Pubblicato il 26/03/2026

N. 00394/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01577/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1577 del 2025, proposto da
Finpuglia Affissioni S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Cataldo Balducci, con domicilio eletto presso il proprio studio in Bari, corso Cavour 31;

contro

Comune di Foggia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Teresa Anna Antonucci, Renata Fiore, Antonella Carlomagno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
S.U.A.P. – Sportello Unico Attività Produttive del Comune di Foggia, non costituito in giudizio;

nei confronti

Società Pubbli Lara S.r.l., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento prot. C_ D643 del Comune di Foggia AREA 5 Attività Produttive del 28 agosto 2025 avente ad oggetto “istanza di accesso ai sensi dell’art. 22 l. 241/90 …. DINIEGO” notificato in data 1 settembre 2025; per l'accertamento e la declaratoria del diritto di accesso della ricorrente alla documentazione richiesta al Comune di Foggia in data 7 agosto 2025 prot. nn. 135452 – 135645 e 11 agosto 2025 prot. 136852; nonchè per l’emanazione dell’ordine di esibizione dei documenti ex art. 116, comma 4 c.p.a.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Foggia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 18 marzo 2026 il dott. NZ DA e uditi per le parti i difensori Nessuno comparso;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La società Finpuglia Affissioni. S.r.l. premette di operare nel settore della cartellonistica e delle affissioni pubblicitarie e di aver presentato in data 7 agosto 2025 e 11 agosto 2025 al Comune di Foggia tre distinte istanze ex art. 22 l. 241/90, chiedendo di accedere ed estrarre copia dei fascicoli relativi agli impianti pubblicitari posizionati su alcune strade del comune, di cui avrebbe fornito la precisa ubicazione (indicando gli indirizzi, coordinate GPS e documentazione fotografica).

Nelle richieste è stato precisato di voler estrarre copia unicamente “delle eventuali autorizzazioni rilasciate dal Comune di Foggia e delle eventuali richieste di rinnovo presentate nonché, delle ricevute di pagamento del CUP per il periodo di validità delle stesse”.

Con la prima istanza di accesso (prot. n. 135452 del 7 agosto 2025) si chiede di estrarre copia dell’eventuale autorizzazione, rinnovi e ricevute CUP relative all’impianto pubblicitario a LED posizionato all’intersezione tra la via Onorato e la via S. Lazzaro.

La seconda istanza di accesso (prot n. 135645 del 7 agosto 2025) si riferisce a 30 impianti pubblicitari posizionati lungo le strade cittadine.

La terza istanza di accesso (prot n. 136852 dell’11 agosto 2025) si riferisce ad altri 76 impianti pubblicitari.

L’Amministrazione ha negato l’accesso sul presupposto che mancherebbe un interesse qualificato, diretto, concreto ed attuale; inoltre l’istanza individuerebbe postazioni e non documenti e non sarebbero indicati gli estremi delle autorizzazioni da esibire.

Aggiunge il Comune nel motivare il diniego che la richiesta riguarderebbe “un’ampia categoria di documenti che implicherebbe attività di ricerca selezione e ricomposizione…”; onere che sarebbe sproporzionato e a carattere “massivo”, per cui la richiesta avrebbe una finalità “esplorativa e proiettata a future iniziative commerciali, non collegata ad un procedimento in essere né a una posizione giuridica attuale e differenziata rispetto ai terzi. Manca dunque l’interesse diretto, concreto e attuale”.

In relazione alla richiesta di accesso alle ricevute CUP il Comune ha osservato che esse rientrerebbero “tra i documenti esclusi dall’accesso in quanto documentazione relativa alla situazione finanziaria economica e patrimoniale di persone, gruppi, imprese…”.

Avverso tale diniego ha proposto ricorso l’interessata deducendo i seguenti motivi:

1) Violazione degli articoli 22 e 24, comma 7, della L. n. 241/1990. Violazione e falsa applicazione art 18 Regolamento Comunale Accesso Documenti. Violazione artt. 4 e 41 Cost. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti in fatto e diritto. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Difetto di motivazione. Violazione dei principi di trasparenza, ragionevolezza, imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa.

Sussisterebbe l’interesse diretto, concreto ed attuale dell’azienda che opera da anni nel settore della cartellonistica e delle affissioni pubblicitarie e ha dichiarato di essere interessata ad espandere la propria proposta commerciale acquisendo ulteriori spazi pubblicitari nella città di Foggia.

In particolare la Finpuglia Affissioni S.r.l. avrebbe individuato dei siti – attualmente occupati da cartelli pubblicitari privi di elemento identificativo – presso i quali installare i propri cartelli pubblicitari.

Il provvedimento impugnato, nella parte in cui ha motivato il diniego sul presupposto che la ricorrente avrebbe individuato “postazioni mediante foto e coordinate ma non documenti: non sono indicati estremi di autorizzazioni, rinnovi, titolari, protocolli o numeri di fascicoli …”, sarebbe illegittimo.

La richiesta di accesso sarebbe chiara e ben circostanziata, atteso che, la ricorrente ha domandato le eventuali autorizzazioni ed i rinnovi relativi a ben identificati impianti pubblicitari presenti sul territorio cittadino.

Né sarebbe stato chiesto all’Amministrazione di elaborare dati, ma solo di produrre le autorizzazioni e le ricevute CUP di taluni impianti pubblicitari;

2) Sulla sussistenza dei presupposti per l’accesso agli atti. Violazione degli articoli 22 e 24, comma 7, della L. n. 241/1990. Violazione artt. 18 e 26 Regolamento in materia di accesso civico, accesso generalizzato e accesso documentale del Comune di Foggia. Violazione dei principi di trasparenza, ragionevolezza, imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa.

Secondo l’Amministrazione l’art. 26 lett. f del regolamento comunale in materia di accesso del escluderebbe l’accesso alle ricevute di pagamento del CUP, inoltre, l’accesso alle ricevute CUP consentirebbe alla ricorrente di accedere ad informazioni riservate di carattere commerciale, industriale e finanziario.

Le ricevute CUP non conterrebbero alcuna informazione riservata di carattere commerciale, industriale o finanziario, ma dimostrerebbero unicamente la regolarità fiscale di un dato impianto pubblicitario.

L’accesso alle ricevute del CUP non sarebbe escluso dall’art. 22 della legge n. 241/1990. Nel caso di specie non sarebbe stata richiesta documentazione relativa ad alcun procedimento tributario in essere;

3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 19 Regolamento Comunale in materia di accesso. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti in diritto. Ingiustizia manifesta. Perplessità.

L’impugnato provvedimento sarebbe stato adottato da un funzionario diverso dal Dirigente dell’Area 5 Attività economiche del Comune di Foggia, competente al diniego, senza che sia stata concessa alcuna delega alla firma dal medesimo dirigente al responsabile del procedimento.

In proposito l’art. 19 del regolamento Comunale in materia di accesso stabilisce che: “Il responsabile del procedimento è il Dirigente dell’Ufficio competente per materia. Il Dirigente può individuare all’’interno dell’Ufficio un funzionario con il ruolo di responsabile dell’istruttoria…”.

Il Comune di Foggia si è costituito in giudizio per resistere al ricorso eccependone la infondatezza.

Alla camera di consiglio del 16 febbraio 2026 fissata “per l'esame dell'accesso ex art. 116 c.p.a.” la causa è stata trattenuta in decisione è stata rinviata per acquisire la prima delle tre istanze di accesso che non risultava agli atti del giudizio. Tale incombente istruttorio è stato adempiuto per cui alla camera di consiglio del 18 marzo 2026 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

1. - In via preliminare dagli atti depositati si evince che il Comune di Foggia non ha consentito alcun accesso alla documentazione richiesta, sulla base della seguente motivazione: “ 3.1. Carenza di interesse qualificato.

La finalità prospettata è esplorativa e proiettata a future iniziative commerciali della richiedente, non collegata a un procedimento in essere né a una posizione giuridica attuale e differenziata rispetto ai terzi. Manca dunque l'interesse diretto, concreto e attuale richiesto dall'art. 18 del Regolamento.

3.2. Genericità e indeterminatezza dell'oggetto

L'istanza individua postazioni mediante foto e coordinate, ma non documenti: non sono indicati estremi di autorizzazioni, rinnovi, titolari, protocolli o numeri di fascicolo. Si tratta di richiesta su ampia categoria di atti che implicherebbe attività di ricerca, selezione e ricomposizione a carico dell'Ente, in violazione dell'art. 18, co. 2-3, Regolamento.

3.3. Onere sproporzionato e carattere "massivo"

La pluralità di siti e la richiesta di interi "fascicoli" comportano un carico non ragionevole sull'ufficio. Il Regolamento qualifica improcedibili le istanze "massive" che interferiscono con il buon funzionamento delle strutture e consente rigetto immediato senza preavviso di rigetto quando l'istanza è manifestamente irricevibile/inammissibile/improcedibile/inf fondata.

3.4. Tutela di interessi economici e commerciali di terzi

La richiesta include ricevute CUP e dati economici riferiti a operatori terzi. Tali informazioni rientrano tra i documenti esclusi dall'accesso in quanto "documentazione relativa alla situazione finanziaria, economica e patrimoniale di persone, gruppi, imprese... contenente informazioni riservate di carattere commerciale, industriale e finanziario" (art. 26, lett. f, Regolamento).

3.5. Necessità di concreta individuazione del documento e prova della legittimazione

Per l'accesso formale è onere dell'istante indicare gli elementi che consentano di individuare i documenti e compro vare l'interesse diretto, concreto e attuale collegato all'oggetto. L'istanza non soddisfa tali requisiti” (cfr. nota impugnata del 28.8.2025).

2. – Ciò premesso occorre verificare la fondatezza delle richieste di accesso.

In via preliminare si osserva che le richieste di accesso sono state avanzate da un soggetto titolari di un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso; sussistendo, dunque, sotto il profilo soggettivo, la legittimazione alla presentazione dell’istanza, sotto il profilo oggettivo, la necessità, corrispondenza e il collegamento tra la situazione che si assume protetta ed il documento di cui si chiede l’esibizione.

In particolare, avuto riguardo alla legittimazione della ricorrente, non è contestata la circostanza per cui essa svolge la propria attività nel settore della cartellonistica e delle affissioni pubblicitarie e che abbia un interesse ad espandere la propria attività nel territorio della città di Foggia.

Pertanto, l’interesse sotteso alle istanze di accesso risulta direttamente riferibile alla sfera giuridica della ricorrente, che intende accedere ed estrarre copia dei fascicoli relativi agli impianti pubblicitari posizionati su alcune strade del Comune.

Nelle istanze di accesso la finalità sottesa all’ostensione dei documenti richiesti, quale è quello di installare i propri cartelli ove sono ubicati gli impianti esistenti per i quali si chiedono elementi di conoscenza.

I documenti richiesti appaiono utili alla cura e la tutela dell’interesse legittimo vantato dall’istante. Tuttavia sotto tale profilo, afferente alla necessità dell’ostensione, il collegio rileva l’esigenza di evitare che le istanze di accesso, anziché tendere al perseguimento della finalità ammessa dall’ordinamento (nella specie, la cura o la tutela di una situazione giuridica finale collegata al documento), siano preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni (espressamente vietato dall’art. 24, comma 3, L. n. 241 del 1990) o comunque si traducano in condotte contrarie agli obblighi di correttezza e buona fede oggettiva che, corollari dei doveri di solidarietà sociale imposti dall’art 2 Cost., devono comunque animare il rapporto amministrativo tra parte privata e parte pubblica.

3. - Al riguardo, seppure pronunciando sull’accesso civico generalizzato, l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha ritenuto “possibile e doveroso evitare e respingere: richieste manifestamente onerose o sproporzionate e, cioè, tali da comportare un carico irragionevole di lavoro idoneo a interferire con il buon andamento della pubblica amministrazione; richieste massive uniche (v., sul punto, Circolare FOIA n. 2/2017, par. 7, lett. d; Cons. St., sez. VI, 13 agosto 2019, n. 5702), contenenti un numero cospicuo di dati o di documenti, o richieste massive plurime, che pervengono in un arco temporale limitato e da parte dello stesso richiedente o da parte di più richiedenti ma comunque riconducibili ad uno stesso centro di interessi; richieste vessatorie o pretestuose, dettate dal solo intento emulativo, da valutarsi ovviamente in base a parametri oggettivi” (Consiglio di Stato, Ad. Plen., 2 aprile 2020, n. 10).

3.1. – Come osservato condivisibilmente dal giudice di appello “tali considerazioni possono essere riferite anche alla materia dell’accesso documentale (che differisce dall’accesso civico per finalità, requisiti e aspetti procedimentali) sia perché argomentate sulla base di principi dell’ordinamento costituzionale (principio solidaristico ex art. 2 Cost) applicabili, in via generale, al rapporto amministrativo, qual è quello costituito per effetto della presentazione di un’istanza ostensiva ex artt. 22 e ss. L. n. 241 del 1990; sia perché, come già osservato, anche in materia di accesso documentale si pone l’esigenza di assicurare che il mezzo utilizzato dal privato (istanza di accesso) sia coerente con la finalità di tutela assegnata dal legislatore, in maniera da evitare condotte abusive, suscettibili di tradursi nella presentazione di istanze non necessarie per la cura e la tutela dei propri interessi giuridici, foriere di ingiusto aggravio amministrativo” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 14.1.2021, n. 451).

3.2. - Tali fattispecie non corrispondenti ad un’esigenza di tutela manifestata dall’istante, possono estrinsecarsi nella presentazione di istanze manifestamente onerose o sproporzionate (aventi ad oggetto un numero cospicuo di documenti) ovvero massive plurime, che pervengono in un arco temporale limitato e da parte dello stesso richiedente tali da comportare a carico dell’Amministrazione un aggravio irragionevole di lavoro idoneo a interferire con il buon andamento amministrativo, senza risultare necessarie per la tutela e la cura dell’interesse sostanziale ascrivibile in capo all’istante.

4. - Avuto riguardo al caso in esame, il numero degli impianti (più di un centinaio) e quindi dei relativi documenti oggetto di ostensione si rivela effettivamente elevato, per cui può ritenersi di essere in presenza di richieste preordinate ad un controllo generalizzato dell'operato del Comune di Foggia o comunque espressive di una penetrante condotta commerciale, che però potrebbe condizionare l’attività amministrativa, assorbendone le risorse per uno soddisfare uno scopo che -allo stato- appare meramente esplorativo.

4.1.- Persuadono, quindi, le ragioni del rigetto impugnato relative alla massa dei documenti richiesti, secondo cui l’accesso richiesto “…implicherebbe attività di ricerca, selezione e ricomposizione a carico dell'Ente, in violazione dell'art. 18, co. 2-3, Regolamento” nonché “un carico non ragionevole sull'ufficio”, tale da interferire con il buon funzionamento delle strutture.

Il Comune, inoltre, ha messo in evidenza a sostegno del diniego come le richieste di accesso fossero prive “di indicazione di estremi identificativi dei documenti”, limitandosi a una mera elencazione di siti, allegati fotografici e coordinate GPS, che in effetti avrebbe reso non agevole l’attività di ricerca delle informazioni complessive, dovendosi in primo luogo individuare l’esatta ubicazione dell’impianto pubblicitario e poi la relativa documentazione autorizzativa.

Il diniego opposto – motivato con riferimento alla compromissione del buon andamento della Pubblica Amministrazione, per il carico di lavoro ragionevolmente ed ordinariamente esigibile dagli uffici – non può ritenersi quindi infondato.

5.- Non convince nemmeno l’ultimo motivo. Il provvedimento impugnato è stato adottato da un funzionario, che alla stregua dei documenti depositati dal Comune di Foggia, risulta competente. Questo infatti è stato nominato coordinatore del Servizio Impianti Pubblicitari con determina dirigenziale (cfr. all. c) alla delibera n. 1504 del 29.7.2025 del Comune di Foggia).

6.- Per le ragioni esposte, il ricorso deve essere respinto.

Le spese del giudizio seguono la regola della soccombenza nella misura indicata nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di giudizio in favore del comune di Foggia, che liquida nella misura complessiva di € 1.500,00 (millecinquecento/00) oltre oneri dovuti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 18 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

NZ DA, Presidente, Estensore

Lorenzo Ieva, Consigliere

Lorenzo Mennoia, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

NZ DA

IL SEGRETARIO