Pubblicato il 06/03/2026

N. 01600/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03355/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3355 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Esposito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Questura di Napoli - Divisione Polizia Anticrimine Misure Prevenzione personali - Settore Ammonimenti, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

nei confronti

-OMISSIS- non costituita in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento di ammonimento ai sensi degli artt. 7 ed 8 del D.L n. 11/2009, convertito dalla L. 38/2009, recante “Disposizioni per il contrasto della violenza sulle donne e della violenza domestica”, notificato alla parte in data 28 aprile 2025.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Questura di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2026 il dott. UC Di TA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

E’ impugnato il provvedimento di ammonimento indicato in epigrafe adottato ai sensi dell’art. 8 del D.L. n. 11 del 2009 convertito in legge, con modificazioni, dalla L. n. 38 del 2009, che si fonda sulla seguente vicenda fattuale:

“… nel 2024 -OMISSIS- istruttrice di acqua fitness presso la piscina Partenope Nuoto ha conosciuto occasionalmente -OMISSIS-, utente della stessa struttura senza tuttavia intrattenere con lui alcun tipo di relazione né sentimentale né amichevole. Il 23 settembre 2024 con il pretesto di avanzare una proposta di lavoro, -OMISSIS- ha ottenuto il numero di telefono della richiedente. Da quel momento i due hanno inizialmente scambiato alcuni messaggi finché l’uomo ha proposto un incontro avvenuto presso la caffetteria -OMISSIS- Durante tale incontro, -OMISSIS- ha compreso che la proposta di lavoro non era reale bensì un espediente per avvicinarla con l’intento di instaurare una relazione. Nonostante la richiedente abbia chiarito di non essere interessata e abbia respinto ogni avance, -OMISSIS- ha continuato a intromettersi nella sua vita con atteggiamenti oppressivi e persecutori. In particolare, le condotte si sono concretizzate in: • frequenti messaggi e telefonate, spesso ignorati dalla richiedente; • ripetuti invii di lettere e poesie, anch’essi senza alcuna risposta;• invio di una pianta di orchidee presso l’abitazione della richiedente, episodio avvenuto il 23 novembre 2024, nonostante la stessa non avesse mai fornito il proprio indirizzo al -OMISSIS-. Tali episodi reiterati nel tempo hanno generato nella richiedente un grave e perdurante stato di ansia e paura”.

Il ricorrente contesta l’illegittimità dell’atto ed affida il gravame a diversi motivi di diritto che possono essere riassunti come segue:

1) violazione degli artt. 7 ed 8 della L. n. 241 del 1990 in quanto la comunicazione di avvio del procedimento che ha preceduto l’adozione del provvedimento impugnato difetterebbe di alcuni elementi formali di cui alle lett. c-bis), c-ter), d), d-bis) del citato art. 8 (data entro la quale deve concludersi il procedimento, data di presentazione della istanza nei procedimenti ad iniziativa di parte, modalità di accesso telematico, ufficio dove è possibile prendere visione degli atti);

2) carenza dei presupposti, violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità: la condotta ascritta al ricorrente non integrerebbe il presupposto previsto dall’art. 8 del D.L. n. 11 del 2009 ma dovrebbe essere derubricata ad un mero garbato corteggiamento esauritosi in un brevissimo lasso di tempo, di certo non integrante molestia o atti di natura persecutoria e sarebbe oggettivamente idonea a cagionare un grave e perdurante stato di ansia o paura o a costringere la persona a cambiare le proprie abitudini di vita;

3) omessa valutazione delle deduzioni rese in sede di contraddittorio endoprocedimentale, mancata audizione del ricorrente e delle persone informate sui fatti indicate dal medesimo, in quanto il provvedimento si fonderebbe solo sulle dichiarazioni della presunta vittima;

5) mancanza di attualità della condotta persecutoria: il corteggiamento sarebbe cessato diversi mesi prima dell’adozione del provvedimento, inoltre non risulta che la persona offesa abbia modificato le proprie abitudini, atteso che entrambe le parti continuano a frequentare la medesima palestra il che esclude la possibilità di ravvisare un effettivo ed attuale stato di ansia e di paura nella denunciante.

La Questura si è costituita con memoria difensiva con cui replica alle censure di parte ricorrente e chiede il rigetto del gravame.

Il T.A.R. ha accolto la domanda cautelare con ordinanza n. 1646 del 22.7.2025 con la seguente motivazione: “- la misura dell’ammonimento postula l'attuale sussistenza nella vittima del perdurante e grave stato di ansia o di paura ovvero del fondato timore per l'incolumità propria o di un prossimo congiunto o di persona alla medesima legata da relazione affettiva ovvero tale da costringere la stessa ad alterare le proprie abitudini di vita; - nel caso in esame non si ravvisa prima facie il presupposto dell’attualità tenuto conto, tra l’altro, dell’intervallo di tempo intercorso tra la cessazione della condotta contestata (novembre 2024) e la comunicazione di avvio del procedimento (marzo 2025) culminato con l’adozione del provvedimento impugnato” ; con il medesimo provvedimento è stato anche richiesto al ricorrente di documentare l’esito della notifica del ricorso alla controinteressata, ai fini della rituale instaurazione del contraddittorio e tale incombente è stato assolto dalla parte ricorrente.

Con ordinanza n. 3525 del 29.9.2025 il Consiglio di Stato, sez. III, ha riformato il provvedimento cautelare di primo grado con la seguente motivazione: “il pericolo di reiterazione della condotta all’origine del provvedimento gravato in primo grado potrà essere adeguatamente valutato in sede di trattazione del merito già fissata per il 24 febbraio 2026 … nelle more, considerate le finalità di prevenzione del provvedimento stesso, appare ragionevole far prevalere le esigenze di cautela espresse dalla Questura a fronte di una misura proporzionata alle condotte contestate”.

All’udienza del 24.2.2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Va premesso che l’ammonimento ex art. 8 D.L. 11/2009 è una misura amministrativa di prevenzione, volta a evitare l’evoluzione di comportamenti molesti o persecutori in condotte penalmente rilevanti. Ai fini della sua adozione non è necessaria la dimostrazione di una responsabilità penale, né la prova piena dei fatti, bensì sono sufficienti elementi indiziari attendibili, dai quali si possa desumere il pericolo per l’incolumità psico-fisica della vittima.

Per l’adozione del provvedimento di ammonimento è sufficiente un giudizio di verosimiglianza e attendibilità circa la sussistenza di condotte moleste o persecutorie, senza che sia richiesta una prova piena in senso tecnico.

Tale provvedimento presuppone la sussistenza degli elementi costitutivi e l'astratta configurabilità del delitto di atti persecutori di cui all'art. 612-bis del codice penale, nel senso che chi agisce, per essere considerato responsabile del fatto-reato, deve aver previsto il fatto lesivo e deve averlo voluto causare, trattandosi, dal punto di vista dell'elemento oggettivo, di un delitto abituale che richiede, ai fini della sua configurazione, il compimento di condotte di molestie o di minacce plurime e reiterate da parte di chi se ne rende responsabile, dalle quali deve altresì conseguire, nella persona offesa, un perdurante e grave stato di ansia o di paura, oppure un fondato timore per l'incolumità propria o di un prossimo congiunto o di persona legata da relazione affettiva, oppure l'alterazione delle proprie abitudini di vita.

La valutazione amministrativa, a differenza dell'accertamento rimesso al giudice penale, è diretta non a stabilire una responsabilità ma a dissuadere da comportamenti reiterati molesti o persecutori, allo scopo di prevenire la commissione di reati nei confronti della persona, mediante un giudizio prognostico ex ante relativo alla sussistenza di un mero pericolo (Consiglio di Stato, sez. III, n. 4077/2020). Anche all’ammonimento, infatti, deve applicarsi quella logica dimostrativa a base indiziaria e di tipo probabilistico che informa l’intero diritto amministrativo della prevenzione (Consiglio di Stato, sez. III, n. 1085/2019).

Inoltre, i provvedimenti di ammonimento sono adottati dal Questore nell'ambito di un potere valutativo ampiamente discrezionale, sulla base di un quadro indiziario che renda verosimile l'esistenza di condotte di stalking. Pertanto, il sindacato del giudice amministrativo non può che essere limitato ai casi di manifesta insussistenza dei presupposti di fatto che legittimano l'adozione del provvedimento o di sua manifesta irragionevolezza e sproporzione.

Tanto premesso, è infondato il motivo di ricorso con cui si lamenta l’illegittimità del provvedimento per incompletezza della comunicazione di avvio del procedimento ex art. 8 della L. n. 241 del 1990.

Ritiene invero la Sezione che la mancanza di uno o più elementi della comunicazione di avvio del procedimento ex art. 8 L. 241/1990 non determina l’illegittimità dell’intero procedimento, ove risulti comunque rispettato il diritto di partecipazione e non sia stato pregiudicato l’esercizio del diritto di difesa. Tanto in omaggio ad un approccio sostanziale all’istituto della comunicazione di avvio del procedimento che, secondo consolidata giurisprudenza (Cons. Stato, sez. III, n. 8765 del 2024; sez. II, n. 2972 del 2025) non può ridursi a mero rituale formalistico con la conseguenza, nella prospettiva del buon andamento dell'azione amministrativa, che il privato non può limitarsi a denunciare la mancata o incompleta comunicazione e la conseguente lesione della propria pretesa partecipativa, ma è anche tenuto ad indicare o allegare gli elementi, fattuali o valutativi, che, se introdotti in fase procedimentale, avrebbero potuto influire sul contenuto finale del provvedimento.

Nel caso in esame non risulta specificato quale concreto pregiudizio l’istante abbia patito in dipendenza della incompleta formulazione della comunicazione di avvio del procedimento, alla quale ha fornito riscontro allegando deduzioni motivatamente superate dall’amministrazione con il provvedimento oggetto di gravame, non risultando pertanto predicabile alcuna compressione del contraddittorio procedimentale.

Colgono viceversa nel segno le censure con cui si deduce la violazione dell’art. 8 del D.L. n. 11/2009 e l’eccesso di potere per difetto di istruttoria e carenza di motivazione.

Dall’esame degli atti di causa emerge che la condotta persecutoria sarebbe consistita, come ribadito dall’amministrazione nella memoria difensiva, nell’invio di lettere, nella spedizione di un omaggio floreale a casa della persona offesa senza che lei avesse mai fornito il proprio indirizzo, in proposte insistenti di incontri, condotte che dimostrerebbero una pressione relazionale indebita che avrebbe ingenerato ansia e spinto la persona offesa a ricorrere alla protezione dell’Autorità di pubblica sicurezza.

Quanto alla dedotta carenza di istruttoria va rammentato che, ai fini della legittimità dell’ammonimento, non vi è la necessità che sia sentita la persona nei cui confronti viene adottato il provvedimento poiché: I) secondo un indirizzo, tale conclusione non può essere desunta dal riferimento alle “persone informate sui fatti” contenuto nell’art. 8, comma 2, del D.L. n. 11/2009 ( “Il questore, assunte se necessario informazioni dagli organi investigativi e sentite le persone informate dei fatti, ove ritenga fondata l'istanza, ammonisce oralmente il soggetto nei cui confronti è stato richiesto il provvedimento …” ) poiché tale locuzione fa riferimento a coloro che, concluse le indagini preliminari ed instaurato il processo penale, rivestiranno il ruolo di testimoni e non all'indagato (T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. IV, n. 807/2024; T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, n. 84/2022); II) altro orientamento sostiene, viceversa, che l’espressione “persone informate sui fatti” ricomprende sicuramente il soggetto nei cui confronti è chiesto l'ammonimento, ma non significa che quest'ultimo debba essere necessariamente convocato per rendere oralmente le dichiarazioni che egli ben può esporre per iscritto, oltretutto con maggior ponderazione, quindi con maggior completezza ed efficacia (Consiglio di Stato, sez. III, n. 2620/2020); III) infine, altro approdo sostiene che l’esigenza di interrompere immediatamente l’azione persecutoria consente di prescindere da tale audizione al pari della comunicazione di avvio del procedimento (Consiglio di Stato, sez. III, n. 10211/2022 e 2419/2016).

Ciò che accomuna gli indirizzi descritti è che la mancata audizione personale del destinatario del provvedimento, anche se eventualmente richiesta in sede procedimentale, non determina l’illegittimità del provvedimento conclusivo e, di per sé, non configura una lesione del diritto di difesa tale da inficiare la legittimità dell'ammonimento.

Cionondimeno, tale conclusione non consente all’amministrazione di prescindere in toto dall’apporto procedimentale dell’interessato e di non svolgere gli approfondimenti istruttori al fine di pervenire alla ragionevole convinzione della sussistenza di un atteggiamento assillante posto in essere dal destinatario dell’ammonimento, realizzato tramite condotte connotate da pervasività, molestia e ripetitività.

Nel caso specifico, l’amministrazione riferisce nella propria memoria difensiva che non sarebbe emersa alcuna esigenza di integrazione istruttoria, trattandosi di fatti valutati come già chiari, confermati dalla vittima e da un teste, e idonei a fondare la misura dissuasiva. Tuttavia, l’unica persona escussa a sommarie informazioni in data 14.2.2025 è il titolare della piscina dove lavora la persona offesa (Sig. Ciaramella Luigi, allegato n. 5 alla memoria della Questura); orbene, il verbale non riporta alcuna affermazione rilevante riguardo alla presunta condotta persecutoria del ricorrente, limitandosi a riferire il contenuto di conversazioni intrattenute con la donna — relative al corteggiamento insistente — senza menzionare eventuali sue richieste di intervento o di aiuto.

Peraltro, nella richiesta di ammonimento, la stessa persona offesa definisce gli atteggiamenti del ricorrente come “non persecutori” ma “sicuramente opprimenti, invasivi rispetto alla mia privacy e che stanno compromettendo la mia serenità sia sul luogo di lavoro che nella mia vita privata”. Si dà quindi atto di una oggettiva condizione di disagio (peraltro aggravato dalla frequentazione sul posto di lavoro) dovuta ad un corteggiamento insistente ma le lacune dell’istruttoria non consentono di comprendere se vi sia stata quella persecuzione pur richiesta dalla legge per “dare una parvenza a quello che oggigiorno viene chiamato stalking” e giustificare l’adozione del provvedimento impugnato (in fattispecie analoga, T.A.R. Toscana, n. 488 del 2023).

In altri termini, l’azione amministrativa si palesa manifestamente adesiva alla versione dei fatti fornita dalla persona offesa, senza ulteriori elementi di riscontro, e non risultano compiutamente valutati gli elementi istruttori, tra cui le dichiarazioni della parte offesa e l’eventuale escussione delle persone informate sui fatti indicate dalla medesima che avrebbero potuto riferire circostanze utili in ordine ai fatti di causa e ai rapporti tra ricorrente e la vittima.

Tale omissione integra violazione dell’art. 8, comma 2, citato secondo cui “Il questore, assunte se necessario informazioni dagli organi investigativi e sentite le persone informate dei fatti …” e, altresì, eccesso di potere per difetto di istruttoria in quanto il provvedimento si è fondato su un quadro conoscitivo incompleto e su una parziale rappresentazione dei fatti che avrebbe dovuto essere integrato con ulteriori elementi informativi.

Si ribadisce che la misura dell’ammonimento postula l'attuale sussistenza nella vittima del perdurante e grave stato di ansia o di paura ovvero del fondato timore per l'incolumità propria o di un prossimo congiunto o di persona al medesimo legata da relazione affettiva ovvero tale da costringere la stessa ad alterare le proprie abitudini di vita, presupposti dei quali non è stata compiutamente acclarata la sussistenza nella fattispecie in esame.

Ad avviso del Collegio, non sussiste, quindi, un quadro indiziario idoneo a giustificare l’ammonimento emesso in chiave preventiva rispetto alla fattispecie di cui all’art. 612-bis del cod. pen., essendosi il ricorrente limitato, per quanto agli atti risulta, ad un corteggiamento insistente, seppur sgradito, ma non minaccioso a tal punto da creare nella destinataria, secondo l’id quod plerunque accidit, quello stato di ansia o di timore per la propria incolumità idoneo a costringerla a cambiare le proprie abitudini di vita, come richiesto dalla citata previsione del codice penale (cfr. in fattispecie analoghe: T.A.R. Valle D’Aosta, n. 41 del 2024; T.A.R. Veneto, n. 2853 del 2024; T.A.R. Piemonte, n. 488 del 2023).

Difetta, inoltre, il requisito dell’attualità della condotta.

A fronte della collocazione temporale delle vicende descritte nel provvedimento di ammonimento (svoltesi tra il 23.9.2024, data in cui, su richiesta del ricorrente, la persona offesa forniva il proprio numero di telefono in vista di un prospettato rapporto di collaborazione professionale poi rivelatosi inconsistente, e il 25.12.2024, giorno in cui la vittima, dopo aver ricevuto un regalo floreale, decideva di rivolgersi alle Forze dell’Ordine), tenuto conto della data di presentazione della richiesta di ammonimento da parte della persona offesa (5.1.2025), di quella della notifica della comunicazione di avvio del procedimento (31.3.2025) e del deposito delle controdeduzioni dell’interessato (9.4.2025), il provvedimento impugnato è stato infine adottato il successivo 28.4.2025, quindi a distanza di alcuni mesi dai fatti e, peraltro, non risulta che durante tale lasso di tempo si siano verificate ulteriori condotte persecutorie.

Al riguardo, va rilevato che l'attualità della condotta persecutoria rappresenta un parametro di legittimità dell'ammonimento, perché esso postula l'attuale sussistenza nella vittima del "perdurante e grave stato di ansia o di paura" ovvero del "fondato timore per l'incolumità propria o di un prossimo congiunto o di persona al medesimo legata da relazione affettiva ovvero da costringere lo stesso ad alterare le proprie abitudini di vita"; ne deriva che, laddove la condotta sia già cessata da diversi mesi al momento della segnalazione, l'ammonimento non potrebbe essere più adottato perché si tratterebbe di un provvedimento privo di scopo o utilità, visto che si invita un soggetto a tenere una condotta conforme a legge che l'interessato, avendo cessato le condotte persecutorie, già sta tenendo (T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, n. 1137/2023).

In conclusione, il ricorso va accolto con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.

Ad una complessiva valutazione dei fatti di causa e tenuto conto dell’esito della fase cautelare in primo e secondo grado, può disporsi la compensazione delle spese di giudizio tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – Napoli (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RI RU, Presidente

Davide Soricelli, Consigliere

UC Di TA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UC Di TA	RI RU

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.