Pubblicato il 29/04/2026

N. 07776/2026 REG.PROV.COLL.

N. 13591/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13591 del 2024, proposto da NZ CI, rappresentata e difesa dagli avvocati Angela Maria Fasano, Stefania Fasano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Dipartimento per il Sistema Educativo di Istruzione e Formazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, n.c.g.;

nei confronti

NC ZA, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

previa misura cautelare

- Della comunicazione di rigetto espressa a mezzo e-mail alla ricorrente, recante la data 29 ottobre 2024, n. prot. 43481 (allegata al n. 5 della produzione documentale) resa dal Direttore Generale del MINISTERO DELL'ISTRUZIONE E DEL MERITO - Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione - Direzione generale per gli ordinamenti scolastici, la formazione del personale scolastico e la valutazione del sistema nazionale di istruzione con la quale si è così disposto il rigetto della propria pratica di riconoscimento: Invero, si osserva che la Scrivente Amministrazione non ha ricevuto l’ulteriore, necessaria di seguito riportata: certificato rilasciato dalla Universidad San Jorge – Gruppo San Valero, in collaborazione con la società privata SERCA relativo al tirocinio “Practicum” con l'indicazione della durata, della disciplina insegnata e della scuola spagnola dove è stato svolto; Certificato Accademico Personale (CAP) relativo alle materie della formazione conseguita; Pergamena attestante il conseguimento del titolo “Curso en Atención a las Necesidade Específicas de Apoyo Educativo”; Titolo accademico finale di primo ciclo; Dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà Inoltre, nella sopra menzionata nota con cui si è comunicato il preavviso di rigetto, è stata resa specifica informazione relativamente al fatto che i titoli, le certificazioni e gli atti formati all’estero (in Spagna) allegati alla domanda da Lei inoltrata in data 01/07/2021 (domanda n. 10580, prot. DGOSV n. 18252 del 28/07/2021) non hanno valore legale in Italia, atteso che sono privi di Apostille, ai sensi della Convenzione dell’Aja del 5 ottobre 1961 o, comunque, di altra forma di legalizzazione, ai sensi dell’articolo 33 del decreto del D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445. Tutto ciò premesso, con la presente, da valere a ogni effetto di legge quale atto formale di conclusione espresso del procedimento amministrativo in oggetto, si fa presente che, permanendo le motivazioni ostative sopra indicate, la scrivente Amministrazione non ha potuto dare seguito al regolare iter procedurale e, pertanto, la Sua istanza n. 10580 prot. n. 18252 del 28/07/2021 è rigettata”.

- di ogni altro atto ad esso connesso presupposto e consequenziale dal quale possa scaturire pregiudizio per l’odierna ricorrente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2026 la dott.ssa NA NC e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

TO

1.Con ricorso notificato ai soggetti in epigrafe indicati in data 13 dicembre 2024 e depositato il successivo 14 dicembre 2024, parte ricorrente impugna il decreto di rigetto della domanda presentata il 1° luglio 2021 ai fini del riconoscimento del titolo di specializzazione su sostegno conseguito presso Universidad San Jorge – Gruppo San Valero in Spagna a seguito del “Curso en Atención a las Necesidade Específicas”.

L’Amministrazione ha rigettato il riconoscimento del titolo per quanto comunicato col preavviso di rigetto e cioè per la mancanza di documenti richiesti quali il certificato relativo al Tirocinio “Practicum”, il certificato relativo alle materie effettuate, la Pergamena relativa al “Curso en Atención a las Necesidade Específicas” ed il Titolo accademico finale di primo ciclo; ed in quanto i titoli allegati alla domanda dalla ricorrente non hanno valore legale in Italia, atteso che sono privi di Apostille, ai sensi della Convenzione dell’Aja del 5 ottobre 1961, oltre che per altri motivi oltre esposti.

La ricorrente ha chiesto quindi l’annullamento del diniego, previa sospensione dell’efficacia, articolando plurime censure concernenti il difetto di istruttoria e di motivazione, la violazione della normativa nazionale in materia di riconoscimento dei titoli su sostegno conseguiti all’estero, la contrarietà dell’atto ai principi e alle norme europee in materia, l’assenza di una valutazione effettiva e specifica della formazione e dell’esperienza acquisita, concludendo con istanza cautelare e per l’accoglimento del ricorso.

2. L’amministrazione intimata si è costituita in giudizio.

3. Con ordinanza n. 1244 del 24 febbraio 2025 il Tribunale ha accolto la domanda cautelare che allo stato non risulta appellata.

4. All’udienza pubblica del 18 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DI

1.Il ricorso merita accoglimento, in quanto le obiezioni rivolte dall’Amministrazione al riconoscimento del titolo non resistono all’esame di legittimità proprio di questo giudizio per le seguenti assorbenti ragioni.

In punto di fatto la ricorrente ha contestato quanto specificato nella comunicazione di rigetto a valere quale provvedimento definitivo dall’Amministrazione, come specificato in calce ad essa, ha contestato la mancanza dei titoli rappresentando che la certificazione prodotta attesta che l’interessata ha superato tutti i crediti del percorso in formazione conseguendo 30 crediti formativi per ciascun livello ai sensi di quanto previsto dall’Allegato 1 all’OM n. 3850/02.05.2017, che nel Certificado Académico rilasciato dall’Università spagnola frequentata dalla ricorrente, vengono indicate nel dettaglio anche le sottocategorie, per un totale di ben 70 materie, frutto di 1500 ore di docenza e tirocinio, per complessivi 60 crediti formativi.

Lamenta che l’amministrazione non sembra aver adeguatamente valutato la documentazione completa sull’iter formativo svoltosi all’estero, tra cui il piano analitico del corso di studi, e l’esperienza professionale maturata dall’interessata nel settore di riferimento, specificando, in risposta al preavviso di rigetto, che la certificazione universitaria spagnola era già stata depositata a completamento della domanda di riconoscimento già conforme alla normativa e, quindi, valutabile ai sensi delle indicazioni fornite dalla Adunanza Plenaria nelle Sentenze nn 18, 19, 20, 21 e 22 del 29 dicembre 2022.

2. Le censure vanno accolte, come nel prosieguo esaminato.

Quanto alla carenza della documentazione opposta dalla Amministrazione quale motivo di reiezione della domanda di riconoscimento occorre osservare che nulla ha specificato il Ministero in ordine alla produzione documentale allegata alla domanda di riconoscimento presentata dall’interessata nel 2021 ed al riguardo occorre confermare quanto sancito dalla sezione in altre occasioni in cui si è osservato che il diniego appare basato su “carenze di tipo formale di cui sopra e che pertanto non appare prima facie conforme ai principi dettati in materia dalla Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (in particolare sentenza n. 18/2022), posta la necessità di una verifica in concreto dei livelli di competenza professionale sottesi ai certificati e ai diplomi conseguiti, allegati dall’istante (cfr. TAR Lazio, IV-bis, 15 aprile 2024, n. 7304, ma anche in sede cautelare TAR Lazio, IV bis, ord. 21 marzo 2024, n. 1144). Nella sentenza ora citata la sezione ha pure specificato che in base ai principi elaborati dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (n. 18, 19, 20, 21, 22 del 2022), in particolare, con la sentenza n. 18 del 2022: “deve ritenersi necessaria una verifica in concreto delle competenze professionali comunque acquisite nel Paese d’origine dal richiedente il riconoscimento e della loro idoneità all’accesso alla "professione regolamentata" in quello di destinazione.” Quindi, in base ai detti principi: “deve pertanto ritenersi illegittimo il provvedimento con il quale il Ministero dell’Istruzione ha rigettato l’istanza di riconoscimento del titolo conseguito all’estero, senza dare conto di alcuna attività istruttoria compiuta e senza analizzare comparativamente i percorsi formativi svolti nei due Stati membri coinvolti; non può infatti essere ritenuta ostativa al riconoscimento la circostanza della mancata produzione dell’attestato di competenza professionale (Acreditaciòn), perché il Ministero deve valutare in concreto, all’esito di appropriata istruttoria e motivazione, previo parere del Ministero dell’Università e della Ricerca, se il percorso di specializzazione seguito in Spagna dall’interessato, unitamente all’esperienza professionale eventualmente maturata, abbia consentito il raggiungimento di un livello di formazione analogo a quello richiesto per essere ammessi in Italia all’insegnamento di sostegno, eventualmente previa adozione di specifiche ed opportune misure compensative.” (cfr. Tar Lazio IV bis, n. 7304/2024).

In ordine alla carenza documentale sempre l’Adunanza Plenaria n. 18/2022 ha pure specificato che: “il riconoscimento tipizzato dalla direttiva 2005/36/CE, normativamente predeterminato nel senso di una presa d’atto del titolo professionale, dell’attestazione di competenza, o dell’esperienza professionale acquisita dall’interessato, si colloca comunque in un sistema che, in vista dell’obiettivo di attuazione delle libertà economiche fondamentali dei Trattati europei, si propone di «facilitare il riconoscimento reciproco dei diplomi, dei certificati ed altri titoli” (punto 9 della motivazione) e “la mancanza dei documenti necessari ai sensi del più volte [citato] art. 13 della direttiva 2005/36/CE non può pertanto essere automaticamente considerata ostativa al riconoscimento della qualifica professionale acquisita in uno Stato membro dell’Unione europea, dovendosi verificare in concreto il livello di competenza professionale acquisito dall’interessato, valutandolo per accertare se corrisponda o sia comparabile con la qualificazione richiesta nello Stato di destinazione per l’accesso alla “professione regolamentata” (punto 10 della motivazione).

3. Quanto alla seconda censura con essa parte ricorrente fa valere la violazione della normativa comunitaria in materia di riconoscimento dei titoli conseguiti all’estero, come dimostrata dal rinvio alla Corte di Giustizia della questione intervenuta con ordinanza n. 8867 del 3 maggio 2024, quando il provvedimento di diniego di ottobre 2024 non era stato ancora adottato e che perciò avrebbe dovuto comportare la sospensione del relativo procedimento di adozione.

Al riguardo occorre osservare che comunque l’emissione della sentenza della CGUE del 20 novembre 2025 comporta l’ulteriore illegittimità del provvedimento di rigetto adottato in quanto affetto da violazione dei principi che hanno dettato il rinvio e che la Corte ha specificato in una situazione che non ricade nell’ambito di applicazione della direttiva 2005/36, ma che rientra in quella dell’articolo 45 TFUE o dell’articolo 49 TFUE (che garantiscono rispettivamente la libertà di circolazione dei lavoratori e la libertà di stabilimento),. La Corte ha chiarito che le autorità di uno Stato membro – alle quali un cittadino dell’Unione abbia presentato domanda di autorizzazione all’esercizio di una professione il cui accesso, secondo la normativa nazionale, è subordinato al possesso di un diploma o di una qualifica professionale, o anche a periodi di esperienza pratica – sono tenute a prendere in considerazione l’insieme dei diplomi, certificati e altri titoli, nonché l’esperienza pertinente dell’interessato, procedendo a un confronto tra, da un lato, le competenze attestate da tali titoli e da tale esperienza e, dall’altro, le conoscenze e le qualifiche richieste dalla normativa nazionale (sentenza della Corte di Giustizia Europea, sez. VIII, 20 novembre 2025, resa nelle cause riunite C-340/24 e C-442/24, punto 29).

Con tale ultima pronuncia la Corte di Giustizia Europea ha anche precisato che gli articoli 45 e 49 TFUE non possono imporre allo Stato membro ospitante di prendere in considerazione un titolo che non sia rilasciato dallo Stato membro di origine e che non sia ivi riconosciuto, tuttavia, lo Stato membro ospitante resta libero, se del caso, di tener conto di un siffatto titolo nell’ambito della procedura di valutazione comparativa menzionata al punto 29 della sentenza (punti 33, 34 e 35 della sentenza).

E quindi sotto questo profilo l’atto di diniego gravato si presenta sempre carente non recando alcuna valutazione comparativa, con conseguente difetto di motivazione e di istruttoria pure sollevato da parte ricorrente.

4. La natura meramente formale dell’atto di diniego gravato consente di dovere accogliere anche la censura con cui parte ricorrente ne fa valere la illegittimità per mancata assegnazione di misure compensative, alle quali il Ministero neppure accenna, limitandosi ad escludere aprioristicamente la possibilità di dar seguito “al regolare iter procedurale”.

E tanto rende l’atto di diniego vieppiù illegittimo alla luce della considerazione che l’assenza di un titolo abilitativo non può essere una barriera preconcetta al riconoscimento del titolo, che può avvenire anche con misure compensative, eventualmente aggravate, così da scongiurare la realizzazione delle disparità di trattamento paventate.

La giurisprudenza europea, invero, riconosce l’assegnazione di misure compensative non solo nel caso di stretta attinenza dei programmi di formazione ma anche nel caso di divergenze sostanziali (v. da ultimo la citata sentenza della Corte di Giustizia Europa, sez. VI, 8 luglio 2021 in C-166/2020, punto 42, secondo cui in una situazione in cui l’interessato non possiede il titolo che attesta la sua qualifica professionale ai sensi della direttiva 2005/36 ma ha acquisito competenze professionali relative a tale professione tanto nello Stato membro d’origine quanto nello Stato membro ospitante, le autorità competenti di quest’ultimo sono tenute, quando ricevono una domanda di riconoscimento di qualifiche professionali, a valutare tali competenze e a confrontarle con quelle richieste nello Stato membro ospitante ai fini dell’accesso alla professione richiesta; in particolare, “se tali competenze corrispondono a quelle richieste dalle disposizioni nazionali dello Stato membro ospitante, quest’ultimo è tenuto a riconoscerle. Se da tale esame comparativo emerge una corrispondenza solo parziale tra queste competenze, lo Stato membro ospitante ha il diritto di esigere che l’interessato dimostri di aver acquisito le conoscenze e le qualifiche mancanti. Spetta alle autorità nazionali competenti valutare, se del caso, se le conoscenze acquisite nello Stato membro ospitante, nell’ambito, in particolare, di un’esperienza pratica, siano valide ai fini dell’accertamento del possesso delle conoscenze mancanti. Se detto esame comparativo evidenzia differenze sostanziali tra la formazione seguita dal richiedente e la formazione richiesta nello Stato membro ospitante, le autorità competenti possono fissare misure di compensazione per colmare tali differenze”).

5. La natura dirimente delle censure esaminate consente di ritenere assorbite quelle non esaminate anche per il sopraggiungere della sentenza della Corte di Giustizia Europea del 20 novembre 2025.

6. In ragione delle suesposte considerazioni, il ricorso va accolto e, per l’effetto, l’impugnato provvedimento di diniego va annullato.

Ne discende l’obbligo dell’Amministrazione di provvedere al riesame dell’istanza, anche ai fini dell’eventuale assegnazione di misure compensative.

7. Sussistono giustificati motivi, in considerazione della tipologia di questioni trattate, per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento di rigetto impugnato e dispone che l’Amministrazione proceda al riesame della domanda di riconoscimento presentata dalla ricorrente anche ai fini dell’eventuale assegnazione di misure compensative.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NA NC, Presidente, Estensore

Luca De Gennaro, Consigliere

Marco Arcuri, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

NA NC

IL SEGRETARIO