Pubblicato il 08/04/2026

N. 00689/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00869/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 869 del 2021, proposto da
Ipas s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Fusco e Federico Alessandro Frignani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Siena, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Anna Sardelli, Sara La Valle, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del diniego del Comune di Siena, Direzione Urbanistica, Sportello Unico Edilizia, pratica edilizia n. 1986/2020, comunicato il 27.01.2021, con il quale il Responsabile di P.O. decideva di “esprimere il diniego alla richiesta di rilascio dell'autorizzazione paesaggistica semplificata ai sensi dell'art. 146 del Decreto Legislativo 42/04 e s.m.i. con le motivazioni indicate dalla Conferenza dei Servizi Paesaggio del 06.11.2020 e del 08.012021”;

- del diniego del Comune di Siena, Direzione Urbanistica, Sportello Unico Edilizia, pratica edilizia n. 2023/2020, comunicato il 27.01.2021, con il quale il Responsabile di P.O. decideva di “esprimere il diniego alla richiesta di rilascio dell'autorizzazione paesaggistica semplificata ai sensi dell'art. 146 del Decreto Legislativo 42/04 e s.m.i. con le motivazioni indicate dalla Conferenza dei Servizi Paesaggio del 06.11.2020 e del 08.01.2021”;

- del diniego del Comune di Siena, Direzione Urbanistica, Sportello Unico Edilizia, pratica edilizia n. 2024/2020, comunicato il 27.01.2021, con il quale il Responsabile di P.O. decideva di “esprimere il diniego alla richiesta di rilascio dell'autorizzazione paesaggistica semplificata ai sensi dell'art. 146 del Decreto Legislativo 42/04 e s.m.i. con le motivazioni indicate dalla Conferenza dei Servizi Paesaggio del 06.11.2020 e del 08.01.2021”;

- del diniego del Comune di Siena, Direzione Urbanistica, Sportello Unico Edilizia, pratica edilizia n. 2025/2020, comunicato il 27.01.2021, con il quale il Responsabile di P.O. decideva di “esprimere il diniego alla richiesta di rilascio dell'autorizzazione paesaggistica semplificata ai sensi dell'art. 146 del Decreto Legislativo 42/04 e s.m.i. con le motivazioni indicate dalla Conferenza dei Servizi Paesaggio del 26.11.2020 e del 08.01.2021”;

- del diniego del Comune di Siena, Direzione Urbanistica, Sportello Unico Edilizia, pratica edilizia n. 2026/2020, comunicato il 27.01.2021, con il quale il Responsabile di P.O. decideva di “esprimere il diniego alla richiesta di rilascio dell'autorizzazione paesaggistica semplificata ai sensi dell'art. 146 del Decreto Legislativo 42/04 e s.m.i. con le motivazioni indicate dalla Conferenza dei Servizi Paesaggio del 06.11.2020 e del 08.01.2021”;

- nonché degli atti tutti a detti provvedimento antecedenti, preordinati e consequenziali, nonché degli altri atti o provvedimenti citati negli atti medesimi e nel testo del ricorso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Siena;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 24 marzo 2026 la dott.ssa VI De EL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In data 19 settembre 2020, la Ipas s.p.a. - società specializzata, tra l’altro, nella produzione, installazione e noleggio di cartelli pubblicitari - ha presentato al Comune di Siena cinque distinte richieste di autorizzazione paesaggistica semplificata, ai sensi dell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004 per l’installazione di cartelli pubblicitari.

Con separati atti, tutti datati 6 novembre 2020, la conferenza comunale dei servizi per l’autorizzazione paesaggistica di cui all’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004 - costituita da un funzionario della Soprintendenza di Siena, da un tecnico del Comune, dai responsabili del procedimento e dai componenti della commissione comunale per il paesaggio - ha espresso cinque identici pareri negativi all’installazione.

Nel dare riscontro alle osservazioni procedimentali formulate dalla ricorrente, ritenendole irrilevanti, la conferenza di servizi ha confermato i pareri negativi precedenti.

Il Comune ha quindi rigettato le istanze suddette con i provvedimenti indicati in epigrafe, impugnati dall’interessata con un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, trasposto in sede giurisdizionale a seguito all’opposizione del Comune resistente.

1.1. Con la prima censura la ricorrente lamenta che i provvedimenti impugnati non sarebbero supportati da adeguata motivazione. Gli stessi, infatti, comporterebbero un’ingiustificata compressione del proprio diritto alla libera iniziativa economica, garantito dall’art. 41 della Costituzione, senza tuttavia addurre ragioni riconducibili alla necessità di salvaguardare interessi pubblici prevalenti – come quelli alla sicurezza della circolazione stradale e alla tutela del paesaggio – ed evidenziando soltanto la presenza di un numero eccessivo di impianti pubblicitari sulle strade di interesse.

1.2. Con la seconda censura la ricorrente sostiene che i dinieghi impugnati sarebbero stati assunti in assenza di un’istruttoria adeguata e, perciò, sulla base di presupposti di fatto e di diritto errati.

Gli stessi, inoltre, conterrebbero una motivazione generica e stereotipata, identica per tutti gli impianti, nonostante ciascuno di essi debba trovare collocazione in strade differenti, con caratteristiche differenti.

L’Amministrazione, infine, avrebbe completamente omesso di valutare le argomentazioni e le circostanze riportate nelle memorie procedimentali presentate dalla ricorrente.

2. Il Comune di Siena si è costituito in giudizio per chiedere il rigetto del ricorso, evidenziando, in estrema sintesi, che l’area interessata è soggetta al vincolo paesaggistico di cui al d.m. del 14 maggio 1956, volto a a preservare l’intero contesto paesaggistico e il panorama che si può percepire dai vari punti di vista accessibili al pubblico.

3. All’udienza di smaltimento del 24 marzo 2026, in vista della quale le parti si sono scambiate memorie conclusionali e di replica, la causa è stata posta in decisione.

4. Le censure, che si trattano congiuntamente, sono fondate.

Va preliminarmente rammentato che i pareri di compatibilità paesaggistica devono contenere una motivazione articolata e puntuale, nella quale siano evidenziate le specifiche caratteristiche degli interventi da realizzare e quelle del contesto di riferimento, con esplicito richiamo alle previsioni di tutela in esso operanti; occorre inoltre mettere in luce l’impatto negativo che le opere producono rispetto ai valori paesaggistici e ambientali da salvaguardare (cfr., tra le tante, Cons. Stato, sez. VI, 26 ottobre 2020, n. 6511; id., 20 aprile 2020, n. 2515; id., 4 febbraio 2019, n. 853, come richiamate da T.A.R. Toscana, sez. III, 10 febbraio 2021, n. 229).

A tali principi consolidati, non si è attenuto il Comune di Siena.

Difatti, nei primi pareri negativi resi dalla conferenza di servizi si legge che “in quanto questo tratto presenta le caratteristiche di strada urbana e pertanto l’intervento non risulta compatibile con i presupposti di tutela e con gli indirizzi della pianificazione paesaggistica regionale. La proposta presentata è in contrasto con il provvedimento di tutela perché produce un effetto cumulativo eccessivo con la cartellonistica già presente a cui si aggiunge la circostanza che tutti i pali della pubblica illuminazione posti lungo le vie interessate dall’intervento, sono utilizzate per sostenere cartelli pubblicitari”.

A fronte delle osservazioni difensive formulate dalla ricorrente, la conferenza ha poi precisato che “- l’osservazione relativa all’estetica attuale degli assi viari in oggetto, ed il giudizio di compatibilità paesaggistica dell’intervento, è competenza di Comune e Soprintendenza, pertanto la critica di compatibilità pronunciata nelle osservazioni nulla aggiunge né modifica al giudizio già espresso e per i motivi indicati;

- la presenza di annessi per la cartellonistica, ancorché inutilizzati e vuoti di contenuti, non solo costituisce già detrimento delle qualità paesaggistiche degli assi viari fuori Siena, ma rappresenta ulteriore motivo per evitare di incrementare il numero, il che costituirebbe ulteriore scadimento del contesto;

- l’esercizio dell’attività di impresa non è competenza della Soprintendenza, se non nell’interferenza con l’esercizio della tutela del paesaggio; questa si estrinseca anche e soprattutto nel miglioramento delle qualità paesaggistiche di ambiti tutelati, che presentano criticità allo stato attuale;

- l’iniziativa economico privata è assoggettata a regole: in caso contrario regnerebbe l’anarchia. Negli ambiti a vincoli paesaggistico, essendo vigente il PIT (con valore di Piano Territoriale), è d’obbligo, nella valutazione istruttoria per l’espressione del parere, valutare la coerenza con le Prescrizioni e Direttive presenti nelle Schede relative agli ambiti di paesaggio come quello in cui è previsto l’intervento in oggetto”.

Nei pareri appena citati, che costituiscono il fulcro motivazionale dei dinieghi di autorizzazione adottati dall’Amministrazione comunale, manca dunque il riferimento alle specifiche disposizioni di tutela che si ritengono violate, una sia pure approssimativa descrizione dello specifico contesto nel quale dovrebbero essere collocati i singoli impianti e un’analisi della reale incidenza degli interventi da autorizzare sui valori tutelati (in particolare sulle visuali panoramiche valorizzate nel d.m. del 14 maggio 1956, a tenore del quale “La zona predetta ha notevole interesse pubblico perché oltre a formare un quadro naturale di singolare bellezza panoramica, offre numerosi punti di vista accessibili al pubblico dai quali si può godere lo spettacolo di quella bellezza”).

Inoltre, a giustificazione dei dinieghi viene addotto soltanto il presunto “effetto cumulativo eccessivo con la cartellonistica già presente”, senza tuttavia precisare il numero degli impianti esistenti nelle singole strade interessate, la loro distribuzione spaziale e l’eventuale interazione con quelli oggetto delle richieste di autorizzazione di Ipas.

5. Stante l’evidenziato difetto di istruttoria e di motivazione, il ricorso è fondato e va accolto.

Per l’effetto, i provvedimenti impugnati devono essere annullati.

L’Amministrazione resistente provvederà al riesame delle istanze presentate da parte ricorrente, nel rispetto delle indicazioni impartite con la presente sentenza.

6. Considerata la natura dei vizi riscontrati, le spese di lite possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini precisati in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

RI IA, Presidente

Giovanni Ricchiuto, Consigliere

VI De EL, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VI De EL	RI IA

IL SEGRETARIO