Pubblicato il 23/02/2026

N. 00455/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01081/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1081 del 2025, proposto da Cantiere Nautico Portegrandi Marina & Service S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , e dal signor ER RA, rappresentati e difesi dagli avvocati Vincenzo Grosso e Fabiano Chiappini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Quarto d'Altino, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Samantha Girardi e Guido Sartorato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del “verbale di consistenza degli abusi” di data 27 maggio 2025, prot. n. 7715, con il quale il Comune di Quarto d’Altino, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 31, commi 3 e 4 del d.P.R. 380/2001, dichiara che la ditta Cantiere Nautico Portegrandi Marina & Service S.r.l. “ non ha ottemperato all’ingiunzione impartita con ordinanza del Responsabile del Servizio Tecnico n. 3/2015, i cui termini sono definitivamente decorsi in data 26.01.2016 ” e preannuncia l’esecuzione delle successive operazioni di immissione nel possesso;

- dell’ordinanza dell’area tecnica del Comune di Quarto d’Altino n. 12 del 4 giugno 2025, recante l’applicazione della sanzione pecuniaria per inottemperanza all’ingiunzione a demolire (art. 31 comma 4 bis, D.P.R. 380/2001) che irroga la “ sanzione pecuniaria di €. 20.000,00 (ventimila/00), quantificata in misura massima in quanto i manufatti sono assoggettati a tutela paesaggistica ai sensi dell’articolo 136, comma 1, lettere c) e d), del D. Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 e s.m.i .”;

- della “ Comunicazione di immissione nel possesso dei manufatti lignei prefabbricati, del container e della relativa area di pertinenza (Art. 92, 7° comma, L.R. 61/85 e ss.mm.ii.) ” di data 12 giugno 2025, prot. n. 8510, con la quale il Comune di Quarto d’Altino comunica che, in esecuzione del provvedimento di accertamento dell’inottemperanza all’ordinanza di demolizione n. 3/2015, il giorno giovedì 19 giugno 2025 dalle ore 9, “ lo scrivente ufficio provvederà ai sensi dell’art. 92, 7° comma, L.R. 61/85 e ss.mm.ii., all’immissione nel possesso dei manufatti lignei prefabbricati, del container e della relativa area di pertinenza mediante delimitazione delle seguenti aree: NCEU foglio 12 particella 381 sub. 3 per una superficie di Mq 212,28 (Superficie di pertinenza dei manufatti e necessaria al fine di garantire l’accesso) ”;

- nonché di ogni ulteriore atto presupposto, conseguente e/o comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Quarto d'Altino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2026 la dott.ssa NA RB e uditi per le parti i difensori come indicato a verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il signor ER RA è legale rappresentante della società Cantiere Nautico Portegrandi Marina & Service S.r.l., che gestisce un cantiere nautico nel Comune di Quarto d’Altino (VE).

L’odierno contenzioso ha ad oggetto i provvedimenti con i quali l’Amministrazione comunale, accertata l’inottemperanza dei ricorrenti all’ordinanza di demolizione n. 3 del 21 gennaio 2015, riguardante opere edili eseguite senza titolo in area soggetta a vincolo paesaggistico e a tutela ambientale (in quanto ricompresa nel Piano Ambientale del Parco Naturale Regionale del Fiume Sile), consistenti in due manufatti prefabbricati in legno e un container prefabbricato, ad uso uffici, servizi e spogliatoi ubicati a ridosso del confine sud est del cantiere nautico, ha irrogato ai ricorrenti la sanzione pecuniaria ex art. 31 comma 4 bis del TU Edilizia nella misura massima e ha disposto l’immissione in possesso nei beni abusivi e nella relativa area di pertinenza.

Espongono i ricorrenti:

- che originariamente vi era un unico cantiere nautico che faceva capo ai fratelli NI (padre di CE RA) ed NI MA RA (padre di ER RA), poi suddiviso nell’anno 2003 tra due società distinte, con subentro dei figli degli originari proprietari; a seguito della divisione, trovandosi sprovvisto nella propria area dei manufatti di servizio, il signor ER RA chiedeva all’Amministrazione un’autorizzazione alla provvisoria installazione di un prefabbricato ad uso uffici e servizi. Il Comune rilasciava l’autorizzazione con scadenza il 31 dicembre 2005;

- che a seguito di alcuni esposti il Comune di Quarto d’Altino effettuava un sopralluogo presso l’azienda e riscontrava la realizzazione di opere edilizie in assenza di titolo, tra le quali due manufatti prefabbricati in legno appoggiati al suolo su basamento in calcestruzzo, adibiti ad uso uffici, ed un container prefabbricato ad uso uffici, e adottava l’ordinanza di demolizione n. 4/6 del 2 febbraio 2009, che intimava la demolizione di tutte le opere prive di titolo e la rimessione in pristino dell’area entro 90 giorni;

- che i termini di ottemperanza all’ordine di demolizione venivano sospesi in data 7 maggio 2009 a seguito della presentazione dell’istanza di accertamento di conformità edilizia ex art. 36 TU edilizia e di accertamento della compatibilità paesaggistica delle opere da demolire; contestualmente veniva richiesto il rilascio di un permesso di costruire per lavori di riqualificazione del cantiere in ottemperanza alle previsioni del PIRUEA “Aree della Conca in località Portegrandi”;

- che il Comune approvava il progetto di riqualificazione, ma respingeva l’istanza di accertamento della conformità edilizia e di compatibilità paesaggistica di parte delle opere indicate nell’ordinanza del 2009, ovvero le porzioni di capannone realizzate in assenza di titolo edilizio, i manufatti prefabbricati in legno e il container . Dette opere venivano assoggettate all’ordinanza di demolizione n. 3 del 21 gennaio 2015 con termine di esecuzione indicato in 365 giorni, decorrenti dal 26 gennaio 2015 (data di rilascio del permesso di costruire per la costruzione del nuovo capannone ad uso cantiere navale e la demolizione dei capannoni esistenti);

- che in data 26 gennaio 2016 le ditte Cantiere Nautico Portegrandi Marina & Service S.r.l e Cantiere RA S.a.s. di ER RA & C. comunicavano di aver provveduto ad ottemperare all’ordinanza 3/2015 demolendo i fabbricati che ne costituivano oggetto, ad eccezione dei manufatti e container prefabbricati, rispetto ai quali la società faceva presente che ai “ fini dell’ottemperanza delle disposizioni in materia di salute e di sicurezza negli ambienti di lavoro di cui al T.U. sicurezza D.lgs. 09.04.2008 n. 81 e s.m. e i., alcuni fabbricati oggetto dell’ordinanza, avendo attualmente un uso compatibile, verranno adibiti a presidi igienico assistenziali (servizi igienici di cantiere, spogliatoi di cantiere, uffici di cantiere, ecc.) e messi a disposizione delle maestranze utilizzate per i lavori di cui al citato Pdc ed eventuali sue modifiche in corso d’opera. Gli stessi verranno demoliti una volta terminata tale funzione di ausilio ai lavori di costruzione del nuovo capannone .”;

- che in data 14 marzo 2025 Cantiere Nautico Portegrandi Marina & Service S.r.l. presentava istanza di accertamento della compatibilità paesaggistica per la regolarizzazione di alcune opere eseguite in parziale difformità dai titoli edilizi e paesaggistici e depositava SCIA per l’agibilità parziale del nuovo capannone; a seguito di tali istanze il Comune comunicava alla società l’avvio del procedimento di verifica della legittimità edilizio-urbanistica dei manufatti presenti nell’area di cantiere;

- che nel corso del sopralluogo veniva riscontrata la presenza dei due manufatti in legno (uno destinato ad uffici, l’altro ad uso locale tecnico-server e deposito materiale vario) e del container prefabbricato che ospitava i servizi igienici; la società con le osservazioni prodotte al Comune comunicava che, nonostante i lavori di costruzione del capannone non fossero ultimati, i manufatti di servizio sarebbero stati via via smantellati;

- che nonostante ciò il Comune, concludendo il procedimento, accertava l’inottemperanza all’ordine di demolizione n. 3/2015 e disponeva le conseguenti sanzioni, acquisitive e pecuniarie.

Tanto premesso la ricorrente deduce l’illegittimità degli atti impugnati per i seguenti motivi:

I . Violazione di Legge – violazione, errata applicazione dell’art. 31, commi 3 e 4, D.P.R. n. 380/2001. Eccesso di potere per difetto/carenza di istruttoria. Eccesso di potere per difetto dei presupposti, per travisamento ed erronea valutazione dei fatti .

I provvedimenti avversati si fondano sull’erroneo presupposto che i termini per la demolizione siano scaduti il 26 gennaio 2016; invero con nota del 25 gennaio 2016 la società aveva rappresentato al Comune che i manufatti “di servizio” al cantiere sarebbero stati demoliti solo una volta ultimata la costruzione del capannone. Il Comune nulla ha opposto o contestato, anzi, nel rilasciare il permesso di costruire in variante del 18 maggio 2016, ha preso atto della richiesta di mantenimento dei manufatti per tutta la durata dei lavori, così autorizzando di fatto l’ulteriore differimento del termine per demolire, tanto che alcun provvedimento repressivo è stato assunto per 9 anni;

II. Violazione di Legge – violazione, errata applicazione dell’art. 31, commi 2, D.P.R. n. 380/2001 - Eccesso di potere per carenza assoluta di motivazione in relazione al principio dell’affidamento - Eccesso di potere per violazione dei canoni di buona fede, trasparenze e buona amministrazione .

I ricorrenti rivendicano il consolidarsi di un legittimo affidamento in merito alla possibilità di mantenere i manufatti fino al completamento dei lavori di costruzione del capannone, che risulterebbe confermata dal comportamento tenuto dal Comune di Quarto d’Altino. Deducono inoltre che, anche ammettendo che il termine per demolire i “manufatti” non fosse stato sospeso ovvero rinviato, sussisterebbero plurime, rilevanti ragioni per ritenere che l’Amministrazione, prima di procedere all’accertamento dell’inottemperanza e ai conseguenti provvedimenti sanzionatori, avrebbe dovuto rinnovare l’ordine di demolire, assegnando all’esponente un nuovo termine per provvedere;

III. Violazione di Legge – violazione, errata applicazione dell’art. 31, commi 3, D.P.R. n. 380/2001. Eccesso di potere per difetto/carenza di istruttoria .

L’Amministrazione ha violato l’onere di esatta identificazione delle aree da acquisire in caso di inottemperanza; ha infatti preso a riferimento l’elaborato progettuale - tav. 03 progetto fase 1 del 7 maggio 2009, che la ditta aveva prodotto con la domanda di permesso di costruire n. 15/2009, ma ha allegato una planimetria catastale diversa dalla tavola espressamente richiamata. L’amministrazione si è illegittimamente riservata di determinare le esatte misure delle aree da acquisire in sede di immissione del possesso.

IV. Eccesso di potere per sviamento di potere .

Il Comune di Quarto d’Altino ha attivato i provvedimenti sanzionatori in difetto dei necessari presupposti, al solo fine di non essere accusato di disparità di trattamento, considerati i provvedimenti sanzionatori assunti nei confronti del cantiere adiacente, della NI RA S.r.l.;

V. Violazione di legge – violazione, errata applicazione dell’art. 31, comma 4-bis, D.P.R. n. 380/2001 con riferimento alla sanzione pecuniaria irrogata .

I manufatti di cui si tratta sono stati realizzati fin dal 2005 e sono oggetto della prima ordinanza di demolizione n. 4-6 del 2009. A tale epoca la normativa non prevedeva alcuna sanzione pecuniaria (l’art. 31, comma 4-bis, del D.P.R. n. 380 del 2001 è stato introdotto dalla legge 164 del 2014); detta sanzione non può quindi essere applicata retroattivamente.

Si è costituito per resistere al ricorso il Comune di Quarto d’Altino.

L’amministrazione comunale ha eccepito in via preliminare la carenza di interesse all’impugnazione della comunicazione di immissione in possesso, essendo la stessa posticipata al 14 luglio 2025; nel merito ha contestato gli argomenti della ricorrente, chiedendo il rigetto del ricorso.

Le parti hanno scambiato memorie e repliche.

La causa è stata chiamata all’udienza pubblica del 22 gennaio 2026, alla quale è stata introitata in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato.

I primi due motivi possono essere esaminati congiuntamente, in quanto strettamente connessi.

I deducenti sostengono che i provvedimenti impugnati si fondano sull’erroneo presupposto secondo cui l’ordinanza del 2015 aveva quale termine ultimo di adempimento il 26 gennaio 2016. Tale data sarebbe invece stata implicitamente prorogata dal Comune, che, a fronte della comunicazione della società dell’intendimento di mantenere i manufatti anche dopo la scadenza del termine di demolizione e nonostante la loro rappresentazione nelle successive pratiche edilizie, non ha assunto alcun provvedimento repressivo. I ricorrenti avrebbero maturato un legittimo affidamento, corroborato anche dalla condotta comunale, in ordine alla possibilità di mantenimento dei manufatti.

Tali assunti non possono trovare condivisione.

Le opere edilizie di cui è questione sono oggetto di un’ordinanza di demolizione del 2015, che prevedeva un anno per l’adempimento (ovvero il 26 gennaio 2016), termine che non è stato mai modificato.

Gli interessati non hanno mai richiesto una proroga e non è configurabile alcuna proroga tacita o implicita, come sostenuto nel gravame.

Aderendo alla tesi attorea, sulla base di una mera comunicazione effettuata dagli interessati al Comune e mai positivamente riscontrata dall’amministrazione con un atto di assenso, tali manufatti avrebbero potuto essere mantenuti “provvisoriamente” per un tempo del tutto indeterminato o, comunque, rimesso alla discrezionalità e piena disponibilità dei privati.

Peraltro non risulta nemmeno configurabile in capo ai ricorrenti un affidamento “incolpevole”, atteso che il loro utilizzo era dichiaratamente temporaneo, in quanto correlato alla “provvisoria” necessità di disporre di locali di servizio per i lavori di edificazione del nuovo capannone, ma tali fabbricati sono rimasti in loco anche dopo la scadenza del termine per la conclusione dei lavori di cui al permesso di costruire 9/2015 – ossia il 28 luglio 2019 - e sono stati sempre utilizzati, per ammissione degli stessi ricorrenti e delle maestranze impiegate presso il cantiere nautico, non già per esigenze provvisorie, ma per l’attività aziendale vera e propria.

I manufatti sono stati mantenuti fino alla data del sopralluogo condotto il 7 aprile 2025, ancorché a tale data l’Amministrazione non abbia rinvenuto nell’area alcun cartello di cantiere né vi fossero lavori in corso.

Ad ulteriore conferma dell’assenza di un affidamento incolpevole il Comune ha evidenziato che nelle planimetrie allegate all’istanza di rilascio di un nuovo permesso di costruire di data 18 luglio 2019, avente ad oggetto il completamento delle opere di cui al titolo edilizio del 2015, i manufatti provvisori non venivano rappresentati.

Tale circostanza è stata contestata in giudizio dai ricorrenti, i quali hanno per contro sostenuto che gli allegati all’istanza riproducevano detti manufatti.

L’argomento dei ricorrenti peraltro trova smentita nella documentazione in atti: i manufatti non erano rappresentati nelle tavole relative allo “stato di fatto” delle pratiche edilizie successive al 2016, ma erano riportati unicamente nella documentazione catastale sulla quale gli istanti hanno indicato i coni visuali delle foto allegate alla domanda.

La asserita strumentalità e necessità di mantenimento dei fabbricati in relazione ai lavori di costruzione del capannone è smentita anche alla condotta dei ricorrenti che, ricevuta la comunicazione di avvio del procedimento di verifica degli abusi, hanno immediatamente avviato le operazioni di rimozione.

A fronte delle descritte circostanze non può essere accolto l’ulteriore argomento, formulato sempre con il primo motivo, ancorché in via subordinata, secondo cui il Comune, intervenendo a distanza di anni, avrebbe dovuto assumere un’ulteriore ordinanza di demolizione per assegnare un termine certo per la rimozione dei manufatti. Nessun atto aveva infatti sospeso o interrotto il termine originario.

Ad ulteriore confutazione delle censure dedotte va infine richiamato il consolidato orientamento interpretativo secondo cui “" non è configurabile alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di illecito permanente che il tempo non può legittimare in via di fatto. L'illecito edilizio ha carattere permanente, che si protrae e che conserva nel tempo la sua natura, e l'interesse pubblico alla repressione dell'abuso è in re ipsa. Non sussiste, pertanto, alcuna necessità di motivare in maniera dettagliata un provvedimento con il quale è stata ordinata la demolizione di un manufatto, quando sia trascorso un lungo periodo di tempo tra l'epoca della commissione dell'abuso e la data di adozione dell'ingiunzione di demolizione, poiché l'ordinamento tutela l'affidamento solo qualora esso sia incolpevole, mentre la realizzazione di un'opera abusiva si concretizza in una volontaria attività del costruttore contra legem (Cons. Stato, n. 1123 del 2018).

Il trascorrere del tempo di per sé non legittima situazioni che, essendo ab origine contra ius, non possono fondare alcun affidamento incolpevole (Cons. Stato, n. 1498 del 2019)..." (cfr. Consiglio di Stato, Sez. II, 29 settembre 2025, n. 7597; nello stesso senso Consiglio di Stato, Sez. VII, 29 agosto 2025, n. 7146);

- non può ammettersi l'esistenza di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva che il tempo non può in alcun modo legittimare. L'ordinamento, infatti, tutela l'affidamento di chi versa in una situazione antigiuridica soltanto laddove esso presenti un carattere incolpevole, mentre la realizzazione di un'opera abusiva si concretizza in una volontaria attività del costruttore realizzata contra legem (cfr. Consiglio di Stato, Ad. Plen. 17 ottobre 2017 n. 9) .” (T.R.G.A. Trento, Sez. I, 28 ottobre 2025, n. 165).

Va ugualmente respinto il terzo motivo, con il quale i ricorrenti deducono che il provvedimento di accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione non identificherebbe in modo preciso le aree da acquisire.

Il verbale di accertamento dell’inottemperanza reca infatti un allegato che chiaramente riporta le aree da acquisire al patrimonio comunale.

Va respinto anche il quarto motivo, con il quale i ricorrenti sostengono che gli atti sarebbero viziati da sviamento di potere. In disparte il difetto di qualsiasi allegazione a sostegno di tale censura, va rilevato come il vizio di eccesso di potere non sia configurabile rispetto all’esercizio di poteri a carattere vincolato, quali sono i poteri sanzionatori degli abusi edilizi, in quanto lo stesso presuppone - per contro - la sussistenza di un margine di valutazione discrezionale in capo all’Amministrazione procedente (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 27 aprile 2020 n. 693; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VIII, 6 novembre 2012 n. 4427).

Infine va respinto il quinto motivo, con il quale è dedotta l’illegittimità della sanzione pecuniaria perché applicata “retroattivamente”.

L’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001 sancisce che l’autorità competente, constatata l'inottemperanza alla ingiunzione a demolire, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000,00 euro e 20.000,00 euro, salva l'applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti. La sanzione, in caso di abusi realizzati in aree tutelate paesaggisticamente o soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima.

Tale disposizione è stata introdotta dalla legge 164 del 2014 ed è entrata in vigore prima dell’ordinanza di demolizione del 2015. Non è quindi configurabile alcuna applicazione retroattiva della norma sanzionatoria.

Questa è infatti diretta a colpire non già l’illecito edilizio, ma la perdurante inottemperanza all'ingiunzione di ripristino. La natura permanente dell'illecito edilizio comporta l'obbligo di applicare la disciplina prevista dalla normativa in vigore al momento dell'adozione del provvedimento sanzionatorio e non quella vigente all'epoca della consumazione dell'abuso.

A sostegno di tale ricostruzione può essere richiamata la pronuncia dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 11 ottobre 2023, n. 16 che, al fine di chiarire la portata applicativa del disposto normativo richiamato rispetto ad abusi edilizi risalenti, ha enunciato il seguente principio di diritto: “ la sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, del D.P.R. n. 380 del 2001 non può essere irrogata nei confronti di chi - prima dell'entrata in vigore della L. n. 164 del 2014 - abbia già fatto decorrere inutilmente il termine di 90 giorni e sia risultato inottemperante all'ordine di demolizione, pur se tale inottemperanza sia stata accertata dopo la sua entrata in vigore ”.

Nel caso di specie tale situazione non ricorre, sicché la sanzione pecuniaria è stata legittimamente applicata.

In conclusione il ricorso è infondato e va respinto.

Le spese di lite vanno poste a carico dei ricorrenti soccombenti, nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna i ricorrenti a rifondere al Comune di Quarto d’Altino le spese di lite, che liquida in 2.000,00 (duemila/00) euro, oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IA AI, Presidente

Marco Rinaldi, Consigliere

NA RB, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA RB	IA AI

IL SEGRETARIO