Pubblicato il 02/03/2026

N. 03839/2026 REG.PROV.COLL.

N. 12416/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12416 del 2024, proposto da LA LL, rappresentata e difesa dall'avvocato Salvatore Braghini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

del provvedimento prot. 41809 del 16.10.2024 inviato a mezzo mail ordinaria all’indirizzo paola.zaccardelli@libero.it dal Ministero dell''Istruzione e del Merito-Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione-Direzione generale per gli ordinamenti scolastici, la formazione del personale scolastico e la valutazione del sistema nazionale di istruzione, con cui si rigetta l’istanza telematica n. 11121, acquisita al protocollo n. 22242 del 20 settembre 2021, di riconoscimento in Italia, ai sensi della direttiva 2013/55/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 novembre 2013, del titolo di specializzazione “Curso Superior de especialización en Atención a las necesidades específicas de apoyo educativo” denominato, in lingua italiana, “Corso Superiore di Specializzazione in assistenza alle necessità specifiche di sostegno educativo”, rilasciato dall’Università Cardenal Herrera-CEU di Castellón in data 07/06/2021;

ove occorra e per quanto di ragione, del preavviso di rigetto, protocollo sconosciuto, inviato con mail ordinaria all’indirizzo paola.zaccardelli@libero.it del 02.07.2024 dal Ministero dell'Istruzione e del Merito-Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione-Direzione generale per gli ordinamenti scolastici, la formazione del personale scolastico e la valutazione del sistema nazionale di istruzione;

nonché di ogni altro atto antecedente, preparatorio, preordinato e/o conseguente, anche infraprocedimentale, comunque connesso.

e/o per la condanna al risarcimento del danno in forma specifica ex art. 30 c.p.a., onde ordinare all’amministrazione un esame comparativo effettivo del predetto titolo conseguito in Spagna con il Tirocinio Formativo Attivo di specializzazione sul sostegno italiano, e, in caso di inerzia, per la nomina di Commissario ad acta nonché al risarcimento del danno per perdita di chance nella stipula e/o mantenimento dei contratti per l’insegnamento quale docente di sostegno con il Ministero dell’Istruzione e del Merito;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 gennaio 2026 il dott. LU De NA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con l’odierno ricorso la sig. LA LL ha esposto in fatto di avere inoltrato al Ministero dell’Istruzione istanza di riconoscimento del titolo di formazione sul sostegno conseguito in Spagna (“Corso Superiore di Specializzazione in assistenza alle necessità specifiche di sostegno educativo” rilasciato dall’Università Cardenal Herrera-CEU di Castellón in data 7 giugno 2021).

L’Amministrazione, nel provvedimento impugnato, anche in base al parere negativo reso dal Ministero dell’Università e della Ricerca sul riconoscimento del corso, ha ritenuto che la domanda dovesse essere rigettata, in quanto l’attestato di studi presentato non darebbe accesso all’insegnamento in Spagna e sarebbe privo di requisiti giuridici anche minimi per poter essere valutato come attestato che dà accesso, in Italia, all’insegnamento in qualità di insegnante specializzato sul sostegno.

Ciò posto, il Ministero, preso atto dei principi espressi nelle sentenze dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nn. 18, 19, 20, 21 e 22, del 28 e 29 dicembre 2022, ha “ritenuto di procedere comunque, con il massimo favor per l’istante, al confronto analitico tra la formazione conseguita dalla stessa in Spagna e le conoscenze e le qualifiche richieste dalla legislazione nazionale, onde accertare se l’istante abbia o meno i requisiti per accedere all’insegnamento, in Italia, in qualità di insegnante specializzato sul sostegno”.

All’esito del raffronto tra il precorso formativo previsto in Italia dal DM del 30.09.2011 per il conseguimento della specializzazione per le attività di sostegno e il percorso formativo seguito in Spagna, l’Amministrazione ha evidenziato che emergono incolmabili differenze tra i due percorsi, nonché manifeste disparità di trattamento, ove i due percorsi venissero considerati equivalenti e ha quindi concluso che l’attestato formativo presentato dall’istante non può essere riconosciuto come titolo valido, in Italia, per l’insegnamento di sostegno in qualità di insegnante specializzato.

La ricorrente ha quindi chiesto l’annullamento del diniego, previa sospensione dell’efficacia, sulla base di plurime censure concernenti il difetto di istruttoria e di motivazione, la violazione della normativa nazionale, la contrarietà dell’atto ai principi e alle norme europee in materia, l’assenza di una valutazione effettiva e specifica della formazione e dell’esperienza acquisita dall’istante nel settore di riferimento.

È stata proposta anche domanda di risarcimento del danno.

L’amministrazione intimata si è costituita in giudizio con atto di mero stile.

Con ordinanza n. 1197 del 21 febbraio 2025 questa Sezione ha accolto la domanda cautelare.

Con memoria conclusiva la ricorrente ha dichiarato di rinunciare alla domanda risarcitoria per equivalente.

Alla pubblica udienza del 9 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione, senza intervento dei difensori.

Preliminarmente il Collegio prende atto della rinuncia alla domanda risarcitoria.

Il ricorso merita accoglimento.

Con l’istanza in esame, l’interessata ha chiesto il riconoscimento della qualifica professionale conseguita all’estero, ai sensi della direttiva 2005/36/CE, come modificata dalla direttiva 2013/55/UE.

Tale direttiva “fissa le regole con cui uno Stato membro (in seguito denominato «Stato membro ospitante»), che sul proprio territorio subordina l’accesso a una professione regolamentata o il suo esercizio al possesso di determinate qualifiche professionali, riconosce, per l’accesso alla professione e il suo esercizio, le qualifiche professionali acquisite in uno o più Stati membri (in seguito denominati «Stati membri d’origine») e che permettono al titolare di tali qualifiche di esercitarvi la stessa professione” (v. art. 1 della direttiva; analogamente anche art. 1 D.lgs. 206/2007); inoltre, ai sensi dell’art. 4 della direttiva, l’effetto del riconoscimento delle qualifiche professionali da parte dello Stato membro ospitante è quello di permettere “al beneficiario di accedere in tale Stato membro alla stessa professione per la quale è qualificato nello Stato membro d’origine e di esercitarla alle stesse condizioni dei cittadini dello Stato membro ospitante” (v. analogamente anche art. 3 D.lgs. 206/2007).

Da queste disposizioni è quindi possibile desumere che il riconoscimento previsto dalla richiamata direttiva richiede che il soggetto interessato, grazie alla qualifica professionale conseguita nel paese di origine, possa ivi esercitare la professione.

Nel caso in esame, parte ricorrente non ha prodotto l’attestazione dell’autorità spagnola, emessa ai sensi della citata direttiva e attestante la qualifica.

Tuttavia, secondo la costante giurisprudenza euro-unitaria e come da ultimo ribadito in una recente sentenza emessa dalla Corte di Giustizia Europea proprio con riferimento al riconoscimento di titoli sul sostegno, in una situazione che non ricade nell’ambito di applicazione della direttiva 2005/36, ma che rientra in quella dell’articolo 45 TFUE o dell’articolo 49 TFUE (che garantiscono rispettivamente la libertà di circolazione dei lavoratori e la libertà di stabilimento), le autorità di uno Stato membro – alle quali un cittadino dell’Unione abbia presentato domanda di autorizzazione all’esercizio di una professione il cui accesso, secondo la normativa nazionale, è subordinato al possesso di un diploma o di una qualifica professionale, o anche a periodi di esperienza pratica – sono tenute a prendere in considerazione l’insieme dei diplomi, certificati e altri titoli, nonché l’esperienza pertinente dell’interessato, procedendo a un confronto tra, da un lato, le competenze attestate da tali titoli e da tale esperienza e, dall’altro, le conoscenze e le qualifiche richieste dalla normativa nazionale (sentenza della Corte di Giustizia Europea, sez. VIII, 20 novembre 2025, resa nelle cause riunite C-340/24 e C-442/24, punto 29).

Con tale ultima pronuncia la Corte di Giustizia Europea ha anche precisato che gli articoli 45 e 49 TFUE non possono imporre allo Stato membro ospitante di prendere in considerazione un titolo che non sia rilasciato dallo Stato membro di origine e che non sia ivi riconosciuto, tuttavia, lo Stato membro ospitante resta libero, se del caso, di tener conto di un siffatto titolo nell’ambito della procedura di valutazione comparativa menzionata al punto 29 della sentenza (punti 33, 34 e 35 della sentenza).

Il Ministero, nel caso di specie, dopo aver rilevato la natura non abilitante del titolo, ha comunque proceduto al citato esame comparativo tra la formazione conseguita all’estero e quella prevista in Italia per accedere all’insegnamento di insegnante nel sostegno, effettuando un’analisi fondata sulle competenze, conoscenze e qualifiche possedute dall’istante, aderenza ai principi enunciati dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 22/2022 - e coeve nn. 18, 19, 20 e 21.

Al termine di detto confronto, l’Amministrazione ha respinto l’istanza di riconoscimento in ragione delle differenze riscontrate – sotto il profilo quantitativo e qualitativo – tra il percorso formativo previsto dalla normativa italiana per il conseguimento della specializzazione sul sostegno e il percorso formativo, complessivamente seguito (in Italia e in Spagna), che ha portato l’istante a conseguire l’attestato di formazione di cui chiede il riconoscimento in Italia.

Le obiezioni rivolte dall’Amministrazione al riconoscimento del titolo non resistono all’esame di legittimità proprio di questo giudizio per le seguenti ragioni.

In primo luogo, va rammentato che in Italia l’insegnante di sostegno ex L. n. 517 del 1977, la cui attività è destinata a favorire forme di integrazione a favore degli alunni portatori di handicap e realizzare interventi individualizzati in relazione alle esigenze dei singoli alunni, è un docente di classe che ha acquisito le competenze e conoscenze didattiche e psico-pedagogiche necessarie ai fini del conseguimento di quella professionalità ulteriore che caratterizza la sua funzione.

Nel caso in esame, la valutazione ministeriale inerente alle conoscenze complessivamente possedute dall’istante, che non soddisferebbero, nemmeno parzialmente, le condizioni per accedere all’insegnamento in Italia, risulta affidata a rilievi di carattere generale e formale, come ad esempio, il richiamo ai requisiti per l’attivazione dei corsi di specializzazione per il sostegno didattico previsti dall’art. 3 del D.M. 30.09.2011, il riferimento del corso seguito in Spagna al “sostegno educativo” e non al “sostegno didattico” di cui ai corsi di specializzazione previsti dalla normativa italiana, il rilievo in ordine alle modalità di conduzione di insegnamenti, laboratori e tirocinio nel corso spagnolo che - a differenza di quanto previsto dall’Allegato C del D.M. 30.09.2011 - sarebbero stati svolti in modalità blended.

Ebbene, il giudizio espresso in ordine all’impossibilità di riconoscere il titolo formativo conseguito all’estero non appare adeguatamente motivato, se non sulla base, all’apparenza, di preconcetti e di argomenti deboli, che non tengono pienamente conto delle conoscenze, abilità e competenze acquisite dalla ricorrente e attestate nella documentazione allegata all’istanza.

Dalla documentazione in atti e sulla base di un sintetico confronto, appare con evidenza che gli attestati allegati all’istanza fanno riferimento allo svolgimento di un tirocinio curriculare e si rileva una diffusa sovrapposizione delle materie approfondite nel percorso spagnolo con gli insegnamenti previsti per il percorso formativo italiano dall’Allegato B del D.M. 30.09.2011 (esemplificativamente si legge dalla documentazione allegata: Pedagogia speciale di gestione integrata del gruppo classe; Pedagogia e didattica speciale di disabilità intellettiva e dei disturbi; Didattica speciale: metodo metacognitivo e cooperativo; Psicologia dello sviluppo, dell’educazione e dell’istruzione: modelli di apprendimento; Neuropsichiatria infantile; Didattica speciale e apprendimento per la disabilità sensoriale).

Inoltre, a fronte delle differenze rilevate tra i due percorsi, il Ministero non ha neanche preso in considerazione la possibilità di individuare misure ulteriori idonee a compensare le diversità di formazione riscontrate, ritenendo tra l’altro che, laddove venisse riconosciuta la specializzazione sul sostegno sulla base di attestati e percorsi di formazione del tipo di quello posseduto dall’istante, si realizzerebbe una grave disparità di trattamento con i cittadini italiani che per accedere all’insegnamento sul sostegno in Italia seguono il percorso formativo universitario come disciplinato dal citato D.M. 30.09.2011.

Nel provvedimento di diniego si afferma, infatti, che tale disparità deriverebbe da:

1) non validità dell’attestato formativo presentato dall’istante, quale titolo di abilitazione per l’accesso alla professione regolamentata di insegnante di sostegno in Spagna e, quindi, quale titolo di specializzazione per l’insegnamento di sostegno in Italia;

2) incolmabile differenza sussistente tra la formazione inerente alla specializzazione su sostengo conseguita in Italia e quella relativa al titolo formativo conseguito in Spagna, di cui l’istante chiede il riconoscimento.

Tuttavia, l’assenza di un titolo abilitativo non può costituire una barriera preconcetta al riconoscimento del titolo, che può avvenire anche con misure compensative, eventualmente aggravate con la previsione di ore aggiuntive di didattica/tirocinio/laboratorio, così da scongiurare la realizzazione delle disparità di trattamento paventate.

La giurisprudenza europea, infatti, riconosce l’assegnazione di misure compensative non solo nel caso di stretta attinenza dei programmi di formazione ma anche nel caso di divergenze sostanziali e in assenza del titolo abilitativo (v. la sentenza della Corte di Giustizia Europa, sez. VI, 8 luglio 2021 in C-166/2020, punto 42, che, in una situazione in cui l’interessato non possiede il titolo che attesta la sua qualifica professionale ai sensi della direttiva 2005/36 ma ha acquisito competenze professionali relative a tale professione tanto nello Stato membro d’origine quanto nello Stato membro ospitante, ha statuito che le autorità competenti di quest’ultimo sono tenute a valutare tali competenze e a confrontarle con quelle richieste nello Stato membro ospitante ai fini dell’accesso alla professione richiesta; in particolare, “se tali competenze corrispondono a quelle richieste dalle disposizioni nazionali dello Stato membro ospitante, quest’ultimo è tenuto a riconoscerle. Se da tale esame comparativo emerge una corrispondenza solo parziale tra queste competenze, lo Stato membro ospitante ha il diritto di esigere che l’interessato dimostri di aver acquisito le conoscenze e le qualifiche mancanti. Spetta alle autorità nazionali competenti valutare, se del caso, se le conoscenze acquisite nello Stato membro ospitante, nell’ambito, in particolare, di un’esperienza pratica, siano valide ai fini dell’accertamento del possesso delle conoscenze mancanti. Se detto esame comparativo evidenzia differenze sostanziali tra la formazione seguita dal richiedente e la formazione richiesta nello Stato membro ospitante, le autorità competenti possono fissare misure di compensazione per colmare tali differenze”).

Infine, il Collegio osserva che il legislatore ha recentemente avviato - ai sensi dell’art. 7, commi 1 e 2, del Decreto Legge 31 maggio 2024, n. 71, convertito con modificazioni dalla L. 29 luglio 2024, n. 106 - dei percorsi di specializzazione per le attività di sostegno didattico agli alunni con disabilità per coloro che hanno superato un percorso formativo sul sostegno all’estero e abbiano presentato apposita istanza di riconoscimento per la quale, alla data del 1° giugno 2024, siano decorsi i termini di conclusione del relativo procedimento, previa rinuncia della suddetta domanda di riconoscimento. Con il superamento di tali percorsi si consegue un titolo di specializzazione per le attività di sostegno didattico agli alunni con disabilità.

Per quanto rileva in questa sede, l’art. 4 del successivo Decreto Interministeriale n. 77 del 24.04.2025 (recante rubrica “Criteri di ammissibilità e requisiti di qualità dei percorsi formativi svolti all’estero”) per l’ammissione a detti percorsi ha richiesto il superamento “presso un’università estera legalmente accreditata nel paese di origine, o altro organismo abilitato all’interno dello stesso, un percorso formativo sul sostegno agli alunni con disabilità, svolto prevalentemente su territorio dell’Unione europea, con durata non inferiore a 1500 ore o, in alternativa, idoneo al conseguimento di almeno 60 CFU”.

L’art. 3 del citato decreto, in ragione del percorso formativo svolto all’estero, ha previsto poi il conseguimento di 48 crediti formativi (di cui 12 relativi all’attività di tirocinio, per coloro che non hanno maturato esperienza in Italia come docenti su posto sostegno) o 36 crediti formativi (per coloro che hanno svolto almeno un anno scolastico in Italia quali docenti su posto sostegno, intendendosi assolto, con il servizio effettivo, il tirocinio), a fronte dei 60 crediti formativi richiesti dall’art. 7, comma 1 dell’art. 7 del D.M. 30 settembre 2011 per il rilascio del titolo di specializzazione sul sostegno attraverso i percorsi ordinari.

Ebbene, il Collegio rileva che il Dicastero ha ammesso ai nuovi percorsi docenti in possesso del medesimo titolo estero sul sostegno per cui è causa ritenendo evidentemente che la formazione estera in esame soddisfi i requisiti di qualità richiesti dal Decreto Interministeriale (come emerso in altri ricorsi similari proposti presso questa Sezione).

Ciò posto, il provvedimento di diniego impugnato, anche per quanto precede, non appare esente da critiche, posto che non appaiono chiare le ragioni per le quali, in presenza del medesimo titolo estero ritenuto valido ai fini dell’ammissione ai percorsi di cui al Decreto Interministeriale n. 77/2025, l’adozione di proporzionate e adeguate misure compensative – eventualmente aggravate rispetto alla prassi - non sia in grado di colmare le differenze di una formazione che nell’ambito dei citati percorsi consente, unitamente al conseguimento di un numero variabile di crediti formativi e al superamento di un esame finale, il rilascio di un titolo di specializzazione per le attività di sostegno didattico.

In ragione delle suesposte considerazioni, la domanda di annullamento del diniego di riconoscimento va accolta e, per l’effetto, l’impugnato provvedimento va annullato.

Ne discende l’obbligo dell’Amministrazione di provvedere al riesame dell’istanza, effettuando un’approfondita analisi della formazione e dell’esperienza professionale complessivamente acquisita dall’interessata, anche ai fini dell’eventuale assegnazione di misure compensative.

Sussistono giuste ragioni, in considerazione della tipologia di questioni trattate, per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Bis), definitivamente pronunciando:

- prende atto della rinuncia alla domanda risarcitoria;

- accoglie la domanda di annullamento ai sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato di diniego, anche ai fini del riesame da parte dell’amministrazione dell’istanza di riconoscimento e dell’eventuale assegnazione di misure compensative.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

ER OF, Presidente

LU De NA, Consigliere, Estensore

Marco Arcuri, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU De NA	ER OF

IL SEGRETARIO