Pubblicato il 19/02/2026

N. 01201/2026 REG.PROV.COLL.

N. 05607/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5607 del 2022, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Fabrizio Perla, con domicilio digitale come da Pec da Registri di giustizia;

contro

Comune di Quarto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Russo, con domicilio digitale come da Pec da Registri di giustizia e domicilio fisico ex art. 25 c.p.a. presso il suo studio in Napoli, via Cesario Console 3;

e con l'intervento di

ad opponendum:
-OMISSIS-,-OMISSIS-,-OMISSIS-,-OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Alessandro Cacchione, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del provvedimento prot.n. -OMISSIS-del 09.08.2022 del Comune di Quarto, notificatogli il 10.08.2022, con il quale è stata dichiarata la decadenza del Permesso di Costruire n.-OMISSIS-del 18.11.2010 per la realizzazione di un sottotetto termico ad uso vani accessori e di servizio sull'immobile distinto in catasto al Foglio n. -OMISSIS-di proprietà del ricorrente e successiva Denuncia Inizio attività n. -OMISSIS-del 15.09.2011 per variante tecnica in corso d'opera, nonché si è diffidato il ricorrente dall'intraprendere qualsiasi attività edilizia ad esso collegata e in particolare si è ordinato il ripristino al prosieguo dei lavori di cui alla comunicazione prot.n.-OMISSIS-del 14.07.2022;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Quarto;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatrice all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 dicembre 2025 la dott.ssa RA EL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso introduttivo del giudizio, notificato in data 31 ottobre 2022 e depositato il successivo 27 novembre, -OMISSIS- ha impugnato il provvedimento prot. n. -OMISSIS-del 9 agosto 2022, con il quale il Comune di Quarto ha dichiarato la decadenza del permesso di costruire n.-OMISSIS-del 18 novembre 2010 – relativo alla realizzazione di un sottotetto termico ad uso vani accessori e di servizio sull’immobile sito in Quarto e catastalmente identificato al -OMISSIS-, particelle -OMISSIS- – nonché della successiva denuncia di inizio attività (Dia) n. -OMISSIS-del 15 settembre 2011 in variante, diffidando contestualmente il proprietario dall’intraprendere qualsiasi attività edilizia collegata e onerandolo al ripristino dello stato anteriore alla comunicazione del 14 luglio 2022 di ripresa dei lavori.

2. Nel provvedimento impugnato l’amministrazione comunale dava atto della scadenza dei titoli abilitativi predetti per mancata ultimazione dei lavori entro i termini previsti dall’art. 15, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001 e dell’assenza di tempestive richieste di proroga; in particolare, precisava che non si poteva ritenere operante alcuna proroga automatica in ragione dei provvedimenti di sequestro penale che avevano interessato il cantiere.

Nelle premesse del medesimo provvedimento, si dava atto infatti che l’area era interessata da plurimi provvedimenti di sequestro penale e preventivo dal 4 novembre 2011 al 7 febbraio 2019 (cfr. docc. 9 e 10 del ricorrente).

3. Al fine di una migliore comprensione della fattispecie, vanno premessi alcuni fatti relativi al periodo trascorso tra il rilascio del titolo e la comunicazione di decadenza, fatti che emergono in parte dalla narrazione del ricorrente e in parte dai documenti depositati dalle parti.

3.1. Dopo l’ottenimento del permesso di costruire del 2010 e la presentazione della Dia del 2011, l’autorità competente revocava nel 2011 l’autorizzazione sismica per l’esecuzione delle opere e il Comune ordinava la sospensione dei lavori (ord. n. -OMISSIS-, doc. 5 del ricorrente).

3.2. In data 24 luglio 2019, l’interessato comunicava la ripresa dei lavori al Comune (doc. 11 del ricorrente).

3.3. Successivamente, in data 20 luglio 2020 il Comune adottava una nuova ordinanza di sospensione dei lavori e domandava alcune integrazioni documentali relative ai calcoli strutturali del fabbricato su cui intendeva implementare le opere, integrazioni che non venivano rese dall’interessato.

3.4. Questi, ritenendo comunque illegittima l’ordinanza di sospensione dei lavori, comunicava al Comune in data 12 agosto 2020, che avrebbe comunque ripreso i lavori (doc. 13 del ricorrente).

3.5. In data 1 marzo 2022, -OMISSIS-inviava al Comune una nuova “denuncia di lavori” (non prodotta agli atti del presente giudizio) in relazione ai quali, successivamente, in data 07.04.2022, otteneva una nuova autorizzazione sismica in sanatoria “con opere a farsi” (non depositata).

3.6. In virtù della nuova autorizzazione sismica, l’interessato inviava al Comune una nuova “comunicazione di inizio dei lavori”, acquisita al prot. comunale con n.-OMISSIS-del 14 luglio 2022 (doc. 14 del ricorrente).

A seguito di ciò, il Comune effettuava un sopralluogo presso l’immobile del ricorrente (doc. 3 del Comune) in data 19 luglio 2022 e, dopo aver constatato che il sottotetto si presentava allo stato rustico parzialmente tompagnato, diffidava nuovamente il proprietario dalla ripresa dei lavori in data 21 luglio 2022 (nota prot. -OMISSIS-, citata nel doc. prodotto sub 3 dal Comune); con la medesima nota, il Comune avvisava l’interessato di dover stabilire la validità dei titoli edilizi rilasciati o formatisi e in particolare il permesso di costruire n.-OMISSIS- e la Dia n. -OMISSIS-del 15/09/2011.

In riscontro alla predetta nota, il proprietario comunicava all’amministrazione resistente di volersi avvalere della proroga “speciale” dei termini “per fatti sopravvenuti estranei alla volontà del titolare”, ai sensi dell’art.15 del D.P.R. n. 380/01 (doc. 16 del ricorrente);

3.7. Infine, a seguito delle verifiche eseguite, con il provvedimento prot. n. -OMISSIS-del 09.08.2022 qui impugnato, il Comune disponeva la decadenza del permesso di costruire e della Dia e diffidava il proprietario dal prosieguo dei lavori.

4. Assumendo l’illegittimità del provvedimento predetto, -OMISSIS-ha proposto il ricorso in epigrafe, deducendo (i) la mancanza della comunicazione di avvio del procedimento, (ii) carenza di istruttoria e (iii) l’ultra-attività del permesso in ragione del tempo per il quale l’area è stata sottoposta a sequestro penale e preventivo.

5. Il Comune di Quarto si è costituito in giudizio in data 30 novembre 2022, per resistere al ricorso.

6. Sono intervenuti in giudizio ad opponendum i soggetti meglio indicati in epigrafe, assumendo di essere proprietari delle unità immobiliari sottostanti a quella interessata dalle opere di cui al presente ricorso.

7. In vista dell’udienza di trattazione di merito del ricorso, le parti hanno depositato memorie, insistendo nelle rispettive domande.

Infine, all’udienza straordinaria del 5 dicembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Il ricorso è articolato in tre motivi.

8.1. Con il primo motivo si deduce l’illegittimità del provvedimento per omissione della comunicazione di avvio del procedimento.

8.1.1. La censura è infondata.

8.1.2. Sul punto, si rileva anzitutto che secondo la consolidata giurisprudenza, condivisa dal Collegio, « la pronunzia di decadenza dal permesso di costruire conseguente alla mancata ultimazione dei lavori nel termine previsto (suscettibile di proroga, peraltro subordinata alla prestazione di formale istanza anteriormente allo spirare del termine e giustificata da sopravvenienze comunque non imputabili) opera automaticamente, tanto che la relativa declaratoria, prima che meramente vincolata alla presa d’atto di un effetto maturato ex lege, ha consistenza meramente ricognitiva e dichiarativa, non già costitutiva » (Consiglio di Stato, V, 1° febbraio 2021, n. 906; anche C.G.A.R.S., 28 aprile 2022, n. 521; Tar Lombardia, Milano, Sez. IV, 3 aprile 2023, n. 812).

Per tale ragione, la pronuncia formale di decadenza è richiesta semplicemente per attestare l’intervenuta maturazione dei presupposti per la decadenza, non rivestendo la stessa efficacia costitutiva, ma solo dichiarativa.

Con specifico riferimento poi all’asserita violazione delle garanzie procedimentali della parte ricorrente, la giurisprudenza amministrativa ha condivisibilmente sottolineato che « nei procedimenti amministrativi la partecipazione è funzionale ad una più compiuta istruttoria e alla migliore rappresentazione degli interessi privati destinati ad essere incisi, ma non si spinge sino a identificarsi con il contraddittorio, tipico del processo, in cui ogni valutazione è sottoposta all’altra parte perché la stessa possa replicare nell’esercizio del proprio diritto di difesa in vista della decisione del giudicante ”; che “ del difetto di partecipazione può segnatamente discorrersi quando l’amministrazione da avvio ad un procedimento, per un motivo, e lo concluda per un motivo diverso in assenza di garanzie procedimentali integrative, non già quando essa, in relazione al preannunciato motivo, e sulla base di un’istruttoria trasparente, addivenga alle proprie conclusioni senza avere previamente sentito l’opinione del partecipante ”; che “ le norme in materia di partecipazione procedimentale, non devono essere lette in senso formalistico, bensì avendo riguardo all’effettivo e oggettivo pregiudizio che la sua inosservanza abbia causato alle ragioni del soggetto privato nello specifico rapporto con la pubblica amministrazione » (Consiglio di Stato, IV, 16 marzo 2023, n. 2757; Tar Lombardia, Milano, Sez. IV, 3 aprile 2023, n. 812).

Nella fattispecie oggetto di scrutinio risulta evidente che l’impugnato provvedimento rappresenti un atto vincolato, con conseguente non necessarietà della comunicazione di avvio del procedimento.

8.1.3. In secondo luogo, va evidenziato che nella fattispecie è intervenuta una comunicazione preliminare alla dichiarazione di decadenza del titolo, nella quale il Comune ha rappresentato all’interessato la necessità di verificare la persistente validità dei titoli edilizi.

Peraltro, il proprietario ha partecipato al procedimento con una memoria scritta, affermando la propria tesi della sospensione dei termini in ragione dell’intervenuto sequestro.

Le sopra descritte circostanze, meglio riportate in narrativa, rendono infondata la censura anche in punto di fatto.

8.2. Con il secondo motivo, il ricorrente deduce che il provvedimento sarebbe immotivato e non consentirebbe di ricostruire l’iter logico che avrebbe portato l’amministrazione a ritenere maturata la decadenza del titolo edilizio.

Il motivo è infondato.

Diversamente da quanto affermato dal ricorrente, il provvedimento impugnato richiama con precisione i due titoli edilizi per i quali è maturata la decadenza, descrive in maniera compiuta tutti i passaggi salienti del procedimento (e in particolare le ordinanze di sospensione lavori, la revoca della autorizzazioni sismiche e i provvedimenti penali di sequestro dell’immobile) e infine indica la giurisprudenza amministrativa su cui fonda le proprie argomentazioni giuridiche circa la non automatica sospensione del termine per il completamento dei lavori in presenza di sequestri penali.

8.3. Con il terzo motivo, il ricorrente deduce che il provvedimento sarebbe illegittimo perché durante il periodo nel quale il cantiere è stato sottoposto a sequestro penale e preventivo (dal 4 novembre 2011 al 7 febbraio 2019), il proprietario non avrebbe avuto la disponibilità dell’area e per tale ragione non sarebbe stato legittimato a presentare istanza di proroga. Anzi, il Comune avrebbe dovuto considerare come automatica la proroga per “factum principis”, identificabile appunto nel provvedimento dell’autorità giudiziaria penale.

8.3.1. Il motivo è infondato.

8.3.2. Il Collegio condivide sul punto l’orientamento della giurisprudenza assolutamente maggioritaria, che ritiene che anche in pendenza di una iniziativa giudiziaria a causa della quale non sono stati ultimati i lavori, il privato che voglia allegare la circostanza che si tratti di «fatti sopravvenuti estranei alla volontà del titolare del permesso» (ai sensi del comma 2 dell’art. 15 t.u. ed.) e voglia evitare la decadenza del permesso di costruire è onerato della proposizione di una richiesta di proroga dell'efficacia del titolo edilizio, prima della decorrenza del termine ultimo per la fine dei lavori (cfr., ex multis , Consiglio di Stato sez. IV, 25/03/2020, n. 2078).

8.3.3. Sul piano strutturale e funzionale, il primo periodo del comma 2 contiene delle disposizioni che, per il loro carattere generale, valgono a disciplinare tutti gli interventi edilizi, a prescindere dalle sopravvenienze che in concreto possono verificarsi. È evidentemente onere del proprietario allegare e dimostrare all’amministrazione che determinate sopravvenienze – nella specie il sequestro penale – impediscano di portare a termine i lavori nei termini e quindi è onere del medesimo chiedere la proroga del termine.

8.3.4. Risponde inoltre a un principio generale dell'ordinamento, la regola secondo cui la richiesta di proroga del termine per il compimento di una certa attività deve essere richiesta prima della scadenza del termine medesimo, per esigenze di chiarezza, di trasparenza e di pubblicità, a garanzia delle parti e, più in generale, dei terzi.

La presentazione della richiesta di proroga (quale che essa sia) è funzionale ad evidenziare la sussistenza e la perduranza dell'interesse del privato alla realizzazione dell'intervento programmato, sia nei rapporti con l'amministrazione che aveva rilasciato il titolo, sia rispetto ai terzi che, per ragioni di vicinitas , potrebbero avere un qualche interesse ad opporsi all'altrui iniziativa edificatoria, come peraltro è nel caso di specie.

La sanzione prevista dal legislatore per l'inosservanza di tale obbligo è quella, espressamente tipizzata, della decadenza di diritto del titolo edilizio, per la parte non eseguita.

Come chiaramente risulta dal testo del comma 1, dell'art. 15 cit., il decorso del termine senza che sia stata presentata istanza di proroga determina automaticamente la decadenza del titolo. Ed infatti la giurisprudenza ha da tempo chiarito che decorso il termine senza che l'interessato ne abbia chiesto la proroga, il provvedimento dell'Amministrazione che pronunci la decadenza stessa non ha valore costitutivo, ma meramente ricognitivo o dichiarativo di un effetto già prodottosi ex lege .

8.3.5. Ulteriormente, sul piano logico-giuridico, non possono essere confusi la causa con l'effetto. L'iniziativa giudiziaria (nel caso di specie, il sequestro penale e il successivo sequestro preventivo) ha impedito la sola esecuzione materiale delle opere edili necessarie al completamento dei lavori, ma non ha inciso né impedito l'esercizio delle facoltà previste dalla legge in relazione al regime giuridico amministrativo della validità e dell'efficacia del titolo edilizio rilasciato.

Il titolare del permesso di costruire, in altre parole, è stato impedito solo nel compimento dell'attività materiale che avrebbe potuto costituire intralcio alla giustizia o vanificare gli esiti dell'accertamento del fatto nel processo penale pendente, ma non è stato ostacolato, invece, nel compimento delle attività amministrative connesse (e segnatamente quella della richiesta di proroga).

8.3.6. Nel caso di specie, è pacifico che mai il ricorrente abbia presentato domanda di proroga dei titoli edilizi, tantomeno ciò è avvenuto prima del termine ultimo per l’ultimazione dei lavori, sicché l’illegittimità dedotta non sussiste.

9. Conclusivamente, il ricorso deve essere respinto in relazione a tutti i motivi dedotti.

10. Le spese di giudizio devono essere compensate tra le parti, in considerazione della peculiarità della fattispecie e del tempo trascorso.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2025, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 25, comma 2, del decreto legge n. 137 del 2020 (conv. legge n. 176/2020), attraverso la piattaforma in uso presso la Giustizia amministrativa di cui all’Allegato 3 al decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 28 luglio 2021, con l'intervento dei magistrati:

NL Di IT, Presidente

Maria Grazia D'Alterio, Consigliere

RA EL, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RA EL	NL Di IT

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.