Pubblicato il 02/03/2026

N. 00659/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02412/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2412 del 2025, proposto da
LO GA, rappresentato e difeso dagli avvocati GI Mania, Alessandro Ammatuna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Prefettura di Ragusa, Assessorato delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica, Comune di Ispica, NN NT, RE RA, non costituiti in giudizio;
IS VE, rappresentato e difeso dall'avvocato Sebastiano Stefano Astuto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad opponendum :
GI LO, AO CA, CA DO, NO EN, IA IG, GI MU, EL AN, IO MU, rappresentati e difesi dall'avvocato Sebastiano Stefano Astuto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della deliberazione n. 37 del 12.11.2025, con cui il Consiglio Comunale del Comune di Ispica ha approvato la “mozione di sfiducia al Sindaco del Comune di Ispica On. Dott. NN NT, ai sensi dell'art. 52 del D. Lgs n. 267/2000, dell'art. 10 della L.R. 35/97 e successive modifiche e integrazioni e dell'art. 15 dello Statuto Comunale”;

- nonché di ogni altro atto e/o provvedimento, antecedente o successivo, comunque presupposto, connesso o consequenziale, anche di natura istruttoria, allo stato non conosciuto, ivi compresa, ove occorra, la lettera di convocazione del 21.10.2025 con cui il Presidente del Consiglio Comunale di Ispica ha calendarizzato il punto all'ordine del giorno per la seduta consiliare del 12.11.2025.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di IS VE;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2026 la dott.ssa AG NN ON e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in esame, notificato e depositato il 18 novembre 2025, parte ricorrente ha esposto, in fatto, che:

- le elezioni per il rinnovo delle cariche elettive dei comuni siciliani interessati al voto nell’anno 2020, anziché svolgersi nel turno ordinario compreso tra il 15 aprile ed il 30 giugno, stabilito dall’art. 169 della L. R. 15 marzo 1963 n. 16), sono state indette per le date del 4 e 5 ottobre 2020, in applicazione dell’art. 1 co. 1 della L.R. 21 maggio 2020 n. 11, in base al quale “allo scopo di contenere i rischi sanitari derivanti dalla diffusione della pandemia Covid-19”, e si sono svolte il 4 e 5 ottobre 2020;

- all’esito di esse, il 6 ottobre 2020, il ricorrente è stato proclamato consigliere (per la coalizione collegata al Sindaco proclamato eletto), sicché il naturale mandato del Sindaco e del Consiglio Comunale è scaduto il 6 ottobre 2025;

- le prossime elezioni comunali si terranno nella primavera del 2026 e, pertanto, gli organi comunali operano, medio tempore , in regime di “prorogatio” ai sensi dell’art. 170 O.R.E.L.;

- il 15 ottobre 2025, nove consiglieri comunali di Ispica hanno presentato una mozione di sfiducia al Sindaco chiedendo al Presidente del Consiglio comunale di procedere alla trattazione della predetta mozione nella prima seduta utile;

- il Segretario comunale dell’ente, con nota del 2 ottobre 2025, ha ritenuto improcedibile tale iniziativa in quanto in contrasto con l’art. 10, comma 1-bis, della l.r. n. 35/1997, che inibisce la detta mozione negli ultimi 180 giorni del mandato naturale, da calcolarsi a ritroso dalla scadenza naturale del mandato stesso;

- anche la Prefettura di Ragusa e l’Assessorato regionale delle Autonomie locali, acquisito il parere dell’Ufficio Legislativo e Legale della Regione, hanno confermato che la mozione di sfiducia fosse oramai per legge inibita, non potendosi computare, per il termine di 180 giorni, il periodo di prorogatio sino al futuro rinnovo elettorale;

- nel corso della seduta del 12 novembre 2025, il Segretario comunale ha ribadito il proprio parere, ma ciononostante la mozione è stata posta in trattazione all’o.d.g. e successivamente approvata con la deliberazione n. 37 del 12 novembre 2025.

Quindi parte ricorrente - nella qualità di consigliere comunale (nonché di consigliere del Libero Consorzio comunale di Ragusa) cessato dalle cariche in conseguenza della citata mozione di sfiducia - ha chiesto l’annullamento, previa sospensione degli effetti anche con tutela monocratica, della deliberazione di C.C. n. 37/ 2025 e degli atti presupposti.

La difesa del ricorrente, dopo essersi soffermato sulla durata del mandato sindacale e sulla prorogatio negli enti locali della Regione Siciliana e sulla diversità degli istituti, ha articolato, in unico motivo di ricorso, censure di violazione e/o falsa applicazione dell’articolo 1 comma 2° della l.r. 7/1992 e dell’art. 10 comma 1-bis della l.r. n.35/1997, eccesso di potere per arbitrarietà, travisamento, sviamento e contrasto con atti e pareri di organi interni e autorità amministrative sostenendo, in sintesi, che il limite dei 180 giorni finali del mandato elettivo previsto dal comma 1-bis andrebbe riferito alla durata quinquennale del mandato naturale e non al periodo di prorogatio, sicché nella fattispecie la presentazione della mozione di sfiducia sarebbe stata inibita a partire dal 9 aprile 2025 come, peraltro, ritenuto anche dal Prefetto di Ragusa e dall’amministrazione regionale.

2. Con decreto cautelare n. 378/2025 è stata respinta la misura cautelare monocratica.

3. Si è costituito in giudizio il controinteressato IS VE che - previa ampia premessa in ordine alle ragioni politico-amministrative che avrebbero indotto i dieci consiglieri a votare la mozione di sfiducia - ha sostenuto in sintesi che:

- alla bipartizione tra “periodo del mandato” e “periodo di prorogatio” su cui si fonda il ricorso deve essere preferita una “nozione unitaria” del mandato elettorale perché Sindaco e organi del Consiglio Comunale agiscono sino alla fine (anche nel “prolungamento della durata” naturale) nella pienezza dei poteri;

- pertanto è alla scadenza effettiva e non a quella “naturale”, che deve essere calcolato a ritroso il termine di 180 giorni;

- a supporto richiama la deliberazione n. 17/SEZAUT/2025/QMIG della Corte dei Conti – Sezione Autonomie (già ampiamente illustrata anche in sede di dibattito consiliare) ove si afferma che “…nel caso in cui l’elezione dei Consigli comunali abbia luogo oltre la scadenza del mandato, il termine per la sottoscrizione della relazione di fine mandato, di cui all’articolo 4, comma 2, decreto legislativo 149 2011, deve essere calcolato a ritroso dalla data fissata per le nuove elezioni e non dalla scadenza del quinquennio dall’inizio del mandato…” ;

- non sussisterebbe, infine, alcun deficit motivazionale della mozione che è ampiamente articolata e motivata.

4. Il 13 dicembre 2025, altri 8 consiglieri che avevano votato la mozione di sfiducia hanno proposto atto di intervento ad opponendum .

5. Con ordinanza n. 415/2025 la Sezione - ritenuta la sostanziale integrità del contraddittorio - ha accolto la domanda cautelare sia in considerazione del fumus “ in quanto a favore dell’interpretazione propugnata dal ricorrente – secondo cui il limite dei 180 giorni finali del mandato elettivo va riferito alla durata quinquennale del mandato naturale e non al periodo di prorogatio dettato da esigenze di riallineamento delle date elettorali – depongono il criterio letterale (art.1, comma 2, della L.R n. 7/1992; art. 10, comma 1-bis, della L.R. n. 35/1997) e il principio di certezza del termine finale del mandato del Sindaco (al fine di fugare le - altrimenti - inevitabili incertezze interpretative in ordine ai termini di qualunque adempimento di fine mandato previsti dalle disposizioni degli enti locali)”, sia avuto riguardo al bilanciamento dei contrapposti interessi cautelari.

6. Con memoria depositata il 23 gennaio 2026, il controinteressato ha eccepito l’inammissibilità del ricorso poiché notificato al Comune anziché al Consiglio comunale ritenendo configurabile un conflitto interorganico o endorganico in quanto “ la controversia in esame non vede contrapposto un soggetto esterno all'ente comunale nel suo complesso, bensì un consigliere comunale (il ricorrente) che impugna una deliberazione adottata dal Consiglio Comunale, organo collegiale di cui egli stesso fa parte ”; ha, inoltre, insistito nelle difese già spiegate chiedendo il rigetto del ricorso.

7. Parte ricorrente ha replicato all’eccezione in rito rilevando in sintesi che: a) Consiglio comunale, Giunta e Sindaco, sono organo interni dell’unico ente unitario che è il Comune e, come tali, pacificamente privi di autonoma soggettività giuridica, b) nel caso in esame, rispetto all’impugnazione della mozione di sfiducia approvata dal consiglio comunale il soggetto legittimato passivo è il Comune, non già l’organo consiliare in quanto tale, tenuto anche conto che l’approvazione della sfiducia al sindaco comporta, lo scioglimento del consiglio comunale e che il ricorrente agisce per mantenere la carica di consigliere comunale. La difesa di parte ricorrente ha, inoltre, insistito per l’accoglimento del ricorso.

8. All’udienza pubblica del 24 febbraio 2026, il ricorso è stato posto in decisione, come da verbale.

9. La questione sottoposta al Collegio attiene all’individuazione del dies a quo per il calcolo a ritroso dello spazio temporale degli “ultimi 180 giorni del mandato” in cui è vietata la votazione della mozione di sfiducia, nell’ipotesi in cui successivamente alla scadenza naturale del mandato (nel caso in esame, il 6 ottobre 2025) gli organi continuino ad operare sino alla data delle nuove elezioni.

10. In via preliminare, va disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso formulata dalla difesa del controinteressato, poiché il Consiglio Comunale è un mero organo di governo dell’ente locale, sfornito di legittimazione passiva a stare e resistere in giudizio, qualità processuale che deve essere riconosciuta al Comune come Ente, in persona del Sindaco; in ogni caso, anche a voler ritenere ammissibile la legittimazione processuale dell’organo consiliare in specifiche ed eccezionali ipotesi di conflitto interorganico, quest’ultimo non è configurabile nel caso in esame ove il ricorrente agisce a tutela della propria carica di consigliere comunale direttamente lesa dalla mozione di sfiducia.

11. Nel merito il ricorso è fondato.

11.1 L’art.1 comma 2° della l.r. n. 7/1992 dispone che “ la durata della carica di sindaco e del consiglio comunale è fissata in cinque anni” ; l’art. 10 comma 1-bis della l.r. n. 35/1997, a sua volta, prevede che “ la mozione di sfiducia nei confronti del sindaco o del presidente della provincia regionale non può essere proposta prima del termine di ventiquattro mesi dall’inizio del mandato né negli ultimi centottanta giorni del mandato medesimo ”. Nulla specifica questa o altra norma circa il computo del dies a quo per la presentazione della mozione di sfiducia in caso di durata del mandato superiore a cinque anni.

11.2 Sia pure ad altri fini, il tema è stato affrontato dalla Corte dei Conti (con specifico riferimento alla sottoscrizione della relazione di fine mandato), con esiti non sempre univoci.

11.2.1 Le Sezioni Riunite in speciale composizione nella sentenza n. 5/2021/EL, in un obiter dictum , hanno distinto fra durata del mandato del Sindaco (cinque anni) e prorogatio delle sue funzioni in caso di elezioni “tardive”, sposando l’argomento letterale secondo cui la relazione di fine mandato deve essere sottoscritta, ex art. 4, comma 2, D.lgs. n. 149/ 2011, non oltre sessanta giorni prima della scadenza del mandato, poiché, in virtù dell’art. 1, comma 1, lett. b) del D.L. n. 26/2020 « si è determinata una nuova ed eccezionale ipotesi di “prorogatio” delle funzioni (ma non del mandato), in deroga a quella ordinariamente prevista dall’art. 1 del D.L. n. 293/1991 (conv. L. n. 444/1994). Ne consegue che la sottoscrizione della relazione di fine mandato avrebbe dovuto essere effettuata nel termine ultimo “ordinario” di 60 giorni dalla scadenza del mandato originario » evidenziando che “ la rassegna delle norme, specie l’art. 51 TUEL e l’art. 1 della L. n. 182/1991, rivela che la data delle elezioni e la data della scadenza del mandato vanno tenute ben distinte ”; in termini sostanzialmente analoghi si è espressa successivamente con la Delibera n. 16/2024/INPR recante le Linee Guida per la pubblicazione e trasmissione della relazione di fine mandato che per l’ipotesi di “Scadenza ordinaria del mandato ed elezioni posteriori alla scadenza naturale” dispone espressamente che “(…) la relazione deve essere sottoscritta dal Sindaco entro sessanta giorni calcolati a ritroso dalla data in cui si compie il mero decorso dei cinque anni di durata del mandato precedente (…)”.

11.2.2. Nella deliberazione n. 17/2025 (richiamata dalla difesa del controinteressato), la Corte dei Conti, Sezione Autonomie, ha, invece, ritenuto, in assenza di un dato normativo certo e univoco, che l’alternativa di computo del dies a quo più idonea fosse quella che colloca il termine per la sottoscrizione della relazione non oltre sessanta giorni prima della data delle elezioni (“ Si ritiene, infatti, che la soluzione secondo cui la relazione di fine mandato dovrebbe essere sottoscritta non oltre sessanta giorni prima della fine del quinquennio non riesca a garantire il “raggiungimento dello scopo” dell’istituto, nei termini di cui si è detto: dare all’elettorato una informativa sull’attività svolta dal Sindaco (o dal Presidente della Provincia) in prossimità delle elezioni, quando cioè deve essere esercitato il voto in modo pieno e consapevole” ).

12. Ciò premesso, nello specifico caso in esame, il Collegio osserva che, a fronte della detta carenza normativa, la questione vada risolta avuto riguardo alla ragione per cui il legislatore regionale ha posto tale limitazione temporale alla proposizione della mozione di sfiducia del Sindaco e ritiene che, per le ragioni di seguito illustrate, la finestra temporale dei 180 giorni finali del mandato elettivo vada riferita alla durata quinquennale del mandato naturale e non al periodo di prorogatio dettato da esigenze di riallineamento delle elezioni e ciò in ossequio al principio di certezza dei termini iniziali e finali del mandato.

12. 1 La ratio della normativa che prevede una specifica tempistica per la proposizione della mozione di sfiducia e, in particolare, il divieto di proposizione negli “ultimi 180 giorni” è quella di garantire stabilità all’amministrazione specie verso la fine del mandato. In particolare il legislatore regionale ha bilanciato la libertà dei consiglieri comunali a sfiduciare il Sindaco con l’esigenza di assicurare una stabilità politica vieppiù necessaria alla fine del mandato, ponendo il limite massimo dei 180 giorni dalle nuove elezioni. Essendo questa la ratio, il Collegio ritiene che le finalità di stabilità governativa che hanno indotto a fissare il termine dei 180 giorni prima delle elezioni depongono per la tesi interpretativa che fa decorrere il termine a ritroso dalla data di scadenza del mandato e non dalla data delle “nuove” elezioni.

12.2 Inoltre, tale soluzione appare coerente anche con il criterio ermeneutico prescritto dell’art. 12 delle Preleggi (Regio Decreto 16 marzo 1942, n. 262), il quale prevede espressamente che “ Nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore ”; da essa discende che per calcolare gli ultimi 180 giorni del mandato del sindaco, periodo nel quale la presentazione della mozione di sfiducia “ è inibita per legge ” il computo va effettuato a ritroso dalla data di scadenza naturale del mandato, tenendo conto di quanto previsto dall’art.1 comma 2 della L.R n. 7/1992” (il quale a sua volta dispone che “ la durata della carica di sindaco e del consiglio comunale è fissata in cinque anni ”); di contro, la tesi della decorrenza del dies a quo a ritroso dalla data delle elezioni non trova alcuna base normativa.

12.3 Ne può trovare ingresso la “nozione unitaria” di mandato elettorale prospettata dalla difesa del controinteressato poiché il mandato elettorale e la prorogatio degli organi elettivi si basano su differenti fonti di “legittimazione”, dato che il primo – di durata determinata dalla legge – costituisce l’espressione del potere di attuazione dell'indirizzo politico-amministrativo per cui l'organo è stato eletto e sul quale può concretamente incidere una mozione di sfiducia, mentre la seconda – di durata non predeterminata poiché strettamente correlata al tempo necessario all’insediamento del nuovo organo – è espressione del principio di continuità dell’azione amministrativa a garanzia dell’ordinario funzionamento dell'ente (cfr. anche Corte Costituzionale n. 196/2003 ove si afferma che l’istituto della prorogatio (degli organi elettivi) “ non incide infatti sulla durata del mandato elettivo, ma riguarda solo l’esercizio dei poteri nell’intervallo fra la scadenza, naturale o anticipata, di tale mandato, e l’entrata in carica del nuovo organo eletto ”).

13. Applicando i suesposti principi al caso in esame, ne consegue che gli ultimi “centottanta giorni del mandato” vanno calcolati con riferimento al quinquennio del mandato elettorale (e, quindi, si collocano nell’arco temporale 9 aprile – 6 ottobre 2025), con conseguente illegittimità della mozione di sfiducia impugnata votata il 12 novembre 2025.

13.1 Il ricorso è, pertanto, fondato e va accolto con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.

14. Le spese possono essere integralmente compensate tra le parti tenuto conto dei peculiari profili della controversia e della novità della questione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AG NN ON, Presidente, Estensore

GI Giuseppe Antonio Dato, Primo Referendario

RE Accolla, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

AG NN ON

IL SEGRETARIO