di salvaguardia presenti proprie specificità (quanto alla sua origine e al suo inserimento nel contratto tra l’Amministrazione procedente e gli operatori privati) in relazione all’applicabilità dei principi sulle clausole vessatorie di cui alle relative disposizioni del codice civile e del codice del consumo, atteso che le case di cura, come osservato, hanno in buona sostanza partecipato all’istruttoria del provvedimento secondo la propria esperienza imprenditoriale, che presuppone una consapevolezza commerciale di diverso segno e sicuramente maggiore di quella (si direbbe, del “buon padre di famiglia”, mutuando una terminologia civilistica) del consumatore che aderisce allo schema di contratto predisposto unilateralmente dall’altro contraente “forte”, senza avere la possibilità di interloquire e chiedere l’esclusione o la modifica di questa o quella clausola, ma dovendo accettare o rifiutare in toto l’accordo negoziale così come predisposto dalla controparte e sottoposto alla sua attenzione ” (Cons. Stato, sez. III, n. 9908/2025).

Occorre infine esaminare la domanda risarcitoria.

Parte ricorrente chiede il risarcimento dei danni dovuti al fatto di aver avuto in ritardo i cd. tetti di spesa per il 2023. In buona sostanza, posto che la ricorrente si è regolata sul budget fissato per il 2022, l’aver saputo (in ritardo) che il budget per il 2023 era considerevolmente maggiore le ha impedito di fatturare tali maggiori somme. Il ritardo in questione sarebbe ingiustificato e palesemente colposo; sussisterebbe dunque la responsabilità della p.a. per danno da ritardo e la clausola di salvaguardia non potrebbe precludere tale tipo di azione: secondo la ricorrente, infatti, non si domanda l’annullamento degli atti di programmazione ma il danno da ritardo nella conoscibilità del budget.

La tesi di parte ricorrente non è condivisibile.

Si ritiene di dover aderire alla tesi delle Amministrazioni resistenti, secondo cui anche tale domanda risarcitoria è preclusa dalla sottoscrizione della clausola di salvaguardia. Infatti, ai sensi del primo comma della clausola, “Con la sottoscrizione del presente accordo la sottoscritta struttura privata accetta espressamente, completamente ed incondizionatamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e ogni altro atto agli stessi collegati e/o presupposti, in quanto atti che determinano il contenuto del contratto per il periodo di efficacia dello stesso”. In particolare, l’accettazione incondizionata “degli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa” ben si presta a precludere anche la domanda risarcitoria in questione; come eccepito dalla difesa della Asl, “la clausola copre atti determinativi dei tetti e atti presupposti/collegati, e preclude anche la prosecuzione di contenziosi connessi (ivi compresi quelli tesi a monetizzare l’asserito effetto della programmazione su base temporale)” (memoria depositata in data 3.2.2026). D’altronde, l’impossibilità di contestare la delibera sui tetti di spesa non può non comportare anche l’impossibilità di contestare il procedimento che ha condotto all’adozione di tali delibere; e la richiesta di un danno da ritardo è, con tutta evidenza, una contestazione di natura procedimentale (dolendosi la parte ricorrente del ritardo nella determinazione del budget).

Ma, quand’anche si ritenesse che la domanda risarcitoria non sia preclusa dalla sottoscrizione della clausola di salvaguardia, essa è comunque infondata.

Come eccepito dalle Amministrazioni resistenti, il procedimento di determinazione dei tetti di spesa è lungo e complesso, sicché è estremamente difficile esigere il rispetto del termine del 30 giugno; ciò che sarebbe di per sé sufficiente ad escludere la colpa. Come ritenuto in giurisprudenza, il ritardo nella determinazione dei tetti spesa (in corso dell’anno e con effetti retroattivi) è fisiologico, atteso che non è possibile prescindere dai dati finanziari e consuntivi (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., n. 4/2012 e Tar Campania OL, sez. I, n. 2187/2023).

A questo va aggiunto che, come pure eccepito dalle Amministrazioni resistenti, con nota prot. n. 77065 del 29.08.2023 l’ASL ha proposto l’adeguamento del tetto 2023 per Novamed, secondo metodologia “casi similari”, nota che “oltre alla protocollazione formale” risulta trasmessa via WhatsApp al legale rappresentante il 31.08.2023. Benché tale dato non sia stato esternato con un atto formale, dunque, la ricorrente era stata informata del trend di incremento del tetto; sicché, in forza del principio di leale collaborazione – che grava anche sulla parte privata, ex art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990: così Cons. Stato, sez. V, n. 2267/2025 – risulta ingiustificata la domanda risarcitoria per “mancata tempestiva conoscenza” del budget assegnato.

Occorre anche considerare che – come pure eccepito dalla Asl – il budget relativo all’anno 2023 è stato aumentato rispetto a quello relativo all’anno 2022, sicché la parte ricorrente lamenta un danno derivante dalla tardiva adozione di un provvedimento pur sempre favorevole; ed imputabile a quelle che, in definitiva, sono scelte imprenditoriali proprie della ricorrente stessa.

Infine, come pure eccepito dalla Asl, non è dimostrato l’assunto su cui si basa la pretesa risarcitoria, e cioè che – se la ricorrente avesse conosciuto prima il budget assegnato – avrebbe senz’altro erogato prestazioni in misura tale da esaurirlo; sicché il danno non può ritenersi provato.

Sussistono giusti motivi, attesa la parziale novità della questione, per compensare interamente tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Nona Sezione, definitivamente pronunciando, disattesa e respinta ogni diversa istanza, domanda, deduzione ed eccezione, così provvede:

1. Dichiara inammissibile il ricorso n. 1356 dell’anno 2024;

2. Dichiara inammissibile la domanda di risarcimento dei danni;

3. Compensa integralmente le spese tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in OL nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IE PA Di OL, Presidente, Estensore

Rosaria Palma, Primo Referendario

Alessandra Vallefuoco, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

IE PA Di OL

IL SEGRETARIO