Pubblicato il 09/02/2026

N. 00178/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00016/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 16 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Accadueo S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG 9844395BBD, rappresentata e difesa dagli avvocati Luca Alberto Clarizio e Anna Del Giudice, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Manfredonia, non costituito in giudizio;

nei confronti

Centrale unica di committenza del Tavoliere, non costituita in giudizio;
RU RI s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Massimiliano Carnovale e Fausto Troilo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

A) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

1.della DD del 18.11.2024, n. 1958, Settore V, del Comune di Manfredonia, per l’appalto (CIG 9844395BBD) dei <<Servizi di pulizia, portierato e interventi logistici. Riaggiudicazione provvisoria operatore di gara a seguito sentenza TAR Puglia e contraddittorio, notificata a mezzo pec il 22.11.2024;

2. delle determinazioni di cui al verbale del 6.11.2024 con cui la commissione di gara ha rivalutato congrua l’offerta della controinteressata;

3. di ogni altro atto, anche non noto, comunque connesso, preordinato ovvero conseguente; in particolare, la DD del 28.5.2024, n. 899, e la DD del 21.6.2024, n. 1056; le determinazioni assunte con tutti i verbali gara, sia in sede di riunione riservata che pubblica, laddove reputate contrastanti con gli interessi della ricorrente, nonché la declaratoria di inefficacia del contratto ex artt. 121 e 122 cpa, qualora questo fosse stato stipulato tra l’amministrazione resistente e la controinteressata e, comunque, la declaratoria del diritto della società ricorrente all’aggiudicazione dell’appalto e alla stipulazione del contratto oppure al subentro del contratto frattanto stipulato.

B) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Accadueo S.r.l. il 24 marzo 2025:

1. della DD del 21.2.2025, n. 332, Settore V, con cui il Comune di Manfredonia ha disposto l’aggiudicazione dei «servizi di pulizia, portierato ed interventi logistici» a favore della RU RI S.r.l., non notificata alla ricorrente;

2. di ogni altro atto, anche non noto, comunque connesso, preordinato ovvero conseguente, laddove reputati contrastanti con gli interessi della ricorrente;

nonché

3. la declaratoria di inefficacia del contratto ex artt. 121 e 122 c.p.a, qualora questi fosse stato stipulato tra l’amministrazione resistente e la controinteressata e, comunque, la declaratoria del diritto della società ricorrente all’aggiudicazione dell’appalto e alla stipulazione del contratto oppure al subentro del contratto frattanto stipulato.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di RU RI s.r.l.;

Vista l’ordinanza cautelare n. 111 del 10 aprile 2025;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 settembre 2025 il dott. RL Dibello e uditi gli avvocati Luca Alberto Clarizio e l'avvocato Anna Del Giudice per la parte ricorrente e l'avvocato Cristian Tenaglia su delega scritta dell'avvocato Fausto Troilo per il RU RI s.r.l..

1.- Con determina a contrarre del 13.6.2023, il RUP del Comune di Manfredonia ha indetto la procedura aperta ex art. 60 d.lgs. 18.4.2016, n. 50, per l’appalto quinquennale dei <<Servizi di pulizia e igiene ambientale di immobili comunali e aree urbane nonché gestione dei bagni pubblici, manutenzione e pulizia fogna bianca, prestazioni a richiesta e portierato>> (CIG 9844395BBD). L’importo a base d’asta è stato individuato in € 3.963.600,00 (di cui € 75.000,00 per gli oneri della sicurezza non soggetti a ribasso), mentre l’affidamento sarebbe avvenuto in base al criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa ex art. 95 del citato decreto legislativo.

2.- Alla procedura selettiva hanno partecipato e sono state ammesse alla gara tanto la Accadueo s.r.l. quanto il RU RI s.r.l., le quali hanno maturato il seguente punteggio: - Accadueo: punti 52,133 per l’offerta tecnica e punti 25,591 per l’offerta economica - ribasso del 17,184% - per un totale di punti 77,934; - RU RI; punti 51,303 per l’offerta tecnica e punti 30,00 per l’offerta economica - ribasso del 30,69% - per un totale di punti 81,303. Il RU RI è risultato aggiudicatario dell’appalto (come da avviso del 5.1.2024).

3.- Successivamente sono state esperite le operazioni di verifica della congruità dell’offerta all’esito delle quali la stazione appaltante ha considerato “dubbio” il “costo della manodopera” indicato dall’aggiudicataria, e ne ha disposto l’esclusione dalla procedura d’appalto.

4.- La seconda sezione del TAR di Bari, con sentenza del 16.5.2024, n. 603, ha annullato la determina dirigenziale n. 194 del 7.2.2024 del Comune di Manfredonia, di esclusione del RU RI dalla gara d’appalto per vizi procedimentali e, più in dettaglio, in relazione alle modalità con le quali è stato compiuto l’esame delle giustificazioni.

5.- Riesaminata alla luce della pronuncia giurisdizionale, l’offerta del RU RI è stata ritenuta dalla stazione appaltante congrua, a seguito di un non tracciato “contraddittorio” tra le parti; sicché, l’appalto è stato nuovamente aggiudicato al RU RI (verbale del 6.11.2024; DD del Comune di Manfredonia del 18.11.2024, n. 1958).

6.- Ritenendo di essere pregiudicata dall’esito della gara, la società Accadueo s.r.l. ne ha chiesto l’annullamento al Tar deducendo, con un unico gruppo, le seguenti censure: Violazione degli artt. 95, comma 10, e 97, comma 1 e 5, lett. d), d.lgs. 18.4.2016, 50. Eccesso di potere per omessa considerazione dei presupposti in diritto, difetto di istruttoria e di motivazione, disparità di trattamento rispetto alle altre concorrenti e ingiustizia manifesta.

7.- La RU RI s.r.l. si è costituita in giudizio per resistere al ricorso del quale ha eccepito l’inammissibilità essendo stato impugnato il provvedimento di aggiudicazione provvisoria la cui natura è endoprocedimentale ed essendo state proposte censure volte a sollecitare un sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica della Stazione appaltante al di fuori di evidenti profili di irragionevolezza delle valutazioni dalla stessa compiute; ha insistito per il respingimento del gravame siccome infondato in fatto e in diritto.

Il Comune di Manfredonia e la Centrale Unica di Committenza del Tavoliere delle Puglie non si sono costituiti.

8.- Con successivi motivi aggiunti depositati in data 24 marzo 2025, la ricorrente Accadueo s.r.l. ha impugnato la determina dirigenziale del 21.2.2025 con la quale il Comune di Manfredonia ha aggiudicato “in via definitiva”, a favore della RU RI, il servizio controverso. A sostegno dei motivi aggiunti sono state articolate le seguenti censure: Violazione degli artt. 95, comma 10, e 97, comma 1 e 5, lett. d), d.lgs. 18.4.2016, 50. Eccesso di potere per omessa considerazione dei presupposti in diritto, difetto di istruttoria e di motivazione, disparità di trattamento rispetto alle altre concorrenti e ingiustizia manifesta. Illegittimità propria e in via derivata.

9.- La controinteressata ha depositato memoria in vista della camera di consiglio fissata per la trattazione della domanda cautelare.

Con ordinanza n. 111 del 10 aprile 2025, la Sezione ha accolto la richiesta di misure cautelari provvisorie, avendo valutato la “ … sussistenza dei requisiti per concedere la invocata tutela cautelare dal momento che la mancata considerazione, da parte dell’aggiudicataria, degli incrementi retributivi di luglio 2023-2024-2025 e la formulazione di una percentuale di ribasso – il 30,69% rispetto alla base d’asta- eccessivamente elevata e, in ogni caso, notevolmente discostantesi da quanto praticato dagli altri operatori economici in gara- costituiscono, ad un sommario esame tipico della presente fase cautelare incidentale, elementi sintomatici di un’offerta economica connotata da insostenibilità ai fini dell’esecuzione dell’appalto;” ed inoltre “… che la mancata considerazione degli incrementi retributivi previsti dalla contrattazione collettiva di settore per gli anni successivi al 2022 pare potersi desumere dalle stesse giustificazioni fornite dall’aggiudicataria in data 24 gennaio 2024;”.

In data 31 luglio 2025, la ricorrente ha depositato memoria, ai sensi dell’articolo 73 del codice del processo amministrativo, cui ha fatto seguito una memoria di replica della controinteressata.

La controversia è stata posta infine in decisione alla udienza pubblica del 16 settembre 2025 nel corso della quale la parte ricorrente ha rilevato la tardività del deposito della memoria di replica del 5 settembre unitamente all'allegato elaborato tecnico rilevando che non trattasi di mera replica ma di vero e proprio atto difensivo.

La controinteressata ha replicato all'eccezione di tardività del ricorrente affermando di avere prodotto esclusivamente elementi di prova a sostegno della plausibilità della propria offerta anche alla luce delle sopravvenienze contrattuali e legislative.

10.- L’eccezione di inammissibilità del gravame per impugnazione di un atto endoprocedimentale è infondata. La distinzione tra aggiudicazione provvisoria e aggiudicazione definitiva, di cui all’articolo 120, comma 2 bis, del codice del processo amministrativo è venuta meno a far data dal 31 marzo 2023. Essa non è più contemplata dal legislatore. Occorre, peraltro, chiarire che, nel caso in esame, quella che la RU RI definisce “aggiudicazione provvisoria” sulla base della espressione utilizzata dalla stessa Stazione appaltante è, in realtà, un provvedimento produttivo di effetti lesivi immediati nella sfera giuridica della ricorrente. Si tratta, infatti, della “riaggiudicazione” disposta in favore della RU RI s.r.l. dopo la sentenza del Tar Puglia n. 300 del 2024 che ha comportato l’attivazione del contraddittorio procedimentale tra le parti.

Non possono sorgere dubbi sulla immediata impugnabilità di un atto del genere.

10.1.- Quanto all’eccezione di tardività della memoria di replica depositata il 5 settembre 2025 dalla difesa della RU RI s.r.l., unitamente ad apposito elaborato tecnico, il Collegio reputa l’eccezione fondata. Ai sensi dell’articolo 73 del codice del processo amministrativo, “ le parti possono produrre documenti fino a quaranta giorni liberi prima dell’udienza, memorie fino a trenta giorni liberi e presentare repliche, ai nuovi documenti e alle nuove memorie depositate in vista dell’udienza, fino a venti giorni liberi.” .

Nel caso in esame, la memoria di replica depositata dalla difesa della controinteressata RU RI s.r.l. in data 5 settembre 2025 viola la disposizione normativa sopra citata tenuto conto del fatto che l’udienza di trattazione del merito della controversia è stata fissata per il 16 settembre 2025. Aggiungasi che con essa, per la prima volta, la difesa della RU RI ha introdotto inammissibilmente argomenti nuovi alla stregua dei quali detta memoria si configura, più propriamente, quale memoria difensiva pura e semplice con conseguente violazione del principio del contraddittorio tra le parti.

Di essa, pertanto, il Collegio non ne tiene conto ai fini della decisione.

11.- Quanto al merito della controversia, si rileva che con unico gruppo di censure, poi riproposto sub specie di vizio di illegittimità derivata con motivi aggiunti avverso la determina dirigenziale di aggiudicazione del 21 febbraio 2025, la società Accadueo s.r.l. lamenta la violazione degli articoli 95, comma 10 e 97, comma 5, lettera d) del decreto legislativo n. 50 del 2016. L’aggiudicataria, nella formulazione dell’offerta economica, avrebbe sottostimato il costo della manodopera disattendendo gli incrementi retributivi previsti dal nuovo contratto collettivo di categoria applicabile ai dipendenti, già vigente al momento di formulare l’offerta, al punto di violare il trattamento salariale minimo inderogabile; avrebbe, altresì, preso in considerazione agevolazioni fiscali non ancora operative per carenza di normativa di attuazione; infine, avrebbe praticato un ribasso così consistente da pervenire a un’offerta economicamente insostenibile.

11.- La censura è fondata sia per quel che riguarda il ricorso principale, sia in ordine ai motivi aggiunti.

11.1- In base a quanto previsto dall’articolo 95, comma 10 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, norma applicabile ratione temporis , “ nell’offerta economica l’operatore deve indicare i propri costi della manodopera e gli oneri aziendali concernenti l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro ad esclusione delle forniture senza posa in opera, dei servizi di natura intellettuale e degli affidamenti ai sensi dell’articolo 36, comma 2, lettera a). Le stazioni appaltanti, relativamente ai costi della manodopera, prima dell’aggiudicazione procedono a verificare il rispetto di quanto previsto all’articolo 97, comma 5, lettera d).”

11.- Quest’ultima disposizione codicistica stabilisce, in tema di offerte anormalmente basse, che “ la stazione appaltante richiede per iscritto, assegnando al concorrente un termine non inferiore a quindici giorni, la presentazione, per iscritto, delle spiegazioni. Essa esclude l’offerta solo se la prova fornita non giustifica sufficientemente il basso livello di prezzi o di costi proposti, tenendo conto degli elementi di cui al comma 4 o se ha accertato, con le modalità di cui al primo periodo, che l’offerta è anormalmente bassa in quanto: …d) il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’articolo 23, comma 16”.

12.- Sulla base delle sopra indicate disposizioni normative può senz’altro dirsi che il legislatore, nell’approntare la disciplina dell’offerta economica nelle procedure ad evidenza pubblica, ha rivolto una particolare attenzione al costo della manodopera dal momento che si tratta di una voce insuscettibile di sottostima da parte dell’operatore economico, a pena di recare un vulnus al principio di rilievo costituzionale della giusta retribuzione, di cui all’articolo 36 della Cost.

13.- In questa prospettiva, non è consentito all’operatore economico che partecipa ad una gara giustificare il costo del personale indicato in offerta quando questo è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’articolo 23, comma 16 del decreto legislativo n. 50 del 2016, perché si tratta dei livelli retributivi al di sotto dei quali è violato il parametro costituzionale di cui all’articolo 36 della Cost. Per questa ragione, nell’indicare il costo della manodopera deve tenersi conto delle dinamiche retributive in aumento correlate alla sigla di nuovi contratti collettivi noti al momento della formulazione dell’offerta. La previsione degli aumenti delle retribuzioni derivanti dalla stipula di nuovi contratti collettivi nazionali di lavoro di settore costituisce, infatti, per l’operatore economico, evento del tutto prevedibile e, perciò stesso, in grado di orientare la formulazione di un’offerta economica complessivamente sostenibile.

14.- Nel caso in esame, la ditta aggiudicataria ha formulato la propria offerta economica ignorando gli aumenti contrattuali relativi ai mesi di luglio degli anni: 2023, 2024, 2025. Risulta, infatti, dalle giustificazioni rese in data 24 gennaio 2024, che “ per la determinazione del costo del lavoro si è tenuto conto delle tabelle ministeriali, tempo per tempo vigenti al momento della predisposizione dell’offerta, e dei valori economici in essa riportati come si evidenzia nella sottostante tabella…” laddove il costo orario è tratto dal CCNL Multiservizi – Luglio 2022. Ciò vuol dire che la stazione appaltante non ha tenuto conto degli incrementi retributivi stabiliti dal CCNL “Multiservizi”, a decorrere da luglio 2023, poiché la ditta aggiudicataria RU RI ha sviluppato la propria offerta economica sulla base dei livelli retributivi di luglio 2022, annualità finanche precedente alla presentazione dell’offerta. Il contratto collettivo nazionale di lavoro “Multiservizi”, valevole per il personale dipendente da imprese esercenti servizi di pulizia e servizi integrati/multiservizi siglato in data 8 giugno 2021 tra ANIP e altri- a cui il RU RI aderisce, circa il trattamento economico prevede infatti un incremento (rispetto al CCNL previgente) dei minimi contrattuali ripartito in cinque tranches , ciascuno con decorrenza dal 1° luglio di ciascuna delle annualità interessate: 2021, 2022, 2023, 2024, 2025. Attesa la natura pluriennale dell’affidamento del servizio in questione, alla data di presentazione dell’offerta – agosto 2023 – era già vigente l’adeguamento dei minimi salariali retributivi con efficacia 1° luglio 2023 ma era altresì noto all’operatore risultato aggiudicatario che, durante il periodo di prevista esecuzione dell’appalto, i minimi contrattuali avrebbero registrato due ulteriori incrementi: il primo a decorrere da luglio 2024 e il secondo da luglio 2025. Può dunque trarsi la conclusione che la controinteressata RU RI non abbia garantito gli inderogabili minimi salariali retributivi dal momento che il costo della manodopera indicato nella propria offerta in € 2.495.319,00 non considera gli incrementi salariali previsti dal CCNL Multiservizi vigente per espressa ammissione della controinteressata. Ed è noto l’orientamento giurisprudenziale espresso da T.A.R. Lombardia Milano, Sez. I, Sentenza, 03/02/2025, n. 369 in forza del quale Ai sensi dell'art. 97, comma 5, lett. d), del D.Lgs. n. 50 del 2016, la stazione appaltante è tenuta a richiedere ai concorrenti giustificazioni sul rispetto dei minimi salariali retributivi indicati nelle tabelle ministeriali, escludendo l'offerta qualora accerti il mancato rispetto di tali minimi. Tale verifica deve tenere conto anche degli aumenti derivanti dal rinnovo del CCNL . Sotto tale profilo, la protesta della RU RI secondo la quale “ In primis, GM ha correttamente tenuto conto nella sua offerta dei minimi salariali retributivi previsti dal CCNL 2022, vigente al momento della indizione della (e partecipazione alla) procedura. Ad ogni modo, anche adeguando le retribuzioni nei termini pretesi ex adverso, la tenuta dell’offerta non risulterebbe inficiata” non appare convincente. Non si tratta, infatti, di adeguare le retribuzioni nei termini ex adverso pretesi ma di garantire il trattamento salariale minimo inderogabile, ossia quella parte della retribuzione intangibile per evidenti ragioni di tutela del lavoratore dipendente.

15.- Né può giovare alla RU RI s.r.l. il successivo aggiustamento dell’offerta economica cui la ditta ha proceduto in sede di verifica di congruità ritenendo di poter beneficiare di sgravi contributivi previsti dalla normativa sopravvenuta in materia di decontribuzione Sud.

16. Deve, sul punto, trovare applicazione ratione temporis la disposizione di cui all’articolo 97, comma 6 del decreto legislativo n. 50 del 2016, a mente della quale “ Non sono ammesse giustificazioni in relazione a trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge”. Si tratta di previsione normativa che, con tutta evidenza, impedisce all’operatore economico partecipante a procedura ad evidenza pubblica di ricalibrare l’offerta economica al fine di assorbire il maggior costo derivante da aumenti contrattuali capaci di incidere sul trattamento salariale minimo inderogabile spettante alla manodopera. Valga per tutte l’insegnamento giurisprudenziale espresso, da ultimo, da Cons. Stato, Sez. V, Sentenza, 19/08/2025, n. 7077 alla stregua della quale “ Nelle gare pubbliche, il costo del personale calcolato in un'offerta economica deve essere conforme ai minimi salariali retributivi indicati nelle tabelle ministeriali, approvate ai sensi dell'art. 23, comma 16, del D.Lgs. n. 50 del 2016D.Lgs. 18/04/2016, n. 50. Qualora lo scostamento da tali valori non sia giustificato da motivazioni idonee e ammissibili e andrebbe a compromettere la serietà e l'affidabilità dell'offerta nel suo complesso, ciò costituisce una causa autonoma di esclusione dell'offerta ai sensi dell'art. 97, quinto comma, lett. d), del D.Lgs. n. 50 del 2016”

17.- Le argomentazioni su esposte conducono all’accoglimento del ricorso e dei successivi motivi aggiunti.

18.- Le spese processuali seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, accoglie e, per l’effetto, annulla l’aggiudicazione impugnata.

Condanna la RU RI s.r.l. al pagamento delle spese processuali che liquida in favore della ricorrente nella misura complessiva di € 2.000,00, oltre al recupero del contributo unificato e agli accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 16 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AN LL, Presidente

RL Dibello, Consigliere, Estensore

Danilo Cortellessa, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RL Dibello	AN LL

IL SEGRETARIO